Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1. En el procedimiento prejudicial sobre el que hoy me pronuncio, el órgano jurisdiccional de remisión planteó algunas cuestiones de Derecho comunitario que estima necesarias para enjuiciar las relaciones laborales de lectores de lengua extranjera en Universidades italianas.
2. En virtud del artículo 28 del Decreto nº 382/1980 del Presidente de la República, las Universidades italianas podrán contratar en régimen de Derecho privado a lectores de lengua materna extranjera. Dichos contratos no podrán prolongarse más allá del año universitario para el que se celebran y serán renovables cada año durante un período máximo de cinco años.
3. Mediante circulares del Ministerio italiano de Instrucción Pública, las Universidades recibieron instrucciones de celebrar con los lectores de lengua extranjera, no contratos de trabajo por cuenta ajena, sino contratos de suministro de trabajo intelectual, es decir, un trabajo independiente. Conforme al régimen aplicable a estos contratos, corresponde al que presta el trabajo intelectual deducir de la retribución las sumas necesarias para el pago posterior de las cotizaciones de Seguridad Social; en cambio, en el caso de un trabajo por cuenta ajena, es al empresario a quien corresponderá pagar una gran parte de estas cotizaciones.
4. Sin embargo, esta práctica administrativa fue condenada en el intervalo por los órganos jurisdiccionales italianos, que consideraron los contratos en cuestión contratos de trabajo y sacaron las consecuencias oportunas en materia de Seguridad Social.
5. En su petición de decisión prejudicial, por consiguiente, el órgano jurisdiccional de remisión planteó la cuestión de si el empleo de lector de lengua extranjera en una Universidad puede considerarse incluido en la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE y, en caso de respuesta negativa, si procede considerar una discriminación prohibida por el apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE la limitación de la duración de la relación laboral así como la fijación en cinco años de su duración máxima, en cuanto que la estabilidad del empleo se garantiza generalmente a los demás trabajadores nacionales; planteó también la cuestión de si la exclusión de la cobertura en materia de seguros y de seguridad social estipulada en los contratos celebrados con los lectores de lengua extranjera constituye también una discriminación prohibida por el Tratado CEE.
6. En lo que se refiere al texto de las cuestiones sometidas al Tribunal de Justicia y las observaciones de las partes en el procedimiento, me remito al informe para la vista.
B. Definición de postura
Sobre la cualidad de trabajador de los lectores de lengua extranjera
7. Antes de poder responder a la primera cuestión del órgano jurisdiccional de remisión, que tiene por objeto saber si la excepción prevista para la Administración pública en el sentido del apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE excluye la aplicabilidad del apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE, procede examinar en primer lugar la cuestión de si los lectores de lengua extranjera son trabajadores en el sentido del artículo 48 del Tratado CEE. Teniendo en cuenta la práctica nacional, consistente en celebrar con esta categoría de personas contratos de "trabajo independiente" y dejar a estas mismas personas la tarea de adoptar personalmente las medidas necesarias para su cobertura de Seguridad Social, se pueden tener algunas dudas sobre su condición de trabajador.
8. En el transcurso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, se señaló que los órganos jurisdiccionales competentes del sistema jurídico nacional no aceptaron la forma de contrato recomendada por el Ministerio italiano de Instrucción Pública y reconocieron a los lectores de lengua extranjera la condición de trabajadores. El órgano jurisdiccional de remisión parece inclinarse también hacia esta solución teniendo en cuenta que parece considerar que el artículo 48 del Tratado CEE (abstracción hecha de su cuestión relativa al apartado 4 de este mismo artículo) es aplicable a la categoría de que se trata.
9. En este contexto hay que señalar, sin embargo, que el concepto de "trabajador" no se define por vía de remisión a las legislaciones de los Estados miembros, sino que tiene un alcance comunitario.(1) En cuanto define el ámbito de aplicación de la libre circulación de los trabajadores, que constituye uno de los principios fundamentales de la Comunidad, el concepto de trabajador debe, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, interpretarse de manera extensiva y definirse según criterios objetivos que caracterizan la relación laboral teniendo en cuenta los derechos y deberes de las personas interesadas. La característica esencial de la relación laboral es la circunstancia de que una persona realiza, durante un cierto tiempo, en favor de otra y bajo la dirección de ésta, ciertas prestaciones, por las cuales percibe una remuneración.(2)
10. Teniendo en cuenta que se señaló en el Tribunal de Justicia que los lectores de lengua extranjera dispensan su enseñanza bajo la vigilancia y la dirección de los titulares de cátedra respectivos, puedo presumir, a efectos de mis conclusiones, que los lectores de lengua extranjera son trabajadores en el sentido del Tratado CEE. Corresponderá sin embargo al órgano jurisdiccional de remisión examinar la cuestión en el ámbito de sus competencias y pronunciarse a este respecto.
