Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Les faits
1 . Dans la procédure à titre préjudiciel sur laquelle nous nous prononçons aujourd' hui, la juridiction de renvoi a soulevé certaines questions de droit communautaire qu' elle estime nécessaires aux fins d' apprécier les rapports de travail de lecteurs de langue étrangère auprès d' universités italiennes .
2 . En vertu de l' article 28 du décret n° 382/1980 du président de la République, les universités italiennes peuvent engager par contrat de droit privé des lecteurs de langue maternelle étrangère . Lesdits contrats ne peuvent se prolonger au-delà de l' année universitaire pour laquelle ils sont établis et sont renouvelables chaque année pendant une période maximale de cinq ans .
3 . Par circulaires du ministère italien de l' Instruction publique, les universités ont reçu instruction de conclure avec les lecteurs de langue étrangère non pas des contrats d' emploi salarié, mais des contrats de fourniture d' ouvrage intellectuel, soit un travail indépendant . Conformément au régime applicable à ces contrats, il appartient au
prestataire d' ouvrage intellectuel de déduire de la rémunération les sommes nécessaires au versement ultérieur des cotisations de sécurité sociale; dans le cas d' un travail salarié, c' est en revanche l' employeur qui a la charge de payer une grande part de ces cotisations .
4 . Cette pratique administrative a toutefois été condamnée entre-temps par les juridictions italiennes, qui ont considéré les contrats en question comme des contrats de travail et en ont tiré les conséquences qui en résultent en matière de sécurité sociale .
5 . Dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi a, par conséquent, posé la question de savoir si un emploi de lecteur de langue étrangère dans une université peut être considéré comme relevant de l' exception prévue à l' article 48, paragraphe 4, du traité CEE et, en cas de réponse négative, s' il y a lieu de considérer comme une discrimination interdite par l' article 48, paragraphe 2, du traité CEE la limitation de la durée du lien de travail, ainsi que la fixation à cinq années de la durée maximale du rapport d' emploi, en tant que la stabilité de l' emploi est généralement garantie aux autres travailleurs nationaux; elle a, en outre, soulevé la question de savoir si l' exclusion de la couverture en matière d' assurance et de sécurité sociale stipulée dans les contrats passés avec les lecteurs de langue étrangère constitue également une discrimination interdite par le traité CEE .
6 . En ce qui concerne le libellé des questions déférées à la Cour et les observations des parties à la procédure, nous renvoyons au rapport d' audience .
B - Prise de position
Sur la qualité de travailleur des lecteurs de langue étrangère
7 . Avant de pouvoir répondre à la première question de la juridiction de renvoi, visant à savoir si l' exception prévue pour l' administration publique au sens de l' article 48, paragraphe 4, du traité CEE exclut l' applicabilité de l' article 48, paragraphe 2, du traité CEE, il y a lieu d' examiner d' abord le point de savoir si les lecteurs de langue étrangère sont des travailleurs au sens de l' article 48 du traité CEE . Eu égard à la pratique nationale, consistant à conclure avec cette catégorie de personnes des contrats de "travail indépendant" et à laisser à ces personnes le soin de prendre personnellement les mesures nécessaires à leur couverture sociale, on pourrait émettre certains doutes quant à la qualité de travailleur .
8 . Au cours de la procédure devant la Cour, on a fait observer que des juridictions compétentes de l' ordre juridique national n' ont pas accepté la forme de contrat recommandée par le ministère italien de l' Instruction publique et ont reconnu aux lecteurs de langue étrangère la qualité de travailleurs . La juridiction de renvoi paraît également incliner vers cette solution, étant donné qu' elle semble considérer que l' article 48 du traité CEE ( abstraction faite de sa question relative au paragraphe 4 de ce même article ) est applicable à la catégorie de personnes concernée .
9 . Dans ce contexte, on observera cependant que la notion de "travailleur" n' est pas définie par voie de renvoi aux législations des États membres, mais a une portée communautaire ( 1 ). En tant qu' elle définit le champ d' application de la libre circulation des travailleurs, qui constitue l' un des principes fondamentaux de la Communauté, la notion de travailleur doit, selon la jurisprudence de la Cour, être interprétée de façon extensive et être définie selon des critères objectifs, qui caractérisent la relation de travail en considération des droits et devoirs des personnes concernées . La caractéristique essentielle de la relation de travail est la circonstance qu' une personne accomplit, pendant un certain temps, en faveur d' une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération ( 2 ).
10 . Étant donné qu' il a été exposé à la Cour que les lecteurs de langue étrangère dispensent leur enseignement sous la surveillance et la direction des titulaires de chaires respectifs, nous pouvons présumer, aux fins de nos conclusions, que les lecteurs de langue étrangère sont des travailleurs au sens du traité CEE . Il appartiendra, toutefois, à la juridiction de renvoi d' examiner la question dans le cadre de ses compétences et de se prononcer à cet égard .
