Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Antecedentes de hecho
1. Los tres asuntos acumulados que nos ocupan hoy tratan sobre la transferencia a la caja de pensiones de las Comunidades Europeas, de conformidad con el artículo 11 del anexo VIII del Estatuto, de los derechos a pensión de jubilación causados por los demandantes en el sistema italiano de Seguridad Social.(1)
2. Dicha transferencia se hizo posible después de que los demandantes llegaron a ser,(2) respectivamente, funcionarios o agentes de las Comunidades(3) y de que la Comisión y el Instituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) celebraran un Acuerdo en fecha 2 de marzo de 1978. La Comisión puso a disposición de los miembros interesados del personal formularios emitidos por el INPS, los cuales debían ser presentados en un determinado servicio de la Comisión en el plazo de seis meses, establecido en una comunicación de la Comisión, de 13 de junio de 1978, y que expiraba el 13 de diciembre de 1978. Los demandantes también manifestaron de esta forma su interés en la transferencia de sus derechos a pensión.
3. La Comisión dirigió a los demandantes una decisión(4) por la que se determinaba el número de anualidades computadas en el régimen de pensiones de las Comunidades en concepto de derechos causados en el sistema nacional.(5) Los demandantes fueron requeridos simultáneamente a manifestar en el plazo de un mes si deseaban una transferencia del equivalente actuarial de los derechos que habían causado en Italia. Los demandantes presentaron su conformidad.(6). Sin embargo, simultáneamente(7) o poco tiempo después,(8) hicieron expresa reserva de todos sus derechos en lo tocante al cálculo del equivalente actuarial.
4. Opinaban -y siguen opinando- que el importe del equivalente actuarial comunicado por el INPS era demasiado bajo por haber sido calculado a partir de un baremo de 1964 cuando lo correcto hubiera sido calcularlo a partir de un baremo fijado mediante decreto de 19 de febrero de 1981. La utilización del baremo de 1981 habría dado como resultado el aumento del número de anualidades computadas para la pensión.10
5. Los demandantes hicieron valer estos argumentos mediante reclamaciones con fechas 10 de agosto, 30 de octubre y 26 de octubre de 1987. Al haber quedado éstas sin respuesta, recurrieron ante el Tribunal de Justicia en fechas 9 de marzo y 1 de agosto de 1988, respectivamente, solicitando la anulación de las decisiones de 12 de mayo, 22 y 24 de julio de 1987, y que se hiciera un nuevo cálculo, a partir de otro equivalente actuarial, del número de anualidades que debían computarse a efectos de la liquidación de la pensión de jubilación comunitaria.
6. Para una exposición más detallada de los hechos o de las alegaciones de las partes, ruego al Tribunal de Justicia tenga a bien remitirse al informe para la vista.
B. Fundamentos de Derecho
7. 1. El único problema suscitado por los demandantes plantea -como hemos visto ya- si el equivalente actuarial de los derechos a pensión causados en su sistema nacional fue correctamente calculado por el INPS, es decir, a partir del baremo oportuno, establecido con arreglo a la Ley italiana de 1962.
8. La Comisión respondió objetando que los cálculos efectuados por el INPS no pueden serle imputados a ella; no puede considerarse a la Comisión responsable de decisiones adoptadas sobre la base del Derecho nacional por organismos nacionales que actúan de forma independiente.
9. Esto significa en el fondo que la Comisión alega la inadmisibilidad del recurso, dado que la idea así expresada es que el único motivo de recurso que plantean los demandantes no puede ser invocado en un procedimiento contra la Comisión, cuyo objeto es la anulación de una decisión adoptada por la Comisión, con arreglo al artículo 11 del anexo VIII del Estatuto, a partir de informaciones comunicadas por el organismo de Seguridad Social italiano.