Sobre la aplicabilidad del apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE
11. Las partes en el procedimiento que presentaron observaciones al Tribunal de Justicia (a saber, las demandantes en el asunto principal, el Gobierno de la República Italiana así como la Comisión) consideran unánimemente que la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE, que limita la aplicación del artículo 48 en el ámbito de la Administración pública, no es aplicable en el caso de autos.
12. Procede compartir este punto de vista. Según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia,(3) el apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE deja fuera del ámbito de aplicación de los tres primeros apartados de este mismo artículo un conjunto de empleos que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio de la soberanía y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de las demás colectividades públicas. Estos empleos suponen en efecto, por parte de sus titulares, la existencia de una relación particular de solidaridad con respecto al Estado, así como la reciprocidad de derechos y deberes en que se basa el vínculo de la nacionalidad. Los empleos excluidos del ámbito de aplicación de los apartados 1 a 3 del artículo 48 son únicamente aquellos que, habida cuenta de las tareas y responsabilidades que les son inherentes, pueden tener las características de las actividades específicas de la Administración en los ámbitos antes descritos.(4)
13. Todas estas características no parecen reunirse en el caso de autos. En particular la actividad consistente en dispensar cursos de lenguas no puede clasificarse entre las actividades específicas de la soberanía, que pueden justificar una limitación a la libre circulación. Además, el régimen especial controvertido en el caso de autos afecta justamente a personas que, en su mayoría, no son de nacionalidad italiana.(5) Por consiguiente, faltan la relación particular evocada de solidaridad de los titulares con respecto al Estado, así como la reciprocidad de los derechos y deberes en que se basa la relación de nacionalidad. Después de todo, corresponderá sin embargo al órgano jurisdiccional de remisión pronunciarse a este respecto.
Por consiguiente, hay que examinar en el caso de autos si existe una discriminación debida a la nacionalidad.
Sobre la existencia de una discriminación en el sentido del apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE
14. El examen de esta cuestión me lleva en primer lugar a comprobar que la normativa nacional en cuestión en el caso de autos no se basa explícitamente en el criterio de la nacionalidad. Es por el contrario la lengua materna del lector de lengua extranjera la que es determinante, de manera que la normativa puede afectar también a los nacionales italianos.
15. No se puede excluir sin embargo, en principio, que nos encontremos en presencia de una discriminación, teniendo en cuenta que el principio de igualdad de trato prohíbe no únicamente las discriminaciones ostensibles, basadas en la nacionalidad, sino además cualesquiera formas indirectas o encubiertas de discriminación que, por aplicación de otros criterios de distinción, conduzcan de hecho al mismo resultado.(6)
16. En el transcurso de la fase oral, el Gobierno italiano señaló que aproximadamente el 25 % de los lectores de lengua extranjera son nacionales italianos, de los que algunos, sin embargo, no adquirieron la nacionalidad italiana hasta después de su establecimiento en Italia, por regla general con ocasión de su matrimonio.
17. Teniendo en cuenta que al menos el 75 %, incluso más, de los lectores de lengua materna extranjera son pues nacionales de otros Estados y, por lo tanto, también nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad (en lo sucesivo, "nacionales comunitarios"), puedo señalar que la normativa nacional aplicada en el caso de autos implica también una diferencia de trato con respecto a los nacionales comunitarios. Esta diferencia de trato se manifiesta, tal como señaló el órgano jurisdiccional de remisión, en tres aspectos diferentes: la celebración de un contrato de trabajo por tiempo determinado que no supere un año universitario, la fijación de una duración máxima para el conjunto de las relaciones laborales, así como la negativa a pagar las cotizaciones de Seguridad Social, en la medida en que ésta se aplica todavía.
18. Por consiguiente, procede examinar la cuestión de si esta diferencia de trato puede justificarse; a este respecto hay que examinar separadamente las dos disposiciones relativas a la limitación de la duración, por una parte, y la falta de pago de las cotizaciones de empresario al régimen de Seguridad Social, por otra.
