Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Com o presente recurso Jaenicke Cendoya impugna a decisão de não o admitir ao concurso documental geral (COM/A/584) organizado pela Comissão para a constituição de uma reserva de recrutamento de administradores principais de nacionalidade espanhola.
Nos termos do ponto III, B), 2), do aviso de concurso, até ao termo fixado para entrega das candidaturas (21 de Agosto de 1989), os candidatos deviam:
"a) demonstrar terem feito estudos universitários completos de segundo ciclo, comprovados por um diploma (título). O júri terá em conta as particularidades da estrutura do ensino seguido pelos candidatos;
b) possuir uma experiência pós-universitária de, pelo menos, 12 anos, 6 dos quais em actividades ligadas ao lugar pretendido e cujas funções estão definidas no anexo".
No prazo estabelecido, Jaenicke Cendoya apresentou o acto de candidatura, acompanhado de um certificado académico do Instituto Católico de Administración y Dirección de Empresas, a seguir designado "ICADE", atestando que, entre 1968 e 1973, o interessado tinha feito os exames aí referidos, que integravam o curso de
"direcção técnica de empresas". Jaenicke Cendoya juntou também um certificado em Comunidades Europeias, passado pela Escuela Diplomática de Madrid, e um certificado de altos estudos europeus, passado pelo Colégio da Europa de Bruges.
Seguidamente, numa primeira fase, o júri do concurso informou Jaenicke Cendoya de que o título do ICADE apresentado podia ser considerado idóneo para admissão ao concurso, com base nas condições fixadas no ponto III, B), 2), do respectivo aviso, desde que oficialmente reconhecido, mediante homologação, pelas competentes autoridades espanholas. O interessado era, em seguida, convidado a apresentar um documento que atestasse aquela homologação, pelo menos até à data fixada para a entrevista com o júri (12 de Janeiro de 1988).
No dia da entrevista, Jaenicke Cendoya limitou-se a apresentar ao júri um documento do Ministério espanhol da Educação e Ciências, do qual resultava apenas que tinha sido pedido um parecer sobre a possibilidade de homologação do diploma em questão. Com efeito, este último - resulta do texto, aliás, bem sucinto do documento - foi obtido numa altura em que a legislação espanhola não previa ainda o reconhecimento de efeitos civis aos estudos feitos nos institutos religiosos católicos, como, justamente, o ICADE. Resultava igualmente do documento que outras pessoas, além de Jaenicke Cendoya, tinham pedido a declaração de equivalência de tais diplomas de estudos privados aos diplomas universitários com valor legal.
Nessas condições, o júri decidiu não fazer a entrevista. A decisão de não admissão foi posteriormente formalizada por carta de 25 de Janeiro de 1988, do chefe da Divisão "Recrutamento" da Comissão.
2. Antes de examinar o mérito do recurso esclarece-se que, da documentação apresentada, resulta que Jaenicke Cendoya, nos anos de 1983-1985, fez, sempre na Universidad Pontifícia de Comillas ICAI-ICADE, nove provas sobre matérias diferentes das do âmbito do curso que frequentou nos anos de 1968-1973. Com base nos resultados destes novos exames, bem como no reconhecimento dos anteriormente feitos entre 1968-1973, Jaenicke Cendoya obteve um novo diploma privado. Qualquer que seja o carácter, conteúdo e valor deste segundo documento - que o recorrente afirma, aliás, ser totalmente independente do dos estudos feitos entre 1968-1973 - não tem qualquer relevo para a solução do presente litígio, seja porque foi apresentado tardiamente, face ao prazo prescrito no aviso do concurso, seja porque foi conseguido numa altura - 1985 - que impedia o recorrente de justificar o preenchimento da segunda condição de admissão ao concurso, isto é, possuir uma experiência pós-universitária de, pelo menos, doze anos.
O documento que constitui, portanto, a referência neste processo é só o relativo ao ciclo de estudos terminado em 1973. Só este foi junto ao acto de candidatura e apenas ele objecto de apreciação pelo júri, para verificar a sua idoneidade para efeitos de admissão ao concurso.
Esclarece-se igualmente, para eliminar possíveis confusões quanto aos aspectos materiais do processo, que, no fim do debate que teve lugar na fase escrita e oral, não aparece mais contestado que ao documento em questão seja reconhecido o carácter de um diploma de estudos que, embora privado, não é menos completo. Por outras palavras, trata-se de um certificado que, atestando a aprovação em todos os exames integrados no curso de estudos, reconhece ao mesmo tempo ao interessado a qualidade de licenciado no curso e isto mesmo se a entrega material do título correspondente ("título privado de licenciado em ciências empresariales") podia ser obtido numa segunda fase, mediante prévio pagamento dos direitos.
