Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Cuando todavía estaba pendiente ante el Tribunal de Justicia el asunto 204/86, promovido mediante recurso interpuesto por la República Helénica contra el Consejo de las Comunidades Europeas destinado a conseguir la anulación de la transferencia de crédito 4/86 de 10 000 000 de ecus de la partida 9631 del capítulo 100 (créditos provisionales), a la partida 9632 del capítulo 96 del presupuesto general para 1986, el 27 de enero de 1988, la misma República Helénica interpuso el presente recurso. La demandada en este nuevo procedimiento es la Comisión.
2. En el interín, el Tribunal de Justicia ha pronunciado, el 27 de septiembre de 1988, la sentencia que desestima el recurso dirigido contra el Consejo. Dadas las íntimas relaciones que existen entre los dos asuntos, a pesar de que la parte demandada, la causa petendi y el petitum no sean idénticos, por obvias razones, me permito aludir separadamente a los hechos de ambos.
3. Con el primer recurso, el Gobierno griego pretendía obtener la anulación del acto del Consejo destinado a nutrir la partida presupuestaria relativa a la ayuda especial en favor de Turquía. Se había aprobado inicialmente dicha ayuda el 19 de septiembre de 1980 (Decisión nº 2/80 del Consejo de Asociación CEE-Turquía), mientras que su ejecución se suspendió posteriormente a causa del golpe de Estado perpetrado en Turquía, y, por último, fue desbloqueada el 17 de febrero de 1986 por Decisión del Consejo de las Comunidades Europeas, a pesar de la oposición de Grecia.
Como es sabido, se desestimó el primer recurso: de hecho, el Tribunal de Justicia no consideró fundados ninguno de los tres motivos alegados por el Gobierno griego, a saber, incompetencia del Consejo, desviación de poder por parte del mismo y violación de una obligación de Derecho internacional por parte de la Comunidad.
4. Mediante el presente recurso, Grecia impugna tres Decisiones de la Comisión de 17 de noviembre y 10 de diciembre de 1987, por las que se aprueban proyectos específicos de financiación en concepto de ayuda especial para Turquía. La exigencia del respeto de los plazos del párrafo 1 del artículo 173 explica los motivos por los que se ha tenido que interponer el presente recurso antes de que se pronunciara la sentencia en el asunto precedente (204/86).
Como fundamento de la acción de referencia cuyo objetivo consiste en la anulación de las tres decisiones relativas al proyecto business-week CEE-Turquía, al programa de lucha contra el paludismo en la región costera del Mediterráneo oriental de Turquía y al proyecto de aprovechamiento de energía geotérmica en Anatolia occidental, el Gobierno griego se ampara en cuatro motivos:
- Violación del Derecho comunitario.
- Vicios sustanciales de forma.
- Utilización de cauce procesal improcedente.
- Incompetencia de la Comisión para la adopción del acto impugnado.
5. Después de haber recordado brevemente los antecedentes de hecho, podemos abordar ahora el examen de las alegaciones formuladas por el Gobierno griego, aunque no sea en el mismo orden que este último, haciendo remisión expresa al informe para la vista para ulteriores detalles.
6. La primera argumentación, que, en puridad de hechos, no se refiere a una actividad imputable a la Comisión, tiene por objeto la supuesta infracción, por parte del Consejo, del artículo 2 del Acuerdo intergubernamental 64/737/CEE (DO 217 del 29.12.1964; EE 11/01, p. 36), relativo a las medidas que deben tomarse y a los procedimientos que deben seguirse para la aplicación del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía. Según el Gobierno griego, se ha violado dicho Acuerdo, en tanto en cuanto, contrariamente a lo dispuesto en los artículos 7 y 22, no se llegó a un acuerdo unánime del Consejo de las Comunidades Europeas para la aplicación de las decisiones del Consejo de Asociación CEE-Turquía, con la consecuencia de que, a su vez, ello implica la nulidad de la posterior ejecución de un gasto del presupuesto incluido en una partida que adolece del vicio de ilegalidad. En síntesis, el Gobierno griego sostiene la tesis de que el Consejo de las Comunidades Europeas debería haber incorporado al Derecho comunitario el acto del Consejo de la Asociación CEE-Turquía, mediante un acto ad hoc.