10. También está implícitamente relacionada con esto la idea de que todo litigio sobre la aplicación del Derecho nacional por parte de una institución nacional debe ser objeto de un procedimiento nacional, el cual puede desembocar, cuando el litigio cuestiona también la interpretación del Acuerdo celebrado entre la Comisión y el INPS, en una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE.
11. Consideramos, no obstante, que no se puede seguir este razonamiento, no sólo porque cabe la posibilidad de que ya no pueda iniciarse un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional, sino también porque en cualquier caso tal forma de actuar retrasaría considerablemente el esclarecimiento de una cuestión relativa a un acuerdo comunitario.
12. Otras dos consideraciones parecen aún más importantes. En primer lugar, debe destacarse que los demandantes no han tenido contacto directo con la Comisión, dado que las modalidades de aplicación del citado arículo 11 (reproducidas en el Correo del Personal de 19 de octubre de 1977), prevén que las solicitudes de que se trata debían dirigirse a un servicio determinado de la Comisión. Tampoco han recibido notificación de ninguna decisión nacional que hubieran podido recurrir, sino únicamente de decisiones comunitarias adoptadas a partir de informaciones comunicadas por el INPS.
13. Resulta claro, por otra parte, que la Comisión, al ser parte en el Acuerdo celebrado con el INPS, toma parte en su aplicación y debe formarse una opinión a este respecto. Si, en este contexto, hubiera opinado que la actuación del INPS tenía su origen en una interpretación errónea, hubiera debido alegarlo de conformidad con el deber de asistencia que le incumbe, y velar porque también el Derecho nacional fuera correctamente aplicado. Tal era, por lo demás, el fin perseguido por las reclamaciones interpuestas por los demandantes, en las que solicitaban que los cálculos efectuados por el INPS se devolvieran a este organismo para que fueran modificados en consecuencia. Si esta petición no fue acogida -lo que resulta de la falta de respuesta a estas reclamanciones- ello sólo puede significar que la Comisión admitió la interpretación dada al Acuerdo por el INPS, cosa que también ha admitido expresamente.
14. De ello resulta que se puede afirmar sin rodeos que las decisiones adoptadas por la Comisión al amparo del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto reposan sobre una opinión precisa de la Comisión en cuanto a la interpretación del Acuerdo celebrado con el INPS.
15. Enfocado desde este ángulo, no resulta sorprendente que, en las pretensiones de anulación de las decisiones adoptadas por la Comisión, se reproche el hecho de que las medidas preparatorias de estas decisiones, a saber, el cálculo del equivalente actuarial, adolecen de error por no ser conformes con las disposiciones del Acuerdo.
16. 2. El Acuerdo celebrado con el INPS establece en el apartado 1 de la sección B) -ya nos hemos referido a ello anteriormente- que el equivalente actuarial se calculará a partir de los baremos fijados para la aplicación del artículo 13 de la Ley de 12 de agosto de 1962 en vigor en la fecha de la "presentazione della domanda di transferimento". El Acuerdo prevé también que la transferencia se efectuará únicamente después de que el interesado haya notificado su confirmación en el plazo de noventa días a contar desde la fecha en que el INPS haya comunicado a la Comisión el importe que haya que transferir.
17. Sobre este punto, los demandantes alegan, con carácter principal, que sólo se puede hablar de solicitud de transferencia cuando se ha manifestado de forma definitiva, una vez recibida la comunicación del importe que se debe transferir, la voluntad de solicitar la transferencia (manifestación que, en el presente caso, resulta de la aceptación dada por los demandantes a las decisiones de 12 de mayo, 22 y 24 de julio de 1987). Ello es más cierto si tenemos en cuenta que sólo a partir de esta fecha surgió la posibilidad de presentar una solicitud al amparo del artículo 42 del régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades (referente a determinados pagos destinados a causar o mantener sus derechos a pensión en el país de origen), después de haber celebrado un Acuerdo sobre este tema con el INPS el 22 de abril de 1980.
