Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I den sag, jeg i dag skal behandle, har Jaenicke Cendoya anfaegtet afgoerelsen om, at han ikke blev givet adgang til den almindelige udvaelgelsesproeve paa grundlag af kvalifikationsbeviser ( KOM/A/584 ), som Kommissionen afholdt med henblik paa oprettelse af en ansaettelsesreserve af spanske ekspeditionssekretaerer .
I henhold til punkt III, B ), 2 ) i meddelelsen om udvaelgelsesproeven skulle ansoegerne senest ved ansoegningsfristens udloeb ( dvs . den 21 . august 1987 ):
"a ) dokumentere at have gennemfoert studier paa universitetsniveau, afsluttet med et eksamensbevis ( título ). Udvaelgelseskomitéen tager hensyn til den saerlige struktur, de af ansoegerne fulgte studier maatte have;
b ) have en faglig erfaring efter bestaaet universitetseksamen paa mindst 12 aar, heraf 6 i relation den stilling, der oenskes besat, og hvis arbejdsopgaver fremgaar af bilaget ".
Inden for den fastsatte frist indgav Jaenicke Cendoya ansoegning samt et eksamensbevis fra Instituto católico de administración y dirección de empresas, herefter benaevnt "ICADE", hvorved det bekraeftedes, at han i perioden 1968-1973 havde bestaaet proever i de paa beviset angivne fag, som indgaar i studiet "erhvervsoekonomi ". J . Cendoya vedlagde endvidere et bevis for bestaaet eksamen i emnet De Europaeiske Faellesskaber, udstedt af Escuela diplomática de Madrid, og et certificat de hautes etudes européennes, udstedt af collège d' Europe ( Videregaaende Europaeiske Studier ), Brugge .
I foerste omgang meddelte udvaelgelseskomitéen Jaenicke Cendoya, at i henhold til de betingelser, der var fastsat i punkt III, B ), 2 ) i meddelelsen om udvaelgelsesproeven, ville det eksamensbevis fra ICADE, han havde fremsendt, kun kunne give ham adgang til at deltage, saafremt de spanske myndigheder officielt havde anerkendt det . Komitéen anmodede ham derfor om senest ved den mundtlige proeve ( den 12 . januar 1988 ) at fremlaegge bevis for, at den paagaeldende eksamen var statsanerkendt .
Ved den mundtlige proeve fremlagde Jaenicke Cendoya for udvaelgelseskomitéen blot en erklaering afgivet af det spanske Ministerium for Undervisning og Videnskab, hvoraf det alene fremgik, at den naevnte tjeneste var blevet anmodet om at udarbejde et responsum vedroerende muligheden for at anerkende det paagaeldende eksamensbevis . Eksamensbeviset var - som det ogsaa fremgaar af det i oevrigt noget lakoniske dokument - udstedt paa et tidspunkt, hvor studier, der var gennemfoert ved katolske institutioner, som ICADE netop et et eksempel paa, ikke anerkendtes fuldt ud efter spansk lovgivning . Det fremgik ligeledes af erklaeringen, at andre end Jaenicke Cendoya havde anmodet om en bekraeftelse paa, at saadanne beviser for studier ved private institutioner og beviser for universitetseksamener, som har retlig gyldighed, er aekvivalente .
Udvaelgelseskomitéen besluttede herefter, at den mundtlige proeve ikke skulle gennemfoeres . Udvaelgelseskomitéens afgoerelse meddeltes officielt ved skrivelse af 25 . januar 1988 fra lederen af Kommissionens Afdeling for Ansaettelser .