Dicha argumentación, que no se refiere a la fase de ejecución sino a la anterior, en realidad atañe al comportamiento del Consejo y tan sólo en una mínima parte (después de realizar consultas) al de la Comisión. Por lo tanto, no es sorprendente que Grecia la alegara ya con ocasión del primer recurso. Por el contrario, sorprende el hecho de que el Gobierno griego no haya promovido actuaciones en virtud de la pretendida ilegalidad del comportamiento del Consejo (falta de incorporación) a consecuencia de la aprobación de los primeros proyectos específicos en 1981 (véase el apartado 16 siguiente).
7. La citada sentencia del Tribunal de Justicia no se ha pronunciado concretamente sobre este extremo. Por otra parte, sobre el particular, considero muy débil el razonamiento de que, basándose en la premisa de que si el Tribunal de Justicia hubiera considerado válida la argumentación la habría acogido en su momento, pueda ahora inferirse de ello la improcedencia de la argumentación misma.
En mi opinión, la validez de la argumentación debe examinarse en función de criterios distintos a los de un simple silencio o de una mera omisión por parte del Tribunal de Justicia.
8. A este respecto, en primer lugar, observo que en las conclusiones del Abogado General Sr. Mancini, presentadas en el asunto 204/86, el problema se planteó y resolvió en sentido adverso a la pretensión del Gobierno helénico (p. 29 del texto italiano, versión ciclostilada). Mi predecesor puso de relieve que la argumentación del Consejo le parecía correcta, en tanto en cuanto "al leerlo con atención, en realidad, el apartado 1 del artículo 2 del Acuerdo 64/737/CEE exige la incorporación, únicamente, de los actos que no podrían aplicarse de otra forma".
9. Ahora bien, en el curso del presente procedimiento, el Tribunal de Justicia ha instado al Consejo y a la Comisión para que precisaran los criterios sobre los que se habían basado para la interpretación del controvertido artículo, a fin de decidir si, en ciertos casos, hay necesidad de proceder a un acto formal de incorporación en el Derecho comunitario.
La respuesta dada por el Consejo, que hizo suya la Comisión, me parece satisfactoria y convincente. Si bien es cierto que el Consejo nunca ha determinado de forma explícita los criterios a aplicar para la interpretación del artículo objeto de estudio, me parece justificada la práctica seguida por dicha institución, consistente en adoptar actos de Derecho comunitario para la aplicación de las decisiones de los órganos de la Asociación tan sólo cuando dichos actos sean jurídicamente necesarios. Es cierto que lo dispuesto por el artículo objeto de estudio no es totalmente diáfano y que incluso podría interpretarse en el sentido propugnado por el Gobierno griego. No obstante, cualquier norma debe interpretarse en relación con el contexto del ordenamiento del que forma parte y, en función de ello, no veo la utilidad, ni mucho menos la necesidad, de hacer proliferar inútilmente la ya copiosa normativa comunitaria imponiendo una incorporación formal de todas y cada una de las resoluciones adoptadas por los órganos de la Asociación, tanto en el caso de que el efecto interno en el Derecho comunitario sea in re ipsa, como si se produce de manera distinta.
10. En el caso de autos, por tratarse del "volet" (capítulo) financiero relativo a la controvertida ayuda especial, es evidente que se ha efectuado correctamente la aplicación interna, en el marco del procedimiento del presupuesto, gracias a la transferencia de crédito a la partida 9639.
11. Por consiguiente, no creo que pueda acogerse el primer motivo formulado por el Gobierno helénico.
12. Pasemos ahora a la imputación formulada por la demandante con respecto al comportamiento de la Comisión en el procedimiento en que se adoptaron las tres controvertidas Decisiones.
