Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Verwaltungsgericht Frankfurt har fremsat naervaerende anmodning om en praejudiciel afgoerelse i en sag, hvorunder det er omtvistet, om sagsoegeren i henhold til faellesskabsbestemmelserne er berettiget til producentstoette for kirsebaer konserveret i sukkeroploesning for produktionsaaret 1983-1984 .
2 . Sagens faktiske omstaendigheder er ikke naermere angivet i forelaeggelseskendelsen, men det fremgaar af sagen, at sagsoegeren, Firma Stute Nahrungsmittelwerke GmbH & Co . KG ( herefter benaevnt "Stute "), i juli 1983 koebte kirsebaerrene af selskabet Rudolf Bargstedt, Hamburg, Obsterzeugerorganisation GmbH ( herefter benaevnt "Bargstedt "), med henblik paa fremstilling af kirsebaer konserveret i sukkeroploesning .
3 . Grundforordningen, der er relevant i naervaerende sag, er Raadets forordning ( EOEF ) nr . 516/77 af 14 . marts 1977 om den faelles markedsordning for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager ( EFT L 73 af 21.3.1977, s . 1 ). Denne blev aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1152/78 af 30 . maj 1978 ( EFT L 144 af 31.5.1978, s . 1 ), hvorved der indfoertes en ordning med producentstoette for visse produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager . I forordningens betragtninger angives foelgende begrundelse for indfoerelsen af ordningen :
"For visse produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager, der har saerlig betydning for middelhavsomraaderne i Faellesskabet, er producentpriserne betydeligt hoejere end producentpriserne i tredjelande; der er fare for, at denne prisforskel vil vedvare i de naermeste produktionsaar; derfor boer faellesskabsprodukterne goeres mere konkurrencedygtige ved at indfoere foranstaltninger, som goer det muligt at saelge disse produkter til priser, der kan konkurrere med de priser, der anvendes af de betydeligste af de producerende tredjelande ...;
derfor boer der indfoeres en producentstoetteordning, der goer det muligt at fremstille de paagaeldende produkter til en lavere pris end den, der ville blive foelgen, saafremt der blev betalt en rentabel pris til producenterne af friske produkter; til denne ordning boer der knyttes en ordning med kontrakter, der baade sikrer en regelmaessig forsyning af forarbejdningsindustrien og indebaerer en minimumspris, som forarbejdningsvirksomhederne skal betale producenterne ."
4 . De materielle bestemmelser vedroerende producentstoetteordningen blev fastsat ved forordning ( EOEF ) nr . 1152/78, artikel 2, hvorved de nye artikler 3a, 3b og 3c blev indsat i grundforordningen . I henhold til artikel 3a, stk . 1, indfoertes der fra og med begyndelsen af produktionsaaret 1978/1979 en ordning med producentstoette for de produkter i bilag Ia, som er fremstillet ved forarbejdning af frugt og groensager, der er hoestet i Faellesskabet . Artikel 3a, stk . 2, indeholdt foelgende bestemmelse :
"Den i stk . 1 omhandlede ordning er baseret paa kontrakter indgaaet i Faellesskabet mellem paa den ene side producenter eller anerkendte sammenslutninger eller grupper af saadanne, og paa den anden side forarbejdningsvirksomheder eller lovligt oprettede sammenslutninger eller grupper af saadanne . Disse kontrakter, der er afsluttet for en minimumsperiode, som skal fastsaettes, boer noejagtigt angive de maengder raavarer, de omfatter, den tidsmaessige fordeling af leverancerne til forarbejdningsindustrierne samt den pris, der skal betales producenterne . Saa snart kontrakterne er afsluttet, sendes de til de af de beroerte medlemsstater udpegede organer, som det paahviler at foere kontrol med gennemfoerelsen af kontrakterne ."
Artikel 3a, stk . 3, fastsatte fremgangsmaaden for beregning af minimumsprisen for leverancer i henhold til disse kontrakter .
5 . Artikel 3b indeholdt bestemmelser om fremgangsmaaden for beregningen af stoettebeloebet . Artikel 3c fastlagde fremgangsmaaden for fastsaettelse af gennemfoerelsesbestemmelserne til artikel 3a og 3b samt for fastsaettelse af stoettebeloebet og minimumsprisen .