Pode observar-se, de resto, que o júri, ao apreciar a questão da admissibilidade do recorrente ao concurso, nunca contestou que esse documento fosse um verdadeiro diploma, isto é, um diploma inerente a um ciclo de estudos completo, limitando-se a pedir, como única condição ulterior, a sua homologação e, portanto, o reconhecimento do próprio título.
Não é, por fim, contestado que, no caso em apreço, a condição de homologação não tenha sido satisfeita. Tal como foi declarado na audiência, o processo de homologação e, portanto, de reconhecimento de valor legal aos títulos privados de licenciado em ciencias empresariales do ICADE, foi apenas instituido em 1979. Só a partir desta altura, mediante a aprovação num exame teórico-prático, se tornou possível obter o reconhecimento de tal valor. É pacífico que o recorrente não fez esse exame e, de qualquer modo, as partes
acordaram na impossibilidade de se recorrer a tal processo em relação aos diplomas ICADE em Ciencias Empresariales obtidos - como no caso em apreço - antes da reforma de 1979.
3. Isto dito quanto aos factos, a questão de direito resulta de fácil formulação: trata-se de saber se o júri actuou com legitimidade ao exigir, como condição de admissão ao concurso, além da posse do "título", a sua homologação.
A este propósito, o recorrente alega, em primeiro lugar, que a imposição de tal condição constitui uma violação do aviso de concurso. A sua argumentação baseia-se essencialmente em três considerações:
- a homologação é uma condição nova pois não está prevista no ponto III,. B), 2, a), primeira parte, do aviso onde se pede apenas a apresentação de um diploma (título) - sem outra especificação - que ateste estudos universitários completos do segundo ciclo;
- a exigência de homologação, que implica a admissão apenas dos candidatos munidos de um título de estudos com valor legal, é contrária ao segundo período da referida disposição, que impõe ao júri que tenha em consideração as "particularidadas da estrutura do ensino seguido pelos candidatos";
- a exigência de homologação é injustificada tendo em conta a interpretação a dar ao ponto III, B), 2, a), do aviso de concurso à luz das disposições do artigo 5.°, n.° 1, segundo parágrafo, do estatuto; esta disposição estatutária impunha, de facto, que, independentemente do valor formal dos títulos apresentados, o júri examinasse se, de facto, o candidato possui "conhecimentos de nível universitário".
Definitivamente, segundo o recorrente, tendo em conta o aviso do concurso, o júri deveria ter reconhecido como idóneos, para efeitos de admissão, além dos títulos equivalentes de jure aos títulos passados pelas universidades públicas, também os equivalentes de facto.
Esta tese não me parece merecer acolhimento. É verdade que o júri de um concurso está vinculado pelo texto do respectivo aviso (1). É, além disso, verdade que o ponto III, B), 2, a), do aviso em causa não especifica qual o entendimento a dar a diploma (título).
Contudo, na falta de definição comunitária de diplomas universitários, o único critério que o júri pode legitimamente adoptar para individualizar os documentos a que caiba reconhecer tal valor é, salvo disposições contrárias e específicas no aviso de concurso, atender ao estabelecido nas legislações nacionais de cada Estado-membro.
A adopção deste critério - que é aliás constantemente seguido pelas instituições europeias - levava, no caso em apreço, a tomar em consideração os títulos obtidos quer nas universidade públicas quer nas privadas, mas posteriormente "homologados" para efeitos da atribuição de valor legal.
O referido critério é, com efeito, o único idóneo para garantir a igualdade de tratamento em processo de concurso a que possam apresentar-se candidatos que tenham feito estudos universitários, lato sensu, em diversos países e em instituições com sistemas de ensino igualmente muito diferentes quanto à organização, estrutura, métodos e conteúdos. Tal permite, de facto, considerar do mesmo modo aqueles que, tendo obtido um diploma cujo valor efectivo é atestado pelo carácter oficial que lhe reconhece o Estado, se encontram numa situação substancialmente análoga seja do ponto de vista factual, seja, sobretudo, jurídico.
Tal critério é, além disso, o que está em condições de garantir o maior nível de certeza aos interessados, permitindo saber antecipadamente e com suficiente segurança se o seu diploma universitário será, pelo menos, considerado válido para aceder à função pública europeia.