Sobre el particular, a pesar de que el Gobierno griego haya formulado tres motivos distintos (vicios sustanciales de forma, utilización de cauce procesal improcedente e incompetencia de la Comisión), en síntesis, él mismo achaca al órgano ejecutivo haber seguido un procedimiento inadecuado para la aprobación de los tres proyectos, al objeto de eludir la eventual oposición "de algunos Estados miembros" (p. 7 del recurso). En términos aún más claros: Atenas viene a decirnos que la Comisión elaboró intencionadamente una construcción jurídica artificiosa (igualmente con el fin de sustituir el voto por unanimidad, aplicable según el Gobierno griego, por la regla de la votación por mayoría cualificada, o incluso para la arrogación a su favor del poder de decisión, sin tener en cuenta el parecer de los Estados miembros.
En este contexto, cuyas implicaciones políticas a nadie pasan desapercibidas, se sitúa la discusión jurídica, que, entre otras cosas, plantea la compleja problemática de la distinción entre facultades de ejecución de la Comisión con arreglo al artículo 145 y las facultades de ejecución del presupuesto con arreglo al artículo 205 del Tratado CEE.
13. Como ya he indicado más arriba, no pretendo seguir el orden de los motivos formulados por el Gobierno demandante, sino que, por el contrario, me propongo examinar globalmente la crítica realizada contra la Comisión.
14. De entrada, debo manifestar, en términos claros, que la argumentación jurídica del Gobierno griego me parece convincente y que, por contra, la postura de la Comisión me parece criticable, y ello tanto más cuanto que, para tratar de justificar una actitud francamente indefendible, por no respetar el derecho fundamental de un Estado miembro a que se observen las normas de procedimiento que él mismo aceptó previamente y no otras, la Comisión ha elaborado una teoría ambigua que, so pretexto de una pretendida evolución del Derecho, ni siquiera logra eliminar la sospecha manifestada por el Gobierno griego sobre el hecho de que la verdadera finalidad que se persigue es la de evitar el riesgo de la oposición de un Gobierno en el marco de las normas de procedimiento de carácter paccionado. Ahora bien, cualesquiera que sean nuestras opiniones sobre la apreciación, desde el punto de vista de la política general de las relaciones con el país asociado, de los resultados perseguidos por la Comisión con dicho comportamiento, la misión del Tribunal de Justicia consiste en salvaguardar los principios de una comunidad de Derecho, en la que, concretamente, deben respetarse las normas previamente establecidas y conocidas sin que puedan ser modificadas unilateralmente por ninguna de las partes.
Y, en el caso de autos, de esto es, precisamente, de lo que se trata.
15. Para convencerse de ello basta conocer y querer tomar en consideración la voluntad del Consejo en la forma en que se ha expresado en dos momentos cronológicamente distintos: dicha voluntad se inclina manifiestamente y sin lugar a dudas en sentido contrario a la interpretación atribuible a la Comisión.
16. El primer período hay que centrarlo en el año 1980. En dicho año, Grecia todavía no formaba parte de la Comunidad. No obstante, conforme a la práctica habitual de consulta e información de los Estados que hayan firmado un Tratado de adhesión que todavía no haya entrado en vigor, se mantenía al corriente a dicho país acerca de las decisiones tomadas por las instituciones comunitarias posteriormente a la firma del Tratado de adhesión y que iban a entrar a formar parte integrante del "acquis communautaire". Es procedente subrayar que, como asimismo se ha confirmado en el acto de la vista, a la sazón, el Gobierno helénico no había planteado ninguna objeción contra el "volet finanziario" (capítulo financiero), aunque sí pedía explicaciones en relación con los "volets" (capítulos) agrario y social previstos en las decisiones que se encontraban en curso de elaboración.
