Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A - Matéria de facto
1. Os três processos apensos que hoje me cumpre apreciar têm a ver com a transferência para a Caixa de Pensões das Comunidades Europeias, nos termos do artigo 11.° do anexo VIII do estatuto, dos direitos à pensão de aposentação adquiridos pelos recorrentes ao abrigo do regime italiano de segurança social (1).
2. Esta transferência tornou-se possível depois de os recorrentes se terem tornado (2) respectivamente funcionário e agentes das Comunidades (3), e de a Comissão e o Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) terem concluído um acordo em 2 de Março de 1978. A Comissão colocou à disposição do pessoal interessado formulários elaborados pelo INPS, os quais deviam ser entregues num determinado serviço da Comissão no prazo de seis meses, fixado na comunicação da Comissão de 13 de Junho de 1978, o qual expirava em Dezembro de 1978. Foi esta também a via seguida pelos recorrentes para manifestarem o seu interesse na transferência dos respectivos direitos à pensão.
3. A Comissão dirigiu aos recorrentes uma decisão (4) que fixava o número de anuidades a tomar em conta para efeitos do regime de pensão comunitário, com base nos direitos adquiridos no regime nacional (5). Ao mesmo tempo, os recorrentes foram convidados a declararem no prazo de um mês se desejavam uma transferência do equivalente actuarial dos direitos adquiridos em Itália. Os recorrentes manifestaram o seu acordo (6). No entanto, ao mesmo tempo (7), ou pouco tempo depois (8), fizeram uma reserva expressa no que respeita ao cálculo do equivalente actuarial.
4. De facto, eram e são da opinião de que o montante do equivalente actuarial comunicado pelo INPS era demasiadamente baixo, pelo facto de ter sido calculado com base numa tabela de 1964, quando, de forma correcta, devia ter sido calculado com base na tabela fixada pelo decreto de 19 de Fevereiro de 1981. A utilização dessa última tabela levaria a um aumento do número das anuidades consideradas para efeitos da pensão (9).
5. Estes argumentos são invocados igualmente pelos recorrentes nas reclamações de 10 de Agosto, 30 de Outubro e 26 de Outubro de 1987. Dado que não obtiveram qualquer resposta, interpuseram, em 9 de Março e 1 de Agosto de 1988, respectivamente, recurso para o Tribunal de Justiça com vista a obter a anulação das decisões de 12 de Maio, 22 e 24 de Julho de 1987, bem como uma nova fixação, com base noutro equivalente actuarial, do número de anuidades a tomar em conta.
6. Para um exame mais detalhado da matéria de facto e da argumentação das partes, remete-se para o relatório para audiência.
B - Parecer
7. 1. O único problema levantado pelos recorrentes diz respeito à questão de saber, como já vimos, se o equivalente actuarial dos direitos à pensão adquiridos ao abrigo do regime nacional foi correctamente calculado pelo INPS, designadamente se o foi com base na tabela aplicável, fixada nos termos da lei de 1962.
8. A Comissão respondeu que os cálculos efectuados pelo INPS não lhe são imputáveis; não pode ser tida por responsável pelas decisões adoptadas com base no direito nacional por organismos nacionais que actuam de forma autónoma.
9. O que signfica no fundo que a Comissão excepciona a inadmissibilidade do recurso, alegando que a única acusação dos recorrentes não pode ser feita num processo instaurado contra a Comissão e destinado a obter a anulação de uma decisão que a Comissão adoptou, nos termos do artigo 11.° do anexo VIII do estatuto, com base nas informações transmitidas pelos serviços de segurança social italianos.
10. Implicitamente ligada está portanto a ideia de que a aplicação do direito interno por uma instituição nacional deve ser atacada num processo judicial nacional, o qual pode conduzir, sempre que o litígio envolva igualmente a interpretação do acordocelebrado entre a Comissão e o INPS , a um pedido de decisão prejudicial, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE.
11. Não deve seguir-se, no entanto, este ponto de vista, não apenas porque já não é possível intentar um processo perante um tribunal nacional, mas ainda porque, de qualquer modo, se atrasaria consideravelmente, por essa forma, o esclarecimento de uma questão relativa a um acordo comunitário.
12. Duas outras considerações parecem ser ainda mais importantes. Antes de mais, deve notar-se que os recorrentes apenas tiveram contactos directos com a Comissão, dado que as normas de execução do referido artigo 11.° (reproduzidas no Correio do Pessoal de 19 de Outubro de 1977), prevêem que os pedidos em questão devem ser dirigidos a um serviço determinado da Comissão. Não receberam igualmente qualquer notificação de uma decisão nacional, da qual pudessem recorrer, mas apenas decisões comunitárias adoptadas com base nas informações enviadas pelo INPS.