Sobre la limitación de la duración de los contratos y sobre la duración máxima de la relación laboral
19. Con excepción de los "profesores contratados", que se emplean sobre la base de un contrato laboral independiente anual que no puede renovarse más de dos veces, el personal docente y de investigación (catedráticos, profesores auxiliares e investigadores de Universidad) ocupa empleos permanentes a los que se provee por vía de concurso. Además (tal como el Agente del Gobierno italiano alegó en el transcurso de la fase oral) según las disposiciones generales de la legislación italiana laboral, los contratos de trabajo se consideran celebrados por tiempo indeterminado.
20. El Gobierno italiano justifica el régimen diferente reservado a los lectores de lengua extranjera, en primer lugar, debido a las más fáciles condiciones de acceso a esta actividad, teniendo en cuenta que se renuncia a una selección por vía de concurso. Por otra parte, en su opinión, las Universidades deberían tener la posibilidad de adoptar el número de lectores de lengua extranjera que contratan en función de las necesidades cambiantes de los estudiantes y del importe variable de los créditos presupuestarios anuales de que disponen. A su juicio, el Estado italiano concede, además, importancia a que las Universidades contraten lectores de lengua extranjera que dispongan de un conocimiento actual de su lengua materna. Por principio, no se puede discutir al Estado italiano el derecho a organizar por sí mismo la estructura de sus Universidades.
21. Teniendo en cuenta que las partes demandantes en el asunto principal no pidieron que se les asimilara a una de las otras categorías de personal docente universitario en Italia, ni beneficiarse del estatuto de funcionario, sino que impugnan únicamente la limitación de la duración de sus contratos, considero que no es indispensable comparar su situación jurídica con la del personal universitario restante o responder a las cuestiones formuladas por el Agente del Gobierno italiano en lo que se refiere al Estatuto italiano de la Función Pública. Basta con remitirse a la situación general desde el punto de vista del Derecho del Trabajo en Italia, que permite la celebración de contratos de trabajo por tiempo indeterminado incluso a falta de procedimiento de concurso.
22. Por consiguiente, no es oportuno examinar las diferentes condiciones de selección y especialmente el procedimiento de concurso para la selección de personal universitario incluido en la función pública; en resumen, ninguna razón parece oponerse a que las autoridades italianas puedan proceder también a la selección de lectores de lengua extranjera por vía de concurso.
23. Considero que es legítimo, en principio, que las necesidades variables de personal de las Facultades así como su interés en poder disponer de lectores de lengua extranjera que tengan un conocimiento actual de su lengua materna se hayan invocado para justificar la limitación de la duración y la fijación de una duración máxima de la relación laboraL. Procede sin embargo examinar la cuestión de si los citados objetivos podrían alcanzarse recurriendo a medidas menos discriminatorias respecto a los lectores de lengua extranjera.
24. Tal como se señaló, sin suscitar la menor impugnación, en el transcurso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, un empresario puede, según las disposiciones generales de la legislación italiana laboral, adaptar los efectivos del personal a sus necesidades incluso en el ámbito de relaciones laborales por tiempo indeterminado; podría, por consiguiente, despedir lectores de lengua extranjera contratados por tiempo indeterminado cuando el empleo no esté justificado por una necesidad. La evolución de las necesidades en lo que se refiere al número de lectores de lengua extranjera no se opone pues a la celebración de un contrato de trabajo por tiempo indeterminado.
25. Esto vale también para la alegación según la cual la modicidad de los créditos abiertos anualmente no permitiría la celebración de contratos por tiempo indeterminado. No se ha demostrado (ni indicado por qué razón sería así) que la celebración de contratos por tiempo indeterminado -si bien rescindibles- implique más costes que la celebración de contratos por tiempo determinado.
26. El interés de las Facultades italianas en que sus lectores de lengua extranjera dispongan de un conocimiento actual de su lengua materna parece también totalmente legítimo. Se puede sin embargo tener algunas dudas en cuanto a si la realización de este objetivo justifica efectivamente la limitación del empleo de los lectores a un máximo de cinco años. Teniendo en cuenta los medios de transporte y los progresos tecnológicos en materia de comunicación, un lector de lengua extranjera tiene seguramente otros medios a su disposición para garantizar que continúa teniendo un conocimiento actual de su lengua materna, incluso después de una estancia prolongada en un país de lengua diferente, y que está, además, al corriente de la evolución de su lengua materna, sin tener que seguir una formación profesional correspondiente a cargo del empresario.