A este respecto debe indicarse que la Decisión nº 2/80 del Consejo de Asociación especificaba (apartado 2) que la Comisión había seguido los criterios fijados por la "Delegación de la Comunidad" en la valoración de proyectos específicos. Estos criterios fueron enunciados en la declaración del Consejo CEE de 30 de junio de 1980, relativa a la aplicación en el plano interno de la Decisión nº 2/80, que remitía por lo que respecta al procedimiento para la aprobación de proyectos, al "procedimiento seguido para la aplicación de los Protocolos financieros suscritos con los países del Mediterraneo". Se trata de una declaración del Consejo CEE que obligaba a la Comisión a la observancia de un procedimiento específico y preexistente, establecido en 1978 por los miembros del Consejo, competente en virtud del artículo 2 del Acuerdo intergubernamental, ya citado, de 29 de diciembre de 1964. Es bien sabido que se trataba del procedimiento ad hoc, que se caracteriza por el hecho de que se consideraban aceptados tan sólo los proyectos presentados por la Comisión y por el BEI que hubiesen sido aprobados por unanimidad en el grupo ad hoc constituido en el seno del Consejo. También procede poner de relieve sobre el particular que una primera parte de los proyectos concretos elaborados por Turquía y financiados mediante la ayuda especial (anteriormente a la congelación de las relaciones CEE-Turquía) habían sido aprobados en 1981 según el procedimiento ad hoc, y consecuentemente, por unanimidad (lo que supuso contar con el acuerdo de Grecia).
Esta divagación histórica permite afirmar que, cuando Grecia aceptó el "volet" (capítulo) financiero de la ayuda a Turquía, ella sabía que para la concreta actividad que se precisaba el Consejo debía atenerse a la regla de la unanimidad. Y, por otra parte, ello permite observar que, con posterioridad a su ingreso en la Comunidad, hasta la congelación de las relaciones con Turquía, Grecia no intentó bloquear la materialización de la ayuda financiera haciendo uso de su derecho de veto: circunstancia que en sí misma carece de relevancia, pero que es útil para dar una idea cabal del contexto y para suscitar una duda también sobre la necesidad política del comportamiento de la Comisión.
17. En segundo lugar, no sólo no ha sido objeto de discusión sino incluso expresamente afirmado, que, en el momento en que se sustituyó el procedimiento ad hoc por un nuevo procedimiento en relación con los Protocolos financieros con los países del Mediterraneo,(1) procedimiento caracterizado por la introducción del voto por mayoría cualificada para el "Comité del artículo 6", creado en la Comisión, el ámbito de aplicación de dicha nueva normativa excluía la cooperación financiera con Turquía, lo cual la Comisión admitió de forma expresa. Por lo demás, sería difícil que el órgano ejecutivo pudiera negarlo, visto el texto de la declaración contenida en el acta de la reunión 1023 del Consejo, de los días 22 y 23 de julio de 1985, con motivo de la adopción formal del Reglamento de que se trata:
"El Consejo y la Comisión ((la cursiva es mia)) declaran que, en ningún caso, el presente Reglamento podrá constituir un precedente para la ejecución de los Protocolos financieros distintos de los contemplados en el presente Reglamento.
El procedimiento para la ejecución de dichos otros Protocolos se decidirá posteriormente en función de las características propias de cada uno de ellos" (traducción no oficial).
18. Por lo tanto, si intentamos analizar las consecuencias que se desprenden de dicho texto, en mi opinión, el mismo contiene dos datos indiscutibles:
1) El nuevo procedimiento (mayoría cualificada) no es aplicable a la cooperación financiera con Turquía.
2) El Consejo (y la Comisión) han reconocido que el procedimiento relativo a los demás Protocolos ((léase Turquía)) se decidirá con posterioridad.
Ahora bien, por lo que al caso de Turquía se refiere, a pesar de la alegación de la Comisión en sentido contrario, habida cuenta de que:
a) el procedimiento "antiguo" era aplicable a Turquía;
b) el procedimiento "nuevo" no es aplicable a dicho país;
c) el Consejo y la Comisión han manifestado que, para los casos distintos de los que se regulan en el nuevo Reglamento, el procedimiento se establecería en el futuro;
en mi opinión es apodíctico que el "antiguo" procedimiento seguirá siendo aplicable a Turquía hasta que se produzca una nueva manifestación de voluntad del Consejo.