18. Con carácter subsidiario, para el caso en que se concediera importancia al interés manifestado por ellos al enviar el formulario que debía ser devuelto antes de diciembre de 1978, sostienen que procede tener en cuenta a lo sumo la fecha en que dichos cuestionarios fueron recibidos por su verdadero destinatario, el organimso nacional asegurador, o, con carácter más subsidiario todavía, la fecha en que aquéllos le fueron transmitidos (es decir -según las fechas de recepción que el INPS hizo constar en los formularios-, respectivamente, los días 13 de diciembre de 1984 y 12 de marzo de 1983 o, según las fechas de las cartas que los acompañaban, respectivamente, los días 6 de diciembre de 1984 y 7 de marzo de 1983). De ello resulta que queda absolutamente excluida la posibilidad de utilizar los baremos del decreto de 1964 y que conviene, indiscutiblemente, tener en cuenta los coeficientes, más elevados, establecidos por el decreto de 1981.
19. A nuestro juicio, ni la tesis sostenida con carácter principal por los demandantes ni el análisis expuesto con carácter subsidiario son exactos.
20. a) La primera proposición se demuestra fácilmente con ayuda de la redacción del Acuerdo. La fase que los demandantes consideran decisiva constituye el objeto del apartado 2 de la sección B) y, aquí -a diferencia del apartado 1 de la sección B)- no se trata de una solicitud sino de una confirmación ("conferma"). En la medida en que el Acuerdo se remite para la aplicación del Derecho nacional a la presentación de la solicitud, no se trata ciertamente de tener en cuenta el momento en que los interesados manifestaron definitivamente su acuerdo con el cálculo del número de anualidades consideradas a efectos de la pensión de jubiliación, fase designada expresamente mediante otro término.
21. Además, resulta evidente que el punto de vista de los demandantes no es auténticamente racional. Las comunicaciones remitidas por la Comisión a propósito del cálculo de las anualidades tenidas en cuenta a efectos de la pensión de jubilación (hemos citado las fechas al inicio de nuestras conclusiones) indicaban que los interesados debían comunicar su acuerdo en el plazo de un mes y, además ((refiriéndose al plazo de noventa días previsto en el apartado 2 de la sección B) del Acuerdo)), que la transferencia de las sumas de que se trata se efectuaría en una fecha ulterior próxima (a saber, el 30 de junio, el 30 de septiembre y el 1 de octubre de 1987). Al haber manifestado su acuerdo los demandantes, respectivamente, el 25 de mayo de 1987, el 24 de agosto de 1987 y el 7 de agosto de 1987, habría resultado difícil encontrar, antes de la fecha prevista para la transferencia, tiempo suficiente para devolver el expediente al INPS para que procediera a nuevos cálculos a partir de los baremos establecidos para la aplicación de la Ley de 12 de agosto de 1962, en vigor en dicha fecha. Esta consideración demuestra igualmente que la tesis según la cual el término "solicitud", en el sentido del Acuerdo, se refiere a la manifestación definitiva del consentimiento de los interesados a la transferencia a la Comunidad de sus derechos a pensión de jubilación no puede admitirse.