27. Las Facultades italianas tienen todo el derecho a comprobar regularmente los conocimientos lingueísticos del lector de lengua extranjera. Un empobrecimiento de los conocimientos del lector o una falta de perfeccionamiento de su lengua materna pueden constituir seguramente un motivo de despido incluso en el ámbito de una relación laboral por tiempo indeterminado.
28. Por consiguiente, se deduce que la exclusión general de una prórroga de contrato transcurrido un período de cinco años no parece justificada. A fin de cuentas, existe una práctica administrativa italiana según la cual la limitación del empleo de lector de lengua extranjera a un máximo de cinco años sólo vale cada vez para una misma Universidad. Transcurrido el período de cinco años las personas de que se trata pueden ser contratadas de nuevo, aunque fuera tras una nueva comprobación del nivel de sus conocimientos. Por consiguiente, parece que el interés en que la separación del país de origen no supere cinco años no tiene completamente la importancia que le podría corresponder.
29. Teniendo en cuenta lo antedicho, algunos de los objetivos que se supone debe alcanzar la normativa controvertida en el caso de autos parecen justificados en principio, lo que, en cambio, no sucede con los medios aplicados. Por consiguiente, procede señalar que la diferencia de trato que se ha descrito es ilícita y, por lo tanto, incompatible con el apartado 2 del artículo 48 del Tratado CEE.
30. Esta comprobación no niega en absoluto el hecho de que la República Italiana sigue siendo competente en lo que se refiere a la organización de las Universidades. Pero ello no modifica para nada la situación de Derecho según la cual los Estados miembros están obligados, en el ejercicio de esta facultad de organización, a respetar los límites planteados por el Tratado CEE.
Sobre la falta de pago de las cotizaciones de empresario al régimen de Seguridad Social
31. Teniendo en cuenta que se ha establecido anteriormente que los lectores de lengua materna extranjera son trabajadores en el sentido del artículo 48 del Tratado CEE, procede, con arreglo al artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1408/71,(7) tratarlos de la misma manera que los nacionales del Estado en cuyo territorio residen. Un trato diferente sería contrario a la citada disposición.
C. Conclusión
C.32. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia responder como sigue a las cuestiones prejudiciales sometidas por la Pretura de Venecia:
"1) El empleo de lector de lengua extranjera en una Universidad no debe considerarse un empleo en la Administración pública en el sentido del apartado 4 del artículo 48 del Tratado CEE.
"2) El artículo 48 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que limita la duración de una relación laboral a un máximo de cinco años, mientras que la estabilidad del empleo se garantiza generalmente a los demás trabajadores nacionales del Estado de que se trate, es incompatible con las disposiciones e este mismo artículo.
"3) El artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que una práctica administrativa que prevé explícitamente, cuando se establece una relación laboral con lectores de lengua extranjera, la exclusión de la cobertura en materia de Seguridad Social, es incompatible con las disposiciones de este mismo artículo."
(*) Lengua original: alemán.
(1) Sentencia de 23 de marzo de 1982, D.M. Levin/Staatssecretaris van Justitie, 53/81,Rec. 1982, pp. 1035 y ss.,especialmente p. 1049.
(2) Véase sentencia de 3 de julio de 1986, Deborah Lawrie-Blum/Land de Baden-Wuertemberg, 66/85, Rec. 1986, p. 2139 y ss.,especialmente p.2144.
(3) Véanse las sentencias de 17 de diciembre de 1980 y de 26 de mayo de 1982 en el asunto 149/79, Comisión/Bélgica,(Rec. 1980, pp. 3881 y ss.,especialmente p. 3900, así como Rec. 1982, p. 1845) y la sentencia de 3 de julio de 1986 en el asunto 66/85, loc. cit.; en el mismo sentido, la sentencia de 16 de junio de 1987, Comisión/República Italiana, 225/85, Rec. 1987, p. 2625.
(4) Sentencia de 3 de julio de 1986, loc. cit., p. 2147.
(5) Véase, informe para la vista, parte III, apartado 3.1, así como las observaciones del Agente de la República Italiana durante la vista de 14 de diciembre de 1988.
(6) Véanse sentencias de 15 de octubre de 1969 (Wuerttembergische Milchverwertung-Suedmilch-AG/Salvatore Ugliola, 15/69, Rec. 1969, p. 363 y ss.,especialmente p. 369) y de 12 de febrero de 1974 Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, 152/73, Rec. 1974, p. 153 y ss., especialmente p. 164.
(7) Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en la versión que figura en el anexo I al Reglamento (CEE) nº 2001/83, de 2 de julio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53).
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