La anterior deducción hace que sea ocioso cualquier ejercicio dialéctico sobre la posibilidad de admitir la aplicación analógica al caso de Turquía de un procedimiento expresamente previsto para los Protocolos sobre la cooperación financiera con determinados países mediterráneos distintos de Turquía. Esta discusión es irrelevante puesto que, en el caso de autos, la aplicación analógica es una cuestión carente de fundamento. La realidad es que, en el caso de autos, no existe supuesto alguno que permita emprender cualquier tarea de interpretación analógica, es decir, la existencia de una "laguna". Sobre el particular, véanse las clarísimas observaciones de Karl Engisch (Intoduzione al pensiero giuridico, edición italiana, Giuffrè editore, 1970, p. 134): "para que una deducción analógica pudiera sostenerse jurídicamente sería preciso demostrar que el supuesto específico que no está regulado jurídicamente tiene en común con el supuesto específico que, por contra, sí se encuenta regulado, los elementos sobre los que se basa la norma jurídica". Ahora bien, en el caso de autos, debido a la regulación exhaustiva que el legislador ha adoptado, no cabe hablar de laguna.
20. En contra de la anterior conclusión, considero que no puede invocarse seriamente el carácter "provisional" del procedimiento ad hoc de 1979. Sobre el particular considero de gran importancia destacar un extremo: no corresponde a la Comisión decidir si un procedimiento adoptado por el Consejo ha mantenido o perdido su eficacia. Hasta tanto el órgano del que haya emanado el acto controvertido, o el Tribunal de Justicia, no pongan fin a su eficacia de forma expresa, el acto continuará surtiendo sus efectos. En relación con los países mediterráneos que se citan expresamente en el Reglamento nº 3973/86, la expresa voluntad del Consejo ha puesto fin a la aplicación del procedimiento ad hoc con respecto a los mismos. En cuanto a Turquía, es indudable que la voluntad del Consejo ha sido la de no aplicar el nuevo procedimiento. Al no haberse tomado ninguna decisión para poner fin al procedimiento ad hoc en relación con la ayuda especial a Turquía, éste sigue rigiendo en el ámbito de que se trata. Lo anterior implica la ilicitud del fundamento jurídico procedimental de las tres Decisiones impugnadas, formal y expresamente determinado por la Comisión en la aplicación analógica del procedimiento del "Comité del artículo 6" del Reglamento nº 3973/86.
Este planteamiento hace que sea ocioso el otro examen, de contornos variables y resultado incierto, que consiste en determinar si la ya citada declaración contenida en el acta del Consejo de 30 de junio de 1980, en el momento de la adopción de la Decisión nº 2/80 del Consejo de la Asociación, implica una remisión "directa" o "indirecta" al procedimiento ad hoc. Decidir ahora, en 1989, si a la sazón, los nueve Estados miembros de la Comunidad habían convenido remitirse a un procedimiento inmutable en el tiempo o, por el contrario, aceptar las eventuales modificaciones que sufriera este último, se me antoja como una labor que trasciende los límites de las posibilidades de interpretación. Mucha mayor fiabilidad tiene la actitud consistente en apoyarse en la voluntad de los diez Estados miembros (incluida Grecia) a la hora de adoptar el nuevo procedimiento. No hay aquí posibilidad alguna de deducciones o alternativas: la intención del Consejo era claramente descartar la aplicabilidad a los proyectos de cooperación financiera relativos a Turquía.
22. No más consecuente es la ulterior argumentación de la Comisión, que, para salvar el obstáculo de la demasiado clara voluntad del Consejo (y, si se me apura, de la Comisión), especifica que se ha decidido, no tanto (y en cualquier caso no en sentido formal) por el "nuevo" procedimiento del "Comité del artículo 6", sino que tan sólo ha ((...)) interrogado a los miembros de dicho Comité y se ha aprovechado de su experiencia en el ámbito de los proyectos de desarrollo del Mediterráneo.