6 . Forordning ( EOEF ) nr . 1152/78 fandt ikke anvendelse paa kirsebaer konserveret i sukkeroploesning . Dette produkt fandtes ikke i produktfortegnelsen i bilag Ia, der blev indsat i grundforordningen ved artikel 3 i forordning ( EOEF ) nr . 1152/78 . Sukkerkonserverede kirsebaer blev omfattet af ordningen med producentstoette ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1639/79 af 24 . juli 1979 ( EFT L 192 af 31.7.1979, s . 3 ), hvorved grundforordningen paa ny blev aendret, og kirsebaer konserveret i sukkeroploesning blev optaget i bilag Ia .
7 . Det fremgaar af sagen, at sagsoegte i hovedsagen - ved Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft - afslog Stutes ansoegning om producentstoette for kontrakten med Bargstedt med den begrundelse, at Bargstedt, der vel opfyldte de oevrige betingelser i henhold til forordning ( EOEF ) nr . 516/77 med senere aendringer, ikke kunne betragtes som en anerkendt producentsammenslutning i henhold til denne forordning . Ifoelge Bundesamt blev Bargstedt kontrolleret af hovedanpartshaveren, Rudolf Bargstedt, der var grossist og ikke producerede frugt og groensager . Paa det i sagen omhandlede tidspunkt havde Bargstedt 68 af i alt 103 stemmer i henhold til selskabets vedtaegter .
8 . Stute gjorde gaeldende, at Bargstedt var blevet anerkendt af Freie und Hansestadt Hamburg - den kompetente myndighed i saa henseende - som interventionsberettiget producentorganisation i henhold til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 af 18 . maj 1972 om den faelles markedsordning for frugt og groensager ( EFT 1972 II, s . 423 ). Stute anfoerte endvidere, at de befoejelser, der tilkommer hovedanpartshaveren i Bargstedt, ikke beroerte sammenslutningens status som producentorganisation; producenterne havde kontrolbefoejelser i et saadant omfang, at sammenslutningen kunne betragtes som en producentorganisation . Hovedanpartshaveren var ikke beslutningskompetent alene; ledelsen blev udoevet af et raadgivende udvalg ( Beirat ), der kun bestaar af producenter, og som har vetoret .
9 . I lyset af det anfoerte har Verwaltungsgericht Frankfurt forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse :
"1 ) Hvilke mindstekrav skal vaere opfyldt af en anerkendt sammenslutning af producenter i den betydning, der er forudsat i artikel 3a, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 516/77 af 14 . marts 1977, henholdsvis artikel 3a, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 988/84 af 31 . marts 1984, henholdsvis artikel 3, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 426/86 af 24 . februar 1986?
Skal begrebet sammenslutning af producenter i artikel 3a i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 516/77 med henblik paa disse mindstekrav defineres i overensstemmelse med artikel 13 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 eller i overensstemmelse med artikel 4 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1360/78?
2 ) Hoerer det med til disse mindstekrav, at producenterne har mulighed for ved stemmeflertal at paavirke den anerkendte sammenslutnings beslutninger i den retning, de oensker, og er det derfor uforeneligt med disse krav, at et medlem af en saadan sammenslutning af producenter ikke selv er producent, men har stemmeflertal, eller er det tilstraekkeligt, at producenterne har kontrolmuligheder og vetoret, selv om de tilhoerer minoriteten?
3 ) Er overholdelsen af disse mindstekrav en betingelse for, at der opstaar et krav paa stoette, naar alle de oevrige betingelser for at opnaa stoette er opfyldt, isaer naar den kompetente myndighed har anerkendt producentsammenslutningen? Bestaar der for saa vidt en beskyttelse af producentsammenslutningens og koebernes berettigede forventning?"