13. É evidente, por outro lado, que a Comissão, enquanto parte no acordo concluído com o INPS, participa na sua aplicação, devendo adoptar uma posição a esse respeito. Se, neste contexto, considerasse que a posição do INPS resultava de uma interpretação errada, deveria tê-lo alegado, em conformidade com o dever de solicitude que lhe compete, esforçando-se assim por que também o direito nacional seja correctamente aplicado. Aliás, era esse o objectivo visado pelas reclamações apresentadas pelos recorrentes,nas quais se pedia que os cálculos efectuados ppelo INPS lhe fossem devolvidos a fim de sofrerem as correspondentes alterações. O facto de este pedido não ter sido aceite, como se depreende da falta de resposta às reclamações, não pode ter outro sentido que não seja o de a Comissão aprovar a interpretação dada pelo INPS ao acordo, o que também reconheceu expressamente.
14. Daqui resulta poder-se, desde já, afirmar que as decisões adoptadas pela Comissão ao abrigo do artigo 11.° do anexo VIII do estatuto se baseiam numa determinada posição da Comissão no que respeita à interpretação do acordo celebrado com o INPS.
15. Nesta perspectiva não surpreende que, no quadro dos pedidos de anulação das decisões tomadas pela Comissão, se tenha invocado o facto de os actos preparatórias dessas decisões, designadamente o cálculo do equivalente actuarial, terem sido incorrectamente praticados, por não serem conformes às disposições do acordo.
16. 2. O acordo celebrado com o INPS prevê em B), n.° 1 (já referi este ponto), que o equivalente actuarial é calculado com base nas tabelas estabelecidas para aplicação do artigo 13.° da lei de 12 de Agosto de 1962, em vigor à data da "presentazione della domanda di trasferimento". O acordo prevê igualmente que a transferência seja efectuada unicamente após confirmação notificada pelo interessado no prazo de 90 dias a contar da data em que a comunicação do montante a transferir tiver sido feita à Comissão pelo INPS.
17. Sobre este ponto, os recorrentes alegam a título principal que apenas se pode falar de pedido de transferência quando tenha sido manifestada de forma definitiva, após a comunicação do montante a transferir, a vontade de pedir a transferência (manifestação que, neste caso, resulta da aceitação das decisões de 12 de Maio, 22 e 24 de Julho de 1987). E isto é tanto mais verdade quanto é certo que apenas nessa data se tornou possível apresentar um pedido nos termos do artigo 42.° do regime aplicável aos outros agentes (relativo a determinados pagamentos destinados à constituição ou à manutenção de direitos à pensão no país de origem), após ter sido celebrado o correspondente acordo com o INPS em 22 de Abril de 1980.
18. A título subsidiário, alegam que, no caso de se dar importância ao interesse manifestado no formulário a enviar até Dezembro de 1978, deverá quando muito ter-se como decisiva a data em que esses questionários chegaram às mãos do seu verdadeiro destinatário, a instituição nacional de segurança social, ou, pelo menos, a data em que aqueles foram enviados (isto é, conforme os carimbos de recepção apostos pelo INPS no formulário, 13 de Dezembro de 1984 e 12 de Março de 1983, respectivamente, ou, de acordo com as datas das cartas que os acompanhavam, 6 de Dezembro de 1984 e 7 de Março de 1983, respectivamente). Donde resulta estar absolutamente excluída a utilização das tabelas do decreto de 1964, devendo sem dúvida tomar-se como base os coeficientes mais elevados fixados pel decreto de 1981.
19. Em minha opinião, nem a tese defendida a título principal pelos recorrentes, nem a defendida a título subsidiário são exactas.
20. a) A primeira afirmação é facilmente demonstrada através da letra do acordo. A fase que os recorrentes consideram decisiva é tratada no ponto B, n.° 2, no qual, ao contrário do ponto B, n.° 1, não está em causa um pedido, mas uma confirmação ("conferma"). Na medida em que o acordo se reporta, para a aplicação do direito nacional, à data da apresentação do pedido, não deve certamente atender-se ao momento em que os interessados manifestaram definitivamente o acordo com o cálculo do número de anuidades tidas em conta para a pensão de aposentação, fase que é expressamente designada por um termo diferente.