23. No considero que dicha osada actitud, sin perturbar los principios máximos (comunidad de Derecho), pueda también recibir una aceptación razonable o que, incluso, pueda ser refrendada por el Tribunal de Justicia, en especial si se considera la entidad también política del abondono del criterio de la unanimidad, el único que Grecia aceptaba, para pasar al de la mayoría, que habían descartado todos los países miembros y la Comisión para aplicarse a las ayudas en favor de Turquía. Y dicho extremo lo tenían tan presente tanto el Consejo como la Comisión, que no sólo se ha descartado la aplicación del nuevo procedimiento a la ejecución de los "Protocolos financieros distintos de los contemplados en el presente Reglamento", sino que además se ha descartado la posibilidad de que el nuevo procedimiento pueda "constituir un precedente", lo cual es mucho más que una simple declaración de inaplicabilidad y hace radicalmente ocioso cualquier comentario sobre la utilización como expertos de los miembros del Comité previsto para el nuevo procedimiento.
Basta observar que, si la Comisión hubiese utilizado el procedimiento ad hoc de 1979, igualmente la misma se habría aprovechado de la experiencia de los expertos gubernamentales, habría realizado un buen gesto político para con los Estados miembros y, por otra parte, habría aplicado correctamente las normas en vigor, en lugar de exponerse, y exponer a la Comunidad, al riesgo de ver cómo el Tribunal de Justicia anula las Decisiones carentes de válidez debido a vicio tan grave, como el del recurso (independientemente de que sea de hecho o formalmente) a un sistema de votación incorrecto y además declarado expresamente inaplicable por la institución que lo ha adoptado. Además de lo anterior, la Comisión conocía perfectamente las graves dudas acerca de la idoneidad del sistema que la misma (entonces) proponía que se siguiera. De hecho, del dictamen contenido en el documento 8006/87, de 29 de julio de 1987, de la Secretaría General del Consejo, traído a los autos por el Gobierno demandante, se desprende que, ya en el trámite de examen por parte del Comité de Representantes Permanentes, el Servicio Jurídico del Consejo había considerado que la interpretación basada en las intenciones de las partes conducía, en el presente caso, a la aplicación del procedimiento ad hoc.
24. De este modo llego a la conclusión de que debe acogerse la argumentación formulada por el Gobierno griego; como hemos visto, la aprobación por la Comisión de los tres proyectos específicos, de hecho, ha tenido lugar al término de un procedimiento ilícito, afectado por el vicio que supone la no utilización del procedimiento ad hoc de 1979.
25. Queda aún la tarea consistente en rebatir la argumentación formulada por la Comisión, según la cual es ociosa cualquier discusión sobre la legalidad del procedimiento seguido para la aprobación de los tres proyectos específicos, por el mero hecho de que, cuando se trata del tema de la ejecución del presupuesto con arreglo al artículo 205 del Tratado, la competencia de la Comisión es exclusiva; y que, por lo tanto, la misma Comisión, de cualquier manera, estaba facultada para no seguir ningún procedimiento que condicionara el ejercicio de dicha competencia. El razonamiento nos conduce al centro de un debate siempre abierto, a veces aletargado, sobre las facultades para la ejecución del presupuesto y concretamente sobre la relación entre los artículos 145 y 205 del Tratado CEE, y, consecuentemente, sobre las atribuciones respectivas del Consejo y de la Comisión con respecto a las determinaciones, sea cual fuere la forma, que implican un gasto imputable a una partida ya contenida en el presupuesto (en el caso objeto de estudio, los importes de los proyectos eran imputables a la partida 9632, Ayuda especial a Turquía, objeto de la transferencia de crédito mencionada al principio).