2 . Inden jeg behandler realitetsspoergsmaalet, skal det understreges, at det fremgaar af de dokumenter, Jaenicke Cendoya har fremlagt, at han i perioden 1983-1985 ved Pontificia de Comillas ICAI-ICADE-universitetet bestod 9 eksamener i andre fag end dem, der indgik i de studier, han gennemfoerte i perioden 1968-1973 . Paa grundlag af resultaterne af de naevnte 9 eksamener samt anerkendelsen af de eksamener, han tidligere havde bestaaet i perioden 1968-1973, har han opnaaet et nyt privat eksamensbevis . Uanset arten, indholdet og vaerdien af sidstnaevnte bevis - som i oevrigt ifoelge sagsoegeren er opnaaet ganske uafhaengigt af beviset for de studier, han gennemfoerte i perioden 1968-1973 - er det under alle omstaendigheder irrelevant med henblik paa afgoerelsen af den foreliggende sag, dels fordi det er fremlagt efter udloebet af den frist, der var fastsat i meddelelsen om udvaelgelsesproeven, dels fordi det blev opnaaet paa et saadant tidspunkt, nemlig i 1985, at sagsoegeren ikke kunne opfylde den anden adgangsbetingelse i henhold til meddelelsen om udvaelgelsesproeven, nemlig at han skulle have mindst 12 aars erfaring efter bestaaet universitetseksamen .
Det dokument, som er referencegrundlaget i udvaelgelsesproceduren, er saaledes udelukkende det, som vedroerer den studiecyklus, som sagsoegeren afsluttede i 1973 . Kun det er vedlagt sagsoegerens ansoegning, og kun det har udvaelgelseskomitéen vurderet med henblik paa at afgoere, om sagsoegeren kunne faa adgang til at deltage i udvaelgelsesproeven .
For at bringe eventuelle misforstaaelser med hensyn til de materielle aspekter i sagen af vejen maa det ogsaa understreges, at efter droeftelserne under skriftvekslingen og den mundtlige forhandling synes det ikke laengere omtvistet, at det paagaeldende dokument er et bevis for afsluttede studier; det er ganske vist privat, men dog et fuldstaendigt eksamensbevis . Der er med andre ord tale om et bevis, hvorved det bekraeftes, at indehaveren har bestaaet alle de eksamener, der indgaar i studierne, og samtidig giver indehaveren titlen "licenciado", selv om den faktiske udstedelse af eksamensbeviset (" título privado de licenciado en ciencias empresariales ") kunne finde sted senere mod betaling af behoerigt gebyr .
Jeg skal i oevrigt bemaerke, at ved vurderingen af, om sagsoegeren kunne gives adgang til udvaelgelsesproeven, har udvaelgelseskomitéen ikke paa noget tidspunkt bestridt, at det naevnte dokument var et eksamensbevis i dette ords egentlige forstand, dvs . et bevis for et afsluttet, fuldstaendigt studieforloeb, men den har som eneste yderligere betingelse har anmodet om bevis for, at selve beviset var statsanerkendt .
Endelig omtvistes det ikke, at betingelsen om statsanerkendelse ikke blev opfyldt . Som det understregedes under den mundtlige forhandling, blev proceduren med statsanerkendelse og dermed en anerkendelse af, at de private eksamensbeviser som licenciado en ciencias empresariales fra ICADE var retligt gyldige, foerst indfoert i 1979 . Foerst fra da af blev det muligt at opnaa en saadan anerkendelse, nemlig paa betingelse af, at indehaverne bestod en naermere angiven teoretisk og praktisk proeve . Det omtvistes ikke, at sagsoegeren ikke har bestaaet den naevnte proeve, og under alle omstaendigheder er parterne blevet enige om, at det ikke er muligt at anvende en saadan procedure med hensyn til de eksamener i Ciencias Empresariales ved ICADE, der - som i den foreliggende sag - opnaaedes inden aendringen i 1979 .
3 . Naar dette er sagt om de faktiske omstaendigheder, kan det retlige problem formuleres enkelt : Spoergsmaalet er, om udvaelgelseskomitéen som yderligere betingelse for at faa adgang til udvaelgelsesproeven lovligt kunne kraeve, at ansoegerne ikke blot havde et eksamensbevis (" título "), men ogsaa, at dette havde opnaaet statsanerkendelse .