Sur l' applicabilité de l' article 48, paragraphe 4, du traité CEE
11 . Les parties à la procédure qui ont déposé des observations devant la Cour, à savoir les demanderesses au principal, le gouvernement de la République italienne ainsi que la Commission, considèrent unanimement que l' exception prévue à l' article 48, paragraphe 4, du traité CEE, qui limite l' application de l' article 48 dans le domaine de l' administration publique, n' est pas applicable en l' espèce .
12 . Il y a lieu de partager ce point de vue . Selon la jurisprudence constante de la Cour ( 3 ), l' article 48, paragraphe 4, du traité CEE place en dehors du champ d' application des trois premiers paragraphes de ce même article un ensemble d' emplois qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l' exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l' État ou des autres collectivités publiques . Ces emplois supposent, en effet, de la part de leurs titulaires, l' existence d' un rapport particulier de solidarité à l' égard de l' État, ainsi que la réciprocité de droits et devoirs qui sont le fondement du lien de nationalité . Les emplois exclus du champ d' application de l' article 48, paragraphes 1 à 3, sont donc uniquement ceux qui, compte tenu des tâches et des responsabilités qui leur sont inhérentes, sont susceptibles de revêtir les caractéristiques des activités spécifiques de l' administration dans les domaines prédécrits ( 4 ).
13 . Toutes ces caractéristiques ne paraissent pas remplies en l' espèce . En particulier, l' activité consistant à dispenser des cours de langues ne peut pas être rangée parmi les activités spécifiques de puissance publique, susceptibles de justifier une limitation de la libre circulation . En outre, le régime spécial litigieux en l' espèce concerne justement des personnes qui, pour la plupart, ne sont pas de nationalité italienne ( 5 ). Le rapport particulier évoqué de solidarité des titulaires à l' égard de l' État, ainsi que la réciprocité des droits et des devoirs qui sont le fondement du lien de nationalité font donc défaut . En dernière analyse, il appartiendra toutefois à la juridiction de renvoi de se prononcer à cet égard .
En conséquence, nous devons examiner en l' espèce s' il existe une discrimination en raison de la nationalité .
Sur l' existence d' une discrimination au sens de l' article 48, paragraphe 2, du traité CEE
14 . L' examen de cette question nous amène d' abord à constater que la réglementation nationale en cause en l' espèce ne se fonde pas explicitement sur le critère de la nationalité . C' est, au contraire, la langue maternelle du lecteur de langue étrangère qui est déterminante, de sorte que des ressortissants italiens peuvent également être concernés par la réglementation .
15 . On ne saurait cependant exclure en principe qu' on se trouve en présence d' une discrimination, étant donné que le principe de l' égalité de traitement prohibe non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes indirectes ou dissimulées de discrimination qui, par application d' autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat ( 6 ).
16 . Au cours de la procédure orale, le gouvernement italien a exposé qu' environ 25 % des lecteurs de langue étrangère sont des ressortissants italiens, dont certains n' auraient toutefois acquis la nationalité italienne qu' après leur établissement en Italie, en règle générale du fait de leur mariage .
17 . Étant donné qu' au moins 75 %, voire davantage, des lecteurs de langue maternelle étrangère sont donc des ressortissants d' autres États et, partant, également des ressortissants d' autres États membres de la Communauté ( ci-après dénommés "ressortissants communautaires "), nous pouvons relever que la réglementation nationale en cause en l' espèce entraîne aussi une différence de traitement à l' égard de ressortissants communautaires . Cette différence de traitement apparaît, ainsi qu' il a été exposé par la juridiction de renvoi, sous trois aspects différents : la conclusion d' un contrat de travail à durée déterminée ne dépassant pas une année universitaire, la fixation d' une durée maximale pour l' ensemble des rapports de travail, ainsi que le refus de paiement des cotisations de sécurité sociale, dans la mesure où celui-ci est encore pratiqué .
18 . Il y a donc lieu d' examiner le point de savoir si cette différence de traitement peut être justifiée; à cet égard, il convient d' examiner séparément les deux dispositions relatives à la limitation de la durée, d' une part, et le défaut de versement des cotisations d' employeur au régime de sécurité sociale, d' autre part .