26. Por otra parte, si se examina atentamente, se ve que en el presente caso existen razones de carácter procesal que impiden que el Tribunal de Justicia pueda conocer de un problema tan estimulante e importante. En primer lugar, en las tres Decisiones impugnadas no se hace ninguna referencia al artículo 205 del Tratado, sino que, por el contrario, incluso en relación con la aludida aplicación analógica, se invoca expresamente el procedimiento previsto en el Reglamento nº 3973/86, que, en cualquier caso, comporta la aprobación por un organismo distinto de la Comisión. En segundo lugar, como confirmación de cuanto se ha dicho anteriormente, los actos que establecen los procedimientos objeto de la presente litis, el ad hoc de 1979 y el establecido por el Reglamento nº 3973/86, no han sido impugnados en forma alguna por la Comisión. En concreto, debe descartarse que el Tribunal de Justicia pueda reputar el razonamiento de la Comisión como excepción de ilegalidad con arreglo al artículo 184 en relación con el Reglamento nº 3973/86 o con la resolución del Consejo nº 2/80; y concretamente, por lo que respecta al procedimiento ad hoc, se discute su vigencia incluso con posterioridad a la adopción del Reglamento nº 3973/86, pero no su legalidad a tenor del artículo 205.
27. Así pues, la situación procesal en que nos encontramos es distinta de la del asunto 16/88, en el que la Comisión suscitó la discusión en juicio (además con arreglo al artículo 173 del Tratado) de una problemática semejante, e incluso más general, sobre la legalidad de un precepto del Reglamento nº 3252/87. Por el contrario, en el caso que nos ocupa, cualquier valoración de la remisión exclusiva a las facultades de la Comisión con arreglo al artículo 205 del Tratado para la aprobación de los tres proyectos de ayuda a Turquía es, ésta sí, ociosa, dado que, en modo alguno se ha suscitado discusión de carácter procesal sobre la legalidad de los dos procedimientos objeto del presente asunto a tenor del artículo 205. En definitiva, el principio de la legalidad de los actos comunitarios, que la Comisión ha invocado más veces frente a alegaciones de ilegalidad planteadas por particulares y Estados miembros, pero no traducidas en impugnaciones con arreglo al artículo 173 ni excepciones con arreglo al artículo 184, impide que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el particular. Es reiterada la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que establece que el principio de legalidad impone que se reconozca la plena eficacia de los actos hasta que se declare su ilegalidad (véase la reciente sentencia de 7 de junio de 1988 recaída en el asunto 63/87, Rec. 1988, p. 2875).
28. Tan sólo para el caso remoto de que el Tribunal de Justicia quisiera superar el impedimento a que se acaba de hacer alusión, entendemos que debemos expresar nuestra opinión sobre el particular, aunque sólo sea en la forma lacónica que permiten las circunstancias. Con carácter general, consideramos que, en abstracto, la exclusividad de las facultades de ejecución del presupuesto atribuidas a la Comisión no es incompatible con determinadas modalidades y/o procedimientos para la aprobación de resoluciones que supongan un gasto amparado ya en una partida más amplia del presupuesto; y ello también en la forma pertinente para el caso de autos, es decir, de un acto del Consejo que, aun antes de incluir en el presupuesto una partida referida a un conjunto de gastos (Ayuda especial a Turquía), condicione el procedimiento de aprobación de los proyectos individuales (y por lo tanto, la distribución de las ayudas individuales) a un acuerdo ajeno a la Comisión. En otras palabras, se trata de un momento que antecede a la fase de ejecución, y que, de hecho, forma parte de la fase todavía de deliberación o, según el caso, fase normativa, que no puede confundirse, ni conceptual ni jurídicamente, con la fase de la ejecución del presupuesto. Si se quiere, el artículo 145 (al igual que el artículo 155) del Tratado, según la redacción dada por el Acta Única, también se sitúa en la misma perspectiva, aunque sin agotar todas las implicaciones y connotaciones. Ahora bien, los artículos 145 y 205 se hallan perfectamente integrados en el sistema diseñado por el Tratado y cooperan en el reparto de las competencias entre el Consejo y la Comisión; reparto que comporta una clara distinción entre los procesos deliberativos que conducen a un gasto, independientemente del hecho de que éste pueda imputarse a una partida más extensa ya incluida en el presupuesto, y aquéllos que, como consecuencia de los anteriores, conducen, desde el momento en que se adopta la decisión hasta el momento puramente contable, a la "ejecución" de la resolución en términos de gasto. No puede descartarse la posibilidad de encontrar, tal vez, ámbitos de confusión o, por qué ocultarlo, de "invasión" de los respectivos cometidos, lo cual exige una continua atención por parte de las dos instituciones implicadas, además del Parlamento. Pero debe descartarse totalmente la de que en el caso de autos se haya producido una confusión de tal naturaleza; como lo confirma la actitud de la Comisión, que en ningún momento se ha opuesto, en la debida forma, a los actos objeto de estudio, ni en el momento de su adopción (1979 y 1986) ni ante el Tribunal de Justicia en el presente procedimiento.