21. Além disso, parece claro que o ponto de vista dos recorrentes não é verdadeiramente lógico. As comunicações enviadas pela Comissão a propósito do cálculo das anuidades tomadas em conta para efeitos da pensão de aposentação (já citei as datas no início das conclusões) previam que os interessados dessem a conhecer o seu acordo no prazo de um mês, estando além disso previsto (tendo em conta o prazo de 90 dias fixado no ponto B, n.° 2 do acordo) que a transferência das importâncias em questão devia efectuar-se numa data um pouco posterior (designadamente, 30 de Junho, 30 de Setembro e 1 de Outubro de 1987). Dado que os recorrentes deram o seu acordo em 25 de Maio, 24 e 7 de Agosto de 1987, respectivamente, teria sido difícil até à data prevista para a transferência, encontrar tempo suficiente para devolver os processos ao INPS, a fim de proceder a novos cálculos com base nas tabelas estabelecidas em execução da lei de 12 de Agosto de 1962, em vigor na altura. Esta consideração demonstra igualmente que não pode ser acolhida a tese segundo a qual o termo "pedido", na acepção do acordo, se refere à manifestação definitiva do acordo dos interessados na transferência para a Comunidade dos seus direitos à pensão de aposentação.
22. b) Relativamente ao ponto de vista apresentado a título subsidiário, nos termos do qual deve atender-se à data da remessa ao INPS dos formulários devidamente preenchidos pelos interessados (que apenas manifestam um interesse na transferência para a Comunidade de direitos à pensão de aposentação), ou mesmo a data em que estes documentos foram recebidos pelo INPS, deve, pelo contrário e de acordo com o entendimento da Comissão, segundo o qual o momento determinante é o da abertura do processo de transferência, verificado em 1978, remeter-se pura e simplesmente para a letra do artigo 11.° do anexo VIII do estatuto, que foi aplicado analogicamente aos recorrentes. Ao referir que um funcionário que entra ao serviço das Comunidades, após ter cessado funções junto de uma administração, de uma organização nacional ou internacional, ou de uma empresa, tem o direito, no momento da sua titularização, de requerer o pagamento de determinados montantes às Comunidades, esta disposição significa que a transferência dos direitos à pensão de aposentação deve ligar-se, tão estreitamente quanto possível, à titularização do funcionário, ou, de um modo geral, tendo em conta a aplicação do artigo 11.° a situações como as em apreço, deve ser ligada tanto quanto possível ao momento em que essa transferência (após a publicação do Regulamento n.° 2615/76 e a conclusão do acordo com o INPS) se tornou possível. Na verdade, parece dificilmente compatível com esta exigência considerar decisivas datas bastante distantes relativamente a esse momento e que estão em parte sujeitas às contingências da carga de trabalho do serviço competente da Comissão (como foi referido, este teve, designadamente, de processar 800 pedidos provenientes só de Ispra, o que teve por consequência que, dadas as restantes tarefas deste serviço, apenas tenham sido enviados ao INPS com um considerável atraso).
23. As disposições de execução aprovadas pela Comissão, relativamente às quais é de pensar que reflectem o espírito do acordo, tal como este é entendido por ambas as partes, militam igualmente a favor desta análise. Daqui resulta claramente que é a primeira manifestação de interesse que deve considerar-se constituir o ponto de viragem decisivo (mesmo que não implique ainda uma decisão definitiva relativamente à transferência do equivalente actuarial), e que é importante que este se verifique o mais tardar até Dezembro de 1978, numa data bastante próxima daquela em que foi introduzida a possibilidade de transferir para a Comunidade os direitos à pensão adquiridos ao abrigo do regime nacional. É igualmente interessante salientar a este propósito que se trata de um "pedido" (ver comunicação de 13 de Julho de 1978) e que as disposições de execução do artigo 11.° do anexo VIII do estatuto publicadas no Correio do Pessoal de 19 de Outubro de 1977 designam um serviço da Comissão como destinatário ao qual deve ser dirigido atempadamente o pedido.
24. Não se deve esquecer no presente contexto que os agentes interessados não entraram directamente em contacto com o INPS, mas apenas com o respectivo superior hierárquico. O que leva igualmente a pensar (na medida em que se trata do momento da apresentação do pedido) que é o facto da Comissão ser chamadaa intervir que é decisivo e não a transmissão, sobre a qual os recorrentes não podem exercer qualquer influência, dos respectivos formulários ao INPS.
25. Esta análise insere-se igualmente, tal como a recorrida observou durante a audiência, na linha do acórdão proferido no processo 129/87 (10), segundo o qual é suficiente que o pedido dê entrada atempadamente no organismo comunitário competente. Em contrapartida, os recorrentes dificilmente podem retirar algo a seu favor do acórdão proferido no processo 124/87 (11), que invocaram. Na verdade, se esta decisão se refere igualmente ao facto de o prazo previsto nas disposições de execução aprovadas pela Comissão não se aplicar aos agentes, na acepção das normas comunitárias (o que parece indicar que estes podem beneficiar, no caso de apresentarem mais tarde o seu pedido, das tabelas nacionais entradas posteriormente em vigor), há que notar que o acórdão entende ser necessário que a Comissão aprove medidas destinadas a obviar ao perigo de tal desigualdade de tratamento (entre as quais pode incluir-se uma adaptação do acordo nesse sentido).