I den forbindelse har sagsoegeren foerst anfoert, at den omstaendighed, at udvaelgelseskomitéen fastsaetter en saadan betingelse, er en tilsidesaettelse af kravene i meddelelsen om udvaelgelsesproeven . Til stoette herfor har han i det vaesentlige anfoert tre argumenter :
- kravet om statsanerkendelse er en ny betingelse, idet det ikke er fastsat i punkt III, B ), 2 ), a ), foerste punktum, i meddelelsen om udvaelgelsesproeven, hvor der udelukkende kraeves fremlagt et eksamensbevis ( título ) - uden naermere angivelse - hvorved det bekraeftes, at ansoegeren har afsluttet en fuldstaendig universitetsuddannelse;
- kravet om statsanerkendelse, som medfoerer, at kun ansoegere, som har eksamensbeviser, der er retligt gyldige, gives adgang, er i strid med andet punktum i naevnte bestemmelse, hvori det er fastsat, at udvaelgelseskomitéen tager hensyn til "den saerlige struktur, de af ansoegerne fulgte studier maatte have";
- kravet om statsanerkendelse savner grundlag, naar henses til, hvorledes punkt III, B ), 2 ), a ) i meddelelsen om udvaelgelsesproeven skal fortolkes i lyset af bestemmelserne i vedtaegtens artikel 5, stk . 1, andet punktum; ifoelge sagsoegeren indebaerer disse vedtaegtsbestemmelser, at udvaelgelseskomitéen, uanset den formelle gyldighed af de fremlagte kvalifikationsbeviser, under alle omstaendigheder skal undersoege, om ansoegeren faktisk har "kundskaber paa universitetsniveau ".
Paa baggrund af meddelelsen om udvaelgelsesproeven burde udvaelgelseskomitéen saaledes efter sagsoegerens opfattelse med henblik paa spoergsmaalet om adgang til at deltage ikke alene have anerkendt eksamensbeviser, som de jure aekvivalerer eksamensbeviser, der udstedes af statslige universiteter, men ogsaa eksamensbeviser, der de facto er aekvivalente .
Dette synspunkt er efter min opfattelse ikke holdbart . Ganske vist er en udvaelgelseskomité bundet af ordene i en meddelelse om udvaelgelsesproeve ( 1 ). Det er i oevrigt korrekt, at det i punkt III, B ), 2 ), a ) i den paagaeldende meddelelse om udvaelgelsesproeve ikke er angivet, hvad der skal forstaas ved eksamensbevis ( título ).
Da der imidlertid ikke paa faellesskabsplan er fastlagt en definition af begrebet eksamensbevis paa universitetsniveau, er det eneste kriterium, en udvaelgelseskomité lovligt kan laegge til grund ved afgoerelsen af, hvilke dokumenter der skal tillaegges en saadan vaerdi - og meddelelsen om udvaelgelsesproeven ikke indeholder konkrete bestemmelser om det modsatte - en henvisning til de i hver enkelt medlemsstat gaeldende regler .
Fastsaettelsen af et saadant kriterium - som i oevrigt altid anvendes af EF-institutionerne - foerte i den foreliggende sag til, at udvaelgelseskomitéen kun tog saadanne kvalifikationsbeviser i betragtning, der var opnaaet ved statslige universiteter eller ogsaa ved private universiteter, men derefter "statsanerkendt" og saaledes tillagt retlig gyldighed .
Dette kriterium er det eneste, som kan sikre en lige behandling i forbindelse med udvaelgelsesproever, som kan have ansoegere, der har gennemfoert universitetsstudier i forskellige lande og ved institutioner med endog meget forskellige ordninger med hensyn til studiernes tilrettelaeggelse, struktur, metoder og indhold . Herved vil man paa ensartet grundlag kunne vurdere de ansoegere, som har et eksamensbevis, hvis faktiske gyldighed bekraeftes med det officielle stempel, som staten giver det, saaledes at de befinder sig i en i det vaesentlige lignende situation saavel i faktisk som i retlig henseende .