22. b) Por lo que respecta al análisis presentado con carácter subsidiario, según el cual procede tener en cuenta la fecha en que se enviaron al INPS los formularios debidamente cumplimentados por los interesados (los cuales sólo expresaban un simple interés por hacer transferir a la Comunidad derechos a pensión de jubilación), incluso la fecha en que dichos documentos fueron recibidos en el INPS, procede por el contrario, siguiendo el punto de vista de la Comisión según el cual el momento determinante es aquel en que se inicia el procedimiento de transferencia, es decir en 1978, remitirse simplemente a la redacción del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto, que ha sido aplicado a los demandantes, por analogía. Al enunciar que el funcionario que entre al servicio de las Comunidades, tras haber cesado en el servicio de una administración nacional, de una organización nacional o internacional o de una empresa, tendrá, en el momento de su nombramiento definitivo, la facultad de hacer transferir determinadas sumas a la Comunidad, esta disposición expresa la idea de que la transferencia de derechos a pensión de jubilación debe ir ligada lo más estrechamente posible al nombramiento definitivo como funcionario, en términos generales -de forma que se tenga en cuenta la aplicación del artículo 11 a supuestos como los que nos ocupan- debe ir ligada lo más estrechamente posible al momento en que pueda efectuarse dicha transferencia (después de la publicación del Reglamento nº 2615/76 y de la celebración del Acuerdo con el INPS). De hecho, resulta difícilmente compatible con esta exigencia considerar como decisivas las fechas que presentan un alejamiento cronológico considerable de dicho momento y que son debidas en parte a los imponderables del exceso de trabajo del servicio competente de la Comisión (como se nos ha dicho, el servicio competente de la Comisión tuvo, entre otras cosas, que atender ochocientas solicitudes procedentes de Ispra y esta situación dio como resultado que, habida cuenta de las otras tareas de dicho servicio, las solicitudes sólo pudieron ser remitidas al INPS con un retraso considerable).
23. Las modalidades de aplicación establecidas por la Comisión, de las que se puede pensar que reflejan el espíritu del Acuerdo tal como lo entienden ambas partes, también apoyan este análisis. De ello resulta claramente que lo que debe considerarse como decisivamente orientador es la primera manifestación de interés (aunque no suponga todavía ninguna decisión definitiva en cuanto a la transferencia del equivalente actuarial), y que es importante que aquélla se haya producido antes de diciembre de 1978 a más tardar, en una fecha muy cercana a aquella en que se presentó la posibilidad de hacer transferir a la Comunidad los derechos a pensión causados en el marco del sistema nacional. Es igualmente interesante destacar a ese respecto que se trata aquí de una "solicitud" (véase la nota de 13 de julio de 1978) y que las modalidades de aplicación del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto publicadas en el Correo del Personal de 19 de octubre de 1977 indican un servicio de la Comisión como el destinatario al que debe dirigirse la solicitud en un plazo determinado.
24. Conviene también apuntar en el presente contexto que los agentes interesados no han tenido relación directa alguna con el INPS, sino únicamente con su empleador. Esto lleva a pensar también -siempre que se trate del momento de la presentación de la solicitud- que lo decisivo es el sometimiento a la Comisión y no el envío de los formularios al INPS, sobre el cual los demandantes no pueden ejercer ninguna influencia.
25. Este análisis se inscribe igualmente -como ha manifestado la demandada durante la vista- en la línea de la sentencia dictada en el asunto 129/87,(9) en la que se expresa que basta con que la solicitud sea recibida dentro de plazo en el organismo comunitario competente. Los demandantes, por el contrario, difícilmente podían deducir un argumento en su favor de la sentencia dictada en el asunto 124/87,(10) a la que se han referido. En efecto, aunque esta decisión se refiere igualmente al hecho de que el plazo previsto en las modalidades de aplicación establecidas por la Comisión no se aplica a los agentes en el sentido del régimen fijado por las Comunidades (lo que parece significar que en caso de que, presentaran más tarde su solicitud, podrían beneficiarse de los baremos nacionales entrados posteriormente en vigor), conviene destacar que la sentencia considera necesario que la Comisión dicte medidas que palien el peligro de semejante desigualdad de trato (entre las cuales podría figurar la correspondiente modificación del Acuerdo).
26. c) Procede pues reconocer el acierto del INPS y de la Comisión al considerar que la "presentazione della domanda" en el sentido del Acuerdo era la primera manifestación de interés comunicada a la Comisión y que, por consiguiente, sólo podían tenerse en cuenta los baremos fijados por el decreto de 1964, que estaban todavía en vigor en 1978.