26. c) Deve pois considerar-se que o INPS e a Comissão partiram acertadamente do princípio de que a "presentazione della domanda", na acepção do acordo, é constituída pela primeira manifestação de interesse comunicada à Comissão, pelo que apenas podiam ser tidas em conta as tabelas estabelecidas pelo decreto de 1964, que se encontravam ainda em vigor em 1978.
27. 3. A luz desta análise, torna-se desnecessário consagrar longos desenvolvimentos ao segundo fundamento, no sentido de que a atitude da Comissão se deve apenas à preocupação de evitar a desigualdade de tratamento entre os agentes resultante da diversidade das datas da recepção dos formulários no INPS, a qual é da responsabilidade da Comissão, e isto embora tais diferenças sejam por vezes inevitáveis, em virtude da própria concepção do acordo e das disposições de execução aprovadas pela Comissão, designadamente quando as normas do direito interno são alteradas no decurso do prazo de seis meses durante o qual o pedido pode ser apresentado.
28. Vimos que a interpretação do acordo em que se baseiam o INPS e a Comissão é correcta por diversos motivos, sendo assim irrelevante que se possa imputar ou não à Comissão o atraso verificado na transmissão dos formulários do pedido. Fomos igualmente informados de que o prazo expirado em 1978 foi aplicado uniformemente a todos os pedidos de transferência e que não se pode considerar que tenham sido transmitidos pedidos ao INPS antes de 1981, com a consequência de os interessados não poderem em caso algum invocar as tabelas estabelecidas pelo decreto italiano de 1981.
29. Resta assim apenas concluir que não pode dizer-se que a interpretação dada pela Comissão ao acordo se encontre influenciada por considerações não objectivas, não podendo portanto o segundo fundamento igualmente ser acolhido.
C - Conclusão
30. 4. Todas estas razões levam a concluir que as críticas dirigidas pelos recorrentes às decisões da Comissão, mediante as quais esta fixa as anuidades tomadas em consideração para efeitos da liquidação da pensão de aposentação comunitária, não são justificadas. Não podem, assim, ser julgados procedentes nem os pedidos de anulação apresentados pelos recorrentes, nem os pedidos de reconhecimento de direitos (ficando assim por resolver a questão de saber se o Tribunal de Justiça tem competência para emitir as declarações requeridas pelos recorrentes).
31. Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça:
1) negue provimento aos recursos,
2) condene cada parte a suportar as suas despesas.
(*) Língua original: alemão.
(1) Esses direitos foram adquiridos:
- relativamente à recorrente do processo 75/88, durante catorze anos de serviço na qualidade de agente de estabelecimento junto de uma central nuclar;
- relativamente à recorrente no processo 146/88, em seis anos de serviço numa empresa privada e em dois anos de serviço na qualidade de agente local;
- relativamente ao recorrente no processo 147/88, em dez anos de serviço numa empresa privada e em dez anos de serviço na qualidade de agente local e de agente de estabelecimento junto de uma central nuclear.
(2) Ver o Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.° 2615/76 do Conselho, de 21 de Outubro de 1976, JO L 299 de 29.10.1976, p. 1.
(3) Agentes na acepção do regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias.
(4) Comunicações de 12 de Maio de 1987, processo 75/88; de 22 de Julho de 1987, processo 146/88; e 24 de Julho de 1989, processo 147/88/R.
(5) No processo 75/88: cinco anos, um mês e vinte e quatro dias; no processo 146/88: um ano, sete meses e cinco dias; e no processo 147/88: seis anos, sete meses e vinte e nove dias.
(6) Em cartas de 25 de Maio, 24 e 3 de Agosto de 1987.
(7) No processo 75/88.
(8) Nos processos 146 e 147/88.
(9) No processo 75/88: doze anos, cinco meses e dezanove dias; no processo 146/88: cinco anos, dois meses e dezanove dias; e no processo 147/88: treze anos e doze dias.
(10) Acórdão de 5 de Outubro de 1988 no processo 129/87, Eva Fingruth/Caisse de pension des employés privés, Luxemburgo (Recueil, p. 6134).
(11) Acórdão de 29 de Junho de 1988 no processo 124/87, G. Gritzmann-Martignoni/Comissão (Recueil, p. 3491).
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