10 . Stute, Forbundsrepublikken Tysklands regering, den graeske regering og Kommissionen har afgivet indlaeg, der ikke alene vedroerer spoergsmaalet om fortolkningen af artiklerne 3a, 3b og 3c, i grundforordningen med senere aendringer, men tillige omhandler en lang raekke andre forordninger, der definerer begrebet producentorganisationer og lignende begreber i diverse forskellige sammenhaenge . I indlaeggene droeftes navnlig forordning ( EOEF ) nr . 1035/72, hvis afsnit II vedroerer producentorganisationer . I forordningens artikel 13 defineres dette udtryk saaledes :
"I denne forordning forstaas ved 'producentorganisation' en organisation af frugt - og groensagsproducenter, der er blevet oprettet paa producenternes initiativ for saerlig :
- at fremme koncentrationen af udbuddet samt reguleringen af producentpriser med hensyn til et eller flere af de i artikel 1 naevnte produkter,
- at stille passende tekniske hjaelpemidler til de paagaeldende produkters emballering og afsaetning til raadighed for de producenter, som er indtraadt i organisationen,
og som forpligter de tilsluttede producenter til :
- at afsaette den samlede produktion af det eller de produkter, med hensyn til hvilket eller hvilke de har tilsluttet sig organisationen, gennem denne; organisationen kan dog bemyndige producenterne til med hensyn til visse maengder at se bort fra denne forpligtelse,
- med hensyn til produktion og afsaetning at anvende de regler, som producentorganisationen har vedtaget for at forbedre produkternes kvalitet og tilpasse udbuddet til markedets behov ."
Jeg bemaerker imidlertid, at denne definition udtrykkeligt angives at vedroere naevnte forordning . Det er paa ingen maade aabenbart, at den samme definition skal laegges til grund i andre sammenhaenge . I henhold til forordningens artikel 14 kan medlemsstaterne yde stoette til producentorganisationerne for at fremme deres oprettelse og lette deres virksomhed, og disse organisationer har, som det klart fremgaar af artikel 13 selv, vigtige markedsregulerende funktioner inden for frugt - og groensagssektoren . Man kan derfor forvente, at finde detaljerede bestemmelser om saadanne organisationers karakter og virksomhed .
11 . Artikel 3a, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 516/77 omhandler overhovedet ikke producentorganisationer i den netop naevnte forstand . Bestemmelsen vedroerer ikke producentorganisationer, men "producenter eller anerkendte sammenslutninger eller grupper af saadanne ". Formaalet med at indfoere en ordning med producentstoette inden for rammerne af grundforordningen for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager var ene og alene at saette producenterne af saadanne produkter i stand til at koebe de omhandlede typer frugt og groensager fra faellesskabsproducenter, hvis priser uden producentstoette ville blive underbudt med importerede varer fra tredjelande . Dette var fortsat formaalet, da grundforordningen paa ny blev aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 988/84 ( EFT L 103 af 16.4.1984, s . 11 ), som ogsaa naevnes i de praejudicielle spoergsmaal, og hvis artikel 3a atter i det vaesentlige anvender samme formulering, nemlig "producenter eller deres anerkendte sammenslutninger eller foreninger ". Ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 426/86 ( EFT L 49 af 27.2.1986, s . 1 ) blev forordning ( EOEF ) nr . 516/77 ophaevet og afloest som grundforordning vedroerende den faelles markedsordning for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager . Afsnit I indeholder bestemmelserne om producentstoette, og artikel 3, stk . 1, har igen samme ordlyd . I henhold til de naevnte bestemmelser er hovedbetingelsen, at produkterne er fremstillet af frugt og groensager, der er hoestet i Faellesskabet, og som er koebt i henhold til kontrakter mellem producenter og forarbejdningsvirksomheder . Efter min opfattelse skal en producent eller en anerkendt producentsammenslutning eller -forening ikke opfylde nogen saerlig betingelse, for at vilkaarene i henhold til de naevnte bestemmelser kan anses for opfyldt . Jeg mener foelgelig ikke, at bestemmelserne i andre forordninger, der vedroerer producentorganisationer og hermed sammenhaengende forhold, er af nogen relevans for denne sag . Den eneste materielle betingelse er, at saelgeren er producent eller en producentsammenslutning eller -forening, og disse udtryk skal efter min mening forstaas i deres almindelige betydning .
12 . I visse nyere bestemmelser knyttes der ganske vist en forbindelse mellem begreberne producentorganisation og producentsammenslutning eller -forening . I artikel 1 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 722/88 af 18 . marts 1988 ( EFT L 74 af 19.3.1988, s . 49 ) - der vedroerer stoette til produkter forarbejdet paa basis af tomater - defineres udtrykket "producentsammenslutning" paa foelgende maade :
"Ved anvendelsen af artikel 3, stk . 1a, i forordning ( EOEF ) nr . 426/86 forstaas ved 'producentsammenslutning' :
- producentorganisationer, der er oprettet og godkendt efter artikel 13 i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72,
- sammenslutninger, der er oprettet med henblik paa indgaaelse af de i naevnte artikel 3 omhandlede kontrakter; disse sammenslutninger anerkendes af den paagaeldende medlemsstat, for saa vidt som deres medlemmer ikke er medlemmer af producentorganisationer, der er godkendt efter artikel 13 i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72, og forpligter sig til ikke at lade andre sammenslutninger overtage hele eller en del af deres produktion ."