27. 3. En atención a esta apreciación, no procede explayarse sobre el segundo motivo, es decir, el motivo según el cual la actitud de la Comisión viene determinada únicamente por la preocupación de evitar una diferencia de trato entre los agentes relacionada con la disparidad de fechas en que los formularios fueron recibidos en el INPS, disparidad de la que es responsable la Comisión, y ello aunque estas diferencias sean inevitables en determinados casos en virtud de la propia concepción del Acuerdo y de las modalidades de aplicación dictadas por la Comisión, fundamentalmente cuando las disposiciones de Derecho nacional son modificadas en el curso del plazo de seis meses dentro del cual puede presentarse la solicitud.
28. Hemos visto que la interpretación del Acuerdo en que se apoyan el INPS y la Comisión es exacta por diferentes razones, y que, por tanto, importa poco que se pueda reprochar o no a la Comisión el retraso con que envió los formularios de solicitud. Se nos ha dicho igualmente que el plazo que expiró en 1978 fue aplicado de manera uniforme a todas las solicitudes de transferencia y que no se puede pretender que se hayan enviado solicitudes al INPS antes de 1981, lo que daría como resultado que los interesados no podrían invocar en ningún caso los baremos fijados por el decreto italiano de 1981.
29. Como conclusión sólo queda decir que no puede mantenerse que la interpretación dada por la Comisión al Acuerdo esté influenciada por consideraciones carentes de objetividad y que el segundo motivo tampoco puede ser admitido.
C. Conclusión
30. 4. Todas estas razones llevan a declarar que las críticas contra las decisiones por las cuales la Comisión calculó el período de servicios prestados por los demandantes, que se computa a efectos de la liquidación de la pensión de jubilación comunitaria, no están justificadas. No cabe, por consiguiente, acoger sus pretensiones de anulación ni sus pretensiones de mera declaración (la cuestión de si el Tribunal de Justicia es competente para efectuar las declaraciones que los demandantes le habían solicitado queda sin resolver).
31. Proponemos, por consiguiente, al Tribunal de Justicia que:
desestime los recursos,
condene a cada parte a cargar con sus propias costas.
(*) Lengua original: alemán.
(1) Estos derechos habían sido causados:
- por la demandante del asunto 75/88 en el curso de catorce años de servicios en calidad de agente de establecimiento en una central nuclear;
- por la demandante en el asunto 146/88 en el curso de seis años de servicios en una empresa privada y de dos años de servicios en calidad de agente local;
- por el demandante en el asunto 147/88 en el curso de diez años de servicios en una empresa privada y de diez años de servicios en calidad de agente local y de agente de establecimiento en una central nuclear.
(2) Véase el Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 2615/76 del Consejo, de 21 de octubre de 1976 (DO L 299 de 29.10.1976, p. 1; EE 01/02, p. 58).
(3) Agentes en el sentido del régimen aplicable a los otros agentes de las Comunidades Europeas.
(4) Nota de 12 de mayo de 1987, asunto 75/88; de 22 de julio de 1987, asunto 146/88; y de 24 de julio de 1989, asunto 147/88 R.
(5) En el asunto 75/88: cinco años, un mes y veinticuatro días; en el asunto 146/88: un año, siete meses y cinco días, y en el asunto 147/88: seis años, siete meses y veintinueve días.
(6) Cartas de 25 de mayo, 24 de agosto y 3 de agosto de 1987.
(7) En el asunto 75/88.
(8) En los asuntos acumulados 146 y 147/88.
(9)10 En el asunto 75/88: doce años, cinco meses y diecinueve días; en el asunto 146/88: cinco años, dos meses y diecinueve días, y en el asunto 147/88: trece años y doce días.
11 Sentencia de 5 de octubre de 1988 (Eva Fingruth/Caisse de pension des employés privés, Luxembourg, 129/87, Rec. 1988, p. 6121).
(10)12 Sentencia de 29 de junio de 1988 (G. Gritzmann-Martignoni/Comisión, 124/87, Rec. 1988, p. 3491).
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