Sur la limitation de la durée des contrats et sur la durée maximale du rapport de travail
19 . A l' exception des "professeurs sous contrat", qui sont employés sur la base d' un contrat de travail indépendant annuel qui ne peut pas être renouvelé plus de deux fois, le personnel enseignant et de recherche ( professeurs, professeurs auxiliaires et chercheurs d' université ) occupe des emplois permanents, auxquels il est pourvu par voie de concours . En outre - ainsi que l' agent du gouvernement italien l' a fait valoir au cours de la procédure orale -, d' après les dispositions générales de la législation italienne du travail, les contrats de travail sont considérés comme étant conclus à durée indéterminée .
20 . Le gouvernement italien justifie le régime différent réservé aux lecteurs de langue étrangère d' abord en raison des conditions d' accès plus faciles à cette activité, étant donné qu' on renonce à un recrutement par voie de concours . Les universités devraient, par ailleurs, avoir la possibilité d' adapter le nombre des lecteurs de langue étrangère qu' elles emploient en fonction des besoins changeants des étudiants et du montant variable des crédits budgétaires annuels dont elles disposent . L' État italien attacherait, en outre, de l' importance à ce que les universités emploient des lecteurs de langue étrangère qui disposent d' une connaissance actuelle de leur langue maternelle . Par principe, on ne saurait contester à l' État italien le droit d' organiser lui-même la structure de ses universités .
21 . Étant donné que les parties demanderesses au principal n' ont pas demandé à être assimilées à l' une des autres catégories de personnel enseignant universitaire en Italie, voire à bénéficier du statut de fonctionnaire, mais contestent uniquement la limitation de la durée de leurs contrats, nous considérons qu' il n' est pas indispensable de comparer leur situation juridique avec celle du personnel universitaire restant ou de répondre aux questions soulevées par l' agent du gouvernement italien en ce qui concerne le statut italien de la fonction publique . Il suffit de se référer à la situation générale sur le plan du droit du travail en Italie, qui permet la conclusion de contrats de travail à durée indéterminée même en l' absence de procédure de concours .
22 . En conséquence, il n' est pas utile d' examiner les différentes conditions de recrutement, et notamment la procédure de concours pour le recrutement de personnel universitaire relevant de la fonction publique; au demeurant, aucune raison ne paraît s' opposer à ce que les autorités italiennes puissent également procéder au recrutement des lecteurs de langue étrangère par voie de concours .
23 . Nous considérons qu' il est en principe légitime que les besoins variables des facultés en personnel ainsi que leur intérêt à pouvoir disposer de lecteurs de langue étrangère ayant une connaissance actuelle de leur langue maternelle aient été invoqués pour justifier la limitation de la durée et la fixation d' une durée maximale du rapport de travail . Il convient cependant d' examiner le point de savoir si les objectifs précités pourraient être atteints en ayant recours à des mesures moins discriminatoires à l' encontre des lecteurs de langue étrangère .
24 . Ainsi qu' il a été exposé, sans susciter la moindre contestation, au cours de la procédure devant la Cour, un employeur peut, d' après les dispositions générales de la législation italienne du travail, adapter les effectifs du personnel à ses besoins même dans le cadre de rapports de travail à durée indéterminée; il pourrait donc licencier des lecteurs de langue étrangère qui sont engagés à durée indéterminée, lorsque l' emploi n' est plus justifié par un besoin . L' évolution des besoins en ce qui concerne le nombre des lecteurs de langue étrangère ne s' oppose donc pas à la conclusion d' un contrat de travail à durée indéterminée .
25 . Cela vaut également pour l' argument selon lequel la modicité des crédits ouverts annuellement ne permettrait pas la conclusion de contrats à durée indéterminée . Il n' a pas été démontré ( ni indiqué pour quelle raison il en serait ainsi ) que la conclusion de contrats à durée indéterminée - quoique résiliables - entraîne davantage de coûts que la conclusion de contrats à durée déterminée .
26 . L' intérêt des facultés italiennes à ce que leurs lecteurs de langue étrangère disposent d' une connaissance actuelle de leur langue maternelle apparaît également comme tout à fait légitime . On peut, toutefois, émettre certains doutes quant au point de savoir si la réalisation de cet objectif justifie effectivement la limitation de l' emploi des lecteurs à un maximum de cinq ans . Compte tenu des moyens de transport et des progrès technologiques en matière de communication, un lecteur de langue étrangère a assurément d' autres moyens à sa disposition pour garantir qu' il continue à avoir une connaissance actuelle de sa langue maternelle même après un séjour prolongé dans un pays de langue différente et qu' il est, en outre, au courant de l' évolution de sa langue maternelle, sans avoir à suivre une formation professionnelle correspondante à la charge de l' employeur .
27 . Les facultés italiennes auraient tout à fait le droit de vérifier régulièrement les connaissances linguistiques du lecteur de langue étrangère . Un appauvrissement des connaissances du lecteur ou une absence de perfectionnement de sa langue maternelle pourraient assurément constituer un motif de licenciement, même dans le cadre d' un rapport de travail à durée indéterminée .