I de aeldre bestemmelser fandtes der imidlertid ingen lignende definition af udtrykket "producenter eller deres anerkendte sammenslutninger eller foreninger", og den omstaendighed, at man paa et senere tidspunkt har udformet en saerlig definition med henblik paa et andet produkt - og hvorved man utvivlsomt har taget hensyn til de saerlige markedsforhold for dette produkt paa dette tidspunkt - bekraefter efter min mening blot, at disse udtryk som anvendt i de tidligere bestemmelser skal forstaas i deres almindelige betydning .
13 . Det er muligt, at betegnelsen "anerkendte" sammenslutninger eller foreninger i et vist omfang er blevet sammenblandet med kravet om, at producentorganisationer skal anerkendes . Ved artikel 2 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3284/83 af 14 . november 1983 ( EFT L 325 af 22.11.1983, s . 1 ) blev artikel 13 i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 aendret, saaledes at de ovennaevnte betingelser blev suppleret med en bestemmelse om, at producentorganisationen skal vaere "anerkendt af den beroerte medlemsstat", og det bestemtes, at den omhandlede anerkendelse skal meddeles, saafremt organisationerne frembyder tilstraekkelig garanti med hensyn til deres virksomheds varighed og effektivitet . I henhold til forordningens betragtninger blev aendringen foretaget med henblik paa bedre at sikre, at producentorganisationerne overholder betingelserne og at tillade en mere praecis og hensigtsmaessig fastlaeggelse af stoetteperioderne . Ogsaa ved denne definition havde man saaledes spoergsmaalet om stoette til producentorganisationerne selv for oeje .
14 . Jeg mener heller ikke, at der kan findes umiddelbar vejledning i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1360/78 af 19 . juni 1978 om producentsammenslutninger og foreninger af saadanne ( EFT L 166 af 23.6.1978, s . 1 ), som naevnes i de praejudicielle spoergsmaal, men som kun finder anvendelse for visse omraader i Faellesskabet, nemlig Belgien, Italien og visse franske omraader, men ikke i Forbundsrepublikken Tyskland, og som kun omhandler visse produkter, idet produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager ikke er omfattet af forordningen, bortset fra i Italien . I henhold til forordningens artikel 5 er producentsammenslutninger sammensat af - blandt andre - enkeltproducenter . Artikel 5, stk . 2, er saalydende : "De paagaeldende medlemsstater kan, naar deres nationale lovgivning indeholder bestemmelser herom, anerkende producentsammenslutninger, som ogsaa omfatter andre personer end de i stk . 1 omhandlede . I saa fald skal det i disse sammenslutningers vedtaegter sikres, at de i stk . 1 omhandlede medlemmer bevarer kontrollen med sammenslutningerne samt med de beslutninger, som de traeffer ". Ifoelge artikel 5, stk . 3, er foreningerne sammensat af anerkendte producentsammenslutninger, og de har paa et bredere plan den samme maalsaetning som disse . Den naevnte forordning havde igen et helt andet sigte, nemlig at afhjaelpe de alvorlige strukturelle svagheder, der praeger udbuddet af en raekke landbrugsprodukter inden for visse omraader, hvor markedet forsynes af et stort antal smaa og utilstraekkeligt organiserede bedrifter .
15 . For saa vidt angaar den derfra forskellige regelsammenhaeng, som grundforordningens artikel 3a indgaar i, ligger der efter min mening ikke andet og mere i begrebet "anerkendt" sammenslutning eller gruppe, end at sammenslutningen eller gruppen skal have en vis varig karakter og ikke blot maa vaere oprettet ad hoc i det oejemed at opnaa producentstoette for den konkrete forretningsvirksomhed . Bestemmelserne for andre omraader og andre produkter, som Kommissionen har henvist til, er af samme grund uden betydning i naervaerende sag .