Desuden er der tale om et kriterium, som bevirker, at mulige ansoegere opnaar den hoejest mulige sikkerhed, idet de paa forhaand og med tilstraekkelig vished vil vaere klar over, om deres universitetseksamen vil blive accepteret som adgangsgivende til en stilling inden for EF .
Endelig har et saadant kriterium sammenhaeng med, hvad der typisk indgaar i den adgangskontrol for ansoegere, som udgoer foerste del af udvaelgelsesproceduren . Som Domstolen har understreget i Authié-dommen ( 2 ), er det i denne fase tilstraekkeligt, at udvaelgelseskomitéen undersoeger, om ansoegerne umiddelbart og generelt opfylder de betingelser, der er fastlagt i meddelelsen om udvaelgelsesproeven ( dommens praemis 16 ). Der er saaledes tale om en kontrol, hvis formaal ganske enkelt er at sikre, at visse naermere betingelser er opfyldt, men som derimod ikke har noget at goere med den mere dybtgaaende vurdering af indholdet og gyldigheden af hvert enkelt af de fremsendte eksamensbeviser . En saadan vurdering kan foerst foretages senere under udvaelgelsesproeven, dvs . ved sammenligningen af de ansoegere, der har faaet adgang .
4 . Da der er tale om et formelt kriterium, vil man naturligvis i visse tilfaelde naa resultater, som ikke er helt tilfredsstillende . Dette vil kunne ske, saafremt ansoegere med eksamensbeviser, der ikke er officielle, udelukkes fra en udvaelgelsesproeve, og de naevnte eksamensbeviser dog reelt svarer til studier paa universitetsniveau . Som det har vist sig under retsforhandlingerne, synes dette netop at vaere tilfaeldet med hensyn til de eksamensbeviser, ICADE udstedte foer 1979 . Kommissionen har selv anerkendt, at den undervisning, der gives ved den naevnte institution, er serioes og paa hoejt niveau .
Generelt maa man dog sige, at der sandsynligvis er tale om graensetilfaelde, idet der i almindelighed er fastsat passende procedurer med henblik paa en anerkendelse paa nationalt plan af den retlige gyldighed af eksamensbeviser, der opnaas efter afsluttede private studier, som virkelig har samme niveau som dem, der kan foelges ved de statslige universiteter . Under alle omstaendigheder er forholdet det, at saafremt der ikke findes nationale regler om en aekvivalens-ordning, vil man kun kunne opnaa, at private eksamensbeviser tages i betragtning som adgangsgivende til en udvaelgelsesproeve inden for Faellesskaberne, saafremt der optages en specifik bestemmelse herom i meddelelsen om udvaelgelsesproeven .
Hvis man omvendt fastholder, at udvaelgelseskomitéen i hvert enkelt tilfaelde skal tage stilling til, om et givet privat eksamensbevis de facto er aekvivalent med eksamensbeviser med retlig gyldighed, kan dette have langt alvorligere foelger . Som det anfoertes, ville ansoegerne svaeve i uvished med hensyn til, hvilke eksamensbeviser der ville give dem adgang . Det er desuden aabenbart, at uanset hvordan en udvaelgelseskomité er sammensat, vil den vanskeligt kunne fastslaa, om der materielt er aekvivalens mellem officielle eksamensbeviser og andre kvalifikationsbeviser, der er udstedt i forskellige lande, og som attesterer forhold, som reelt er helt forskellige . En saadan vurdering ville give resultater, der var lidet trovaerdige, og som maatte antages at medfoere en forskellig behandling, der er uacceptabel, saavel ved én og samme udvaelgelsesproeve som mellem forskellige udvaelgelsesproever . Endelig ville en saadan undersoegelse som anfoert aendre arten af adgangskontrollen for ansoegerne, idet den derved paa en maade ville foregribe den efterfoelgende etape, som omfatter en sammenligning mellem de forskellige ansoegere .