28 . Il s' ensuit donc que l' exclusion générale d' une prorogation du contrat à l' expiration d' une période de cinq années ne paraît pas justifiée . Au demeurant, il existe une pratique administrative italienne selon laquelle la limitation de l' emploi de lecteur de langue étrangère à un maximum de cinq années ne vaut chaque fois que pour une même université . A l' expiration de la période de cinq ans, les personnes considérées peuvent donc de nouveau être employées, fût-ce après une nouvelle vérification du niveau de leurs connaissances . Il semble donc que l' intérêt à ce que la séparation du pays d' origine ne dépasse pas cinq années n' a pas tout à fait l' importance qui pourrait lui revenir .
29 . Compte tenu des développements qui précèdent, certains des objectifs qui sont censés être atteints par la réglementation litigieuse en l' espèce paraissent en principe justifiés, ce qui, en revanche, n' est pas le cas des moyens mis en oeuvre . Il y a donc lieu de constater que la différence de traitement qui a été décrite est illicite et, partant, incompatible avec l' article 48, paragraphe 2, du traité CEE .
30 . Cette constatation ne nie aucunement le fait que la République italienne reste compétente en ce qui concerne l' organisation des universités . Mais cela ne modifie en rien la situation en droit selon laquelle les États membres sont tenus, dans l' exercice de ce pouvoir d' organisation, de respecter les limites posées par le traité CEE .
Sur le défaut de versement des cotisations d' employeur au régime de sécurité sociale
31 . Étant donné qu' il a été établi ci-dessus que les lecteurs de langue maternelle étrangère sont des travailleurs au sens de l' article 48 du traité CEE, il y a lieu, en application de l' article 3 du règlement ( CEE ) n° 1408/71 ( 7 ), de les traiter de la même manière que les ressortissants de l' État sur le territoire duquel ils résident . Un traitement différent serait contraire à la disposition précitée .
C - Conclusion
32 . En conséquence, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles déférées par la Pretura de Venise :
"1 ) L' emploi de lecteur de langue étrangère auprès d' une université n' est pas à considérer comme un emploi dans l' administration publique au sens de l' article 48, paragraphe 4, du traité CEE .
2 ) L' article 48 du traité CEE doit être interprété en ce sens qu' une réglementation nationale qui limite la durée d' un rapport d' emploi à un maximum de cinq années, alors que la stabilité de l' emploi est généralement garantie aux autres travailleurs nationaux de l' État concerné, est incompatible avec les dispositions de ce même article .
3 ) L' article 3 du règlement ( CEE ) n° 1408/71 doit être interprété en ce sens qu' une pratique administrative qui prévoit explicitement, lors de l' instauration d' un rapport d' emploi avec des lecteurs de langue étrangère, l' exclusion de la couverture en matière de sécurité sociale, est incompatible avec les dispositions de ce même article ."
(*) Langue originale : l' allemand .
( 1 ) Arrêt du 23 mars 1982 dans l' affaire 53/81, D . M . Levin/Staatssecretaris van Justitie, Rec . p . 1035, 1049 .
( 2 ) Voir arrêt du 3 juillet 1986 dans l' affaire 66/85, Deborah Lawrie-Blum/Land de Bade-Wurtemberg, Rec . p . 2139, 2144 .
( 3 ) Voir les arrêts du 17 décembre 1980 et du 26 mai 1982 dans l' affaire 149/79, Commission/Belgique, Rec . 1980, p . 3881, p . 3900, ainsi que Rec . 1982, p . 1845, l' arrêt du 3 juillet 1986 dans l' affaire 66/85, loc . cit .; dans le même sens l' arrêt du 16 juin 1987 dans l' affaire 225/85, Commission/République italienne, Rec . p . 2625 .
( 4 ) Arrêt du 3 juillet 1986, loc . cit ., p . 2147 .
( 5 ) Voir rapport d' audience, partie III, point 3.1, ainsi que les observations de l' agent de la République italienne au cours de la procédure orale du 14 décembre 1988 .
( 6 ) Voir arrêt du 15 octobre 1969 dans l' affaire 15/69, Wuerttembergische Milchverwertung-Suedmilch-AG/Salvatore Ugliola, Rec . p . 363, p . 369; arrêt du 12 février 1974 dans l' affaire 172/73, Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, Rec . p . 153, 164 .
( 7 ) Règlement ( CEE ) n° 1408/71, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leurs familles qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté, dans la version qui figure en annexe I au règlement ( CEE ) n° 2001/83, du 2 juillet 1983, JO L 230, p . 6 .
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