16 . Efter min mening er det egentlige spoergsmaal, der skal afgoeres nu, derfor simpelt hen, om et selskab som Bargstedt skal betragtes som producent, henholdsvis som en producentsammenslutning eller -forening, ved anvendelsen af artikel 3a i forordning ( EOEF ) nr . 516/77, og det er herved irrelevant at inddrage andre bestemmelser . Jeg finder ikke, at de mindstekrav, som en anerkendt producentsammenslutning eller -gruppe skal opfylde i henhold til artikel 3a, er til hinder for, at en ikke-producent er medlem af en saadan sammenslutning eller gruppe, forudsat at denne i det vaesentlige udgoeres af producenter, som ogsaa kontrollerer sammenslutningens eller gruppens virksomhed . Saafremt det ikke dokumenteres, at disse krav er opfyldt, kan en organisation, hvori en grossist er hovedanpartshaver, ikke betragtes som producent eller som en producentsammenslutning eller -gruppe i den naevnte bestemmelses forstand . Det forhold, at organisationen er blevet anerkendt som producentorganisation i henhold til andre faellesskabsbestemmelser, er af de allerede anfoerte grunde uden betydning .
17 . Med hensyn til det supplerende spoergsmaal, hvormed det oenskes fastslaaet, om anerkendelsen af Bargstedt som producentorganisation i henhold til andre faellesskabsbestemmelser begrunder en berettiget forventning, er min opfattelse den, at en anerkendelse, der meddeles af myndighederne i en medlemsstat, ikke under nogen omstaendigheder kan give en organisation status som producent eller producentsammenslutning eller -forening, hvis den ikke i forvejen har denne karakter . En medlemsstat kunne ellers blot ved en ensidig anerkendelse give de erhvervsdrivende i vedkommende stat krav paa faellesskabsfinansieret producentstoette . Ved det konkrete praejudicielle spoergsmaal er det under alle omstaendigheder lagt til grund, at Bargstedt blev anerkendt i henhold til andre bestemmelser, og det oenskes fastslaaet, om en saadan anerkendelse kan begrunde en berettiget forventning . Taenker man sig den situation - men dette er efter min mening ikke situationen i naervaerende sag - at myndighederne i en medlemsstat ved deres dispositioner har bibragt en forarbejdningsvirksomhed den opfattelse, at den opfylder betingelserne for producentstoette, og at virksomheden har handlet i tillid til disse dispositioner, vil virksomheden formentlig i henhold til national ret kunne kraeve erstatning fra medlemsstatens myndigheder for tab i den anledning . Ogsaa i denne situation vil erstatningskravet imidlertid - efter min mening - i det hele kun kunne rejses paa basis af national ret, og det kan ikke haevdes, at kravet har nogen faellesskabsretlig hjemmel .
18 . Jeg finder, at Verwaltungsgericht Frankfurts spoergsmaal foelgelig boer besvares saaledes :
"1 ) De mindstekrav, som en anerkendt producentsammenslutning eller -forening skal opfylde i henhold til artikel 3a i forordning ( EOEF ) nr . 516/77, er, at sammenslutningen mv . hovedsageligt bestaar af producenter, og at disse kontrollerer sammenslutningens eller foreningens virksomhed; bestemmelserne i artikel 13 i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 og i artikel 4 i forordning ( EOEF ) nr . 1360/78 er i saa henseende uden betydning .
2 ) Det er ikke uforeneligt med disse mindstekrav, at en saadan sammenslutning eller forening optager et medlem, der ikke er producent, forudsat at sammenslutningen m.v . hovedsageligt bestaar af producenter, og at disse kontrollerer sammenslutningens eller foreningens virksomhed . Er det ikke godtgjort, at disse krav er opfyldt, kan en organisation, inden for hvilken en grossist har stemmeflertal, ikke betragtes som producent, henholdsvis producentsammenslutning eller -forening i de naevnte bestemmelsers forstand .
3 ) Saafremt en organisation ikke opfylder de mindstekrav, der gaelder for en producentsammenslutning eller -forening efter betydningen i artikel 3a i forordning ( EOEF ) nr . 516/77, har en anerkendelse af organisationen som producentorganisation i henhold til en anden faellesskabsordning ikke den virkning, at organisationen herved opnaar karakter af producentsammenslutning eller -forening efter betydningen i artikel 3a i forordning ( EOEF ) nr . 516/77 . Efter faellesskabsretten foreligger der i denne forbindelse intet spoergsmaal om beskyttelse af den berettigede forventning ."
(*) Oversat fra engelsk .
Full & Egal Universal Law Academy