Uanset hvilket niveau de gennemfoerte studier har, vil de, som har fulgt private kurser, desuden vaere helt klare over, at hvis ikke det udstedte bevis har retlig gyldighed, vil det ikke give dem adgang til en raekke stillinger og erhverv, navnlig inden for den offentlige forvaltning, som indebaerer udoevelse af offentlig myndighed, eller hvor staten i det mindste delvis har gennemfoert en vis regulering . Ansoegere, som har et saadant eksamensbevis, kan saaledes ikke naere noget begrundet haab om, at deres beviser vil kunne give dem adgang til at deltage i en udvaelgelsesproeve inden for Faellesskaberne .
Efter min opfattelse er forholdet saaledes det, at da meddelelsen om udvaelgelsesproeven ikke indeholdt bestemmelser om det modsatte, havde udvaelgelseskomitéen pligt til at anvende det ovenfor beskrevne formelle kriterium og saaledes kun anerkende saadanne eksamensbeviser som eksamensbeviser paa universitetsniveau, som efter national lovgivning er tillagt retlig gyldighed . I den foreliggende sag betyder det, at udvaelgelseskomitéen har anvendt meddelelsen om udvaelgelsesproeven korrekt, naar den udelukkende har taget eksamensbeviser i betragtning, der er udstedt enten af statslige universiteter eller af private universiteter, men i saa fald kun de, som efterfoelgende har opnaaet "statsanerkendelse ".
5 . For saa vidt angaar andet punktum i punkt III, B ), 2 ), a ) i meddelelsen (" udvaelgelseskomitéen tager hensyn til den saerlige struktur, de af ansoegerne fulgte studier maatte have "), har det for mig at se ikke den betydning, sagsoegeren vil tillaegge det . I henhold til naevnte bestemmelse, som ofte forekommer i meddelelser om EF-udvaelgelsesproever, har udvaelgelseskomitéen pligt til at tage hensyn til, at ansoegere kan have gennemfoert studier i forskellige lande og derfor ogsaa paa universiteter, hvor studierne er opbygget og tilrettelagt anderledes . Dette er meningen med den naevnte formulering, og den gaelder saavel for udvaelgelsesproever, hvor ansoegerne kommer fra alle medlemsstaterne, som for udvaelgelsesproever - som den foreliggende - som kun staar aabne for statsborgere fra en enkelt medlemsstat . Andet punktum under punkt III, B ), 2 ), a ) kan derimod ikke forstaas paa den maade, at udvaelgelseskomitéen for en udvaelgelsesproeve, der kun staar aaben for ansoegere med en bestemt nationalitet, har pligt til at undersoege, om de private studier, ansoegerne eventuelt maatte have fulgt, er aekvivalente med de studier, der kan gennemfoeres ved universiteter, som af staten er bemyndiget til at udstede eksamensbeviser med fuld retlig gyldighed .
6 . Hvad endelig angaar henvisningen til vedtaegtens artikel 5, har den paagaeldende bestemmelse efter min opfattelse ingen betydning for fortolkningen af det i den paagaeldende meddelelse anvendte udtryk eksamensbevis .
Domstolen har allerede understreget ( 3 ):
"Vedtaegtens artikel 5 har til formaal generelt at definere, hvilke mindstekrav der stilles til en tjenestemand i de forskellige kategorier, alt efter arten af de opgaver, stillingerne svarer til, men vedroerer ikke ansaettelsesbetingelserne" ( Lipman-dommen, praemis 7 ).
Af bestemmelsen kan der derfor ikke udledes en fortolkning af adgangsbetingelserne, som indebaerer, at udvaelgelseskomitéen kan laegge et andet kriterium for kontrollen af eksamensbeviserne til grund end det, der findes mest rimeligt, saavel ud fra legalitetshensyn som blotte pragmatiske hensyn .