29. Tales conclusiones, en mi opinión, se imponen con especial intensidad en un caso como el que ahora nos ocupa, en el cual, el Consejo, dejando a salvo las competencias del Parlamento Europeo, modificadas en virtud del Acta Única, goza de competencia exclusiva para concluir Acuerdos de asociación.
En supuestos como los del presente caso, la tesis sostenida por la Comisión conduciría a que incluso los actos que en sí mismos corresponden a las competencias exclusivas del Consejo (conclusión y aplicación de Acuerdos de asociación), a partir de la inclusión en el presupuesto de una partida relativa a los gastos correspondientes, formaran parte de la facultad exclusiva de ejecución del presupuesto concedida a la Comisión con arreglo al artículo 205.
Considero que semejante traspaso de competencia, que supondría el paso del extremo en que el Consejo ostenta facultades exclusivas (sin que siquiera se exigiera una propuesta de la Comisión) al otro extremo en que la Comisión ostenta competencias exclusivas con respecto al presupuesto (sin posibilidad de intervención por parte del Consejo) ni está justificado ni es de desear. Por contra, como ya he señalado anteriormente, considero que debe optarse por un camino intermedio que intente conciliar, en la medida en que sea necesario, la exclusividad de las facultades de la Comisión con respecto al presupuesto con el reconocimiento de una facultad de decisión a favor del Consejo, al menos en los sectores objeto de su competencia exclusiva.
En mi opinión, dicho camino intermedio ha sido correctamente concebido en el ya tantas veces citado Reglamento nº 3973/86 por lo que respecta a las ayudas financieras a lo países mediterráneos que expresamente se mencionan en el mismo (procedimiento regulado en el artículo 8). No obstante, por lo que al caso concreto de Turquía se refiere, por los motivos anteriormente aludidos, dicho Reglamento no es aplicable y únicamente el procedimiento ad hoc constituye la base jurídica correcta: procedimiento ad hoc que, aun con modalidades distintas, responde a la misma lógica.
En definitiva, considero que es muy débil la posición de la Comisión que, repito, no ha impugnado la legalidad de ninguno de los dos actos del Consejo. Por una parte, en última instancia, la misma consiste en negar la legalidad del mismo procedimiento previsto en el artículo 8 del Reglamento nº 3973/86, en cuya adopción participó la Comisión. Por otra parte, los Estados miembros ya habían tomado postura previamente con respecto al procedimiento a seguir: con ocasión del debate en el seno del Comité de "Asociación terceros países/Turquía" del 17 de julio de 1987, al que se refiere el ya citado documento 8006/87 del Consejo, varias delegaciones declararon expresamente que las mismas "no podrían aceptar que, a falta de una solución en el seno del Consejo sobre el procedimiento a aplicar para la aprobación de los proyectos que eran objeto de estudio, la Comisión procediera a la ejecución de dichos proyectos amparándose en sus facultades para la ejecución del presupuesto con arreglo al artículo 205 del Tratado" (la cursiva es mia) (traducción no oficial).
Por todo lo expuesto concluyo sugiriendo al Tribunal de Justicia que estime el recurso de la República Helénica y condene en costas a la Comisión.
(*) Lengua original: italiano.
(1) Reglamento (CEE) nº 3973/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativo a la aplicación de los Protocolos sobre la cooperación financiera y técnica celebrados con Argelia, Marruecos, Túnez, Egipto, Líbano, Jordania, Siria, Malta y Chipre (DO L 370, p. 5).
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