7 . Sagsoegeren har endvidere bemaerket, at inden han indgav ansoegning til udvaelgelsesproeven, arbejdede han som lokalt ansat ved Kommissionens Presse - og Informationskontor i Madrid, hvilket forudsatte en uddannelse paa universitetsniveau . Han har endvidere understreget, at de som foelger studierne i "Ciencias empresariales" ved ICADE, paa linje med alle andre universitetsstuderende kan faa udbetalt stoette i henhold til ERASMUS-programmet .
Den omstaendighed, at udvaelgelseskomitéen ikke har anerkendt hans eksamensbevis som tilstraekkeligt, er derfor efter sagsoegerens opfattelse i strid med den praksis, EF tidligere har fulgt .
Heller ikke dette argument kan laegges til grund, uanset hvilken betydning den haevdede modstrid kunne have ved vurderingen af lovligheden af den anfaegtede afgoerelse .
Det er saaledes ikke korrekt, at det arbejde, sagsoegeren udfoerte som lokalt ansat i Madrid, forudsatte en universitetsuddannelse . Selv om sagsoegeren opnaaede en hoejere indplacering, mens han arbejdede, var det ikke paa grund af hans eksamensbeviser, men hans faglige erfaring .
Med hensyn til ERASMUS-programmet har det til formaal at fremme studerendes mobilitet og har saaledes en anden raekkevidde, og det er absolut irrelevant med hensyn til adgangsbetingelserne for en given udvaelgelsesproeve .
8 . Endelig har sagsoegeren anfoert, at begrundelsen for afslaget af hans ansoegning ikke var tilstraekkelig .
I dommen i Sergio-sagen fastslog Domstolen ( 4 ):
"Ifoelge fast praksis har forpligtelsen til at begrunde en afgoerelse, som indeholder et klagepunkt, til formaal dels at goere det muligt for Domstolen at udoeve sin legalitetskontrol med afgoerelsen, dels at give den beroerte de oplysninger, der er noedvendige for at vide, om afgoerelsen har lovhjemmel . En udvaelgelseskomités afgoerelse om ikke at give en ansoeger adgang til den foelgende etape i en udvaelgelsesproeve kan derfor kun vaere tilstraekkeligt begrundet, saafremt den oplyser den beroerte om grundene til, at vedkommende ikke opfylder de ved udvaelgelsen anvendte kriterier" ( praemis 48 ).
Som det udtrykkeligt fremgaar af Kommissionens skrivelse til sagsoegeren af 25 . januar 1988 samt af dens forudgaaende meddelelser, var afslaget paa at deltage i udvaelgelsesproeven begrundet i, at sagsoegeren ikke havde fremlagt bevis for, at hans eksamensbevis var tillagt retlig gyldighed . Netop det spoergsmaal har vaeret genstand for droeftelsen mellem parterne omkring Domstolens proevelse af legalitetsspoergsmaalet .
Sagsoegeren kan saaledes ikke haevde, at han ikke var bekendt med grundene til, at udvaelgelseskomitéen fandt, at hans ansoegning ikke opfyldte de adgangsbetingelser, der var fastsat i meddelelsen om udvaelgelsesproeven .
Anbringendet om manglende begrundelse savner saaledes grundlag .
9 . Sammenfattende skal jeg derfor foreslaa :
1 ) at sagsoegte frifindes, og
2 ) at hver part betaler sine omkostninger .
(*) Originalsprog : italiensk .
( 1 ) Jfr . dom af 18 . februar 1982, Ruske, 67/81, Sml . s . 661, praemis 9 .
( 2 ) Dom af 26 . februar 1981, Authié, 34/80, Sml . s . 665 .
( 3 ) Jfr . dom af 28 . april 1983, Lipman, 143/82, Sml . s . 1301, og dom af 5 . april 1979, Orlandi, 117/78, Sml . s . 1613 .
( 4 ) Dom af 8 . marts 1988, Sergio, 64, 71-73 og 78/86, Sml . s . 1399 .
Full & Egal Universal Law Academy