Por último, tal critério é coerente com as características de controlo da admissibilidade dos candidatos que se verifica na fase inicial do processo de concurso. Nesta fase, tal como o Tribunal referiu no acórdão Authié (2), basta que o júri verifique que os candidatos estão, prima facie e em geral, dentro dos requisitos fixados no
aviso de concurso (ver n.° 16). Trata-se pois de um controlo que pretende simplesmente verificar se determinadas condições estão preenchidas e a que é estranho o desenvolvimento de apreciações aprofundadas quanto ao conteúdo e valor de cada um dos títulos apresentados. Tal apreciação só pode ser efectuada na fase seguinte do concurso, isto é, no âmbito do exame comparativo dos candidatos admitidos.
4. Naturalmente, tratando-se de um critério de tipo formal, pode dar lugar, em determinados casos, a resultados nem sempre satisfatórios. Tal pode verificar-se na hipótese de serem excluídos de um concurso candidatos titulares de diplomas não oficiais, não obstante esses diplomas corresponderem a cursos de estudos de nível substancialmente universitário. Tal como surgiu no decurso do processo, tal parece ser precisamente o caso dos diplomas passados pelo ICADE, anteriores a 1979. A própria Comissão reconheceu a seriedade e qualidade de ensino ministrado nesse instituto.
Em termos gerais, todavia, é verosímil que se trate de casos limitados, pois, em geral, estão previstos processos adequados para obter, no plano nacional, o reconhecimento do valor legal de diplomas de estudos privados que sejam verdadeiramente de nível análogo aos obtidos nas universidades públicas. De qualquer modo, na hipótese de nenhum sistema de reconhecimento interno estar previsto, o único modo de fazer com que os títulos privados sejam tomados em consideração para efeitos de admissão a um concurso comunitário é o de incluir uma disposição específica no aviso de concurso.
Ao invés, considerar que o júri de concurso deve verificar, caso a caso, a equivalência de facto de um determinado diploma privado a diploma com valor legal pode levar as consequências bem mais graves. Tal como foi observado, os candidatos encontrar-se-iam em situação de incerteza quanto aos títulos idóneos para serem admitidos a concorrer. Além disso, é até intuitivo que um júri de concurso, qualquer que seja a sua composição, não está em condições de verificar a equivalência substancial a diplomas oficiais de títulos passados em países diversos e que atestam situações na realidade profundamente diferentes. Tal exame levaria, portanto, a resultados pouco fiáveis e susceptíveis de comportar disparidades de tratamento inadmissíveis, quer no mesmo concurso, quer entre concursos diversos. Por fim, como se disse, um exame deste tipo alteraria a natureza da fase de controlo de admissão dos candidatos, transformando-a numa espécie de antecipação das ulteriores fases de apreciação comparativa dos candidatos.
Por outro lado, qualquer que seja o nível de estudos seguidos, aqueles que frequentaram cursos de carácter privado não podem deixar de estar cientes do facto de que o título obtido, se destituído de valor legal, não lhes permitirá aceder à maior parte das profissões e carreiras, nomeadamente às da função pública que comportem o exercício de poderes públicos ou sejam, pelo menos em parte, objecto de regulamentação por parte do Estado. Aqueles que obtiveram um diploma deste tipo não podem alimentar qualquer legítima expectativa de que os seus diplomas sejam considerados idóneos para admissão a um concurso comunitário.
Considero portanto que, na falta de prescrições contrárias no aviso de concurso, o júri é obrigado a aplicar o critério formal já referido, limitando-se a considerar como título universitário apenas aquele a que a legislação nacional reconheça valor legal. Isso implica que, no caso em apreço, o júri tenha aplicado correctamente o aviso de concurso ao tomar exclusivamente em consideração, quer os títulos passados pelas universidades públicas, quer os das universidades privadas, mas "homologados" depois.
5. Quanto ao segundo período do ponto III, B), 2, a), do aviso ("o júri terá em conta as particularidades da estrutura do ensino frequentado pelos candidatos"), não tem o alcance que lhe atribui o recorrente. Na realidade, tal disposição, frequente em concursos comunitários, impõe ao júri tomar em consideração o facto de os candidatos poderem ter seguido estudos em Estados diferentes e portanto em universidades onde os cursos apresentem diferente estrutura e organização. É este o significado daquela formulação e isto tanto para os concursos em que participem cidadãos de todos os Estados-membros, como em concursos - como o do caso em apreço - abertos apenas a cidadãos de um único Estado-membro. O segundo período do ponto III, B), 2, a), não pode, ao invés, entender-se como visando impor ao júri de um concurso para candidatos de uma única nacionalidade a obrigação de verificar se os estudos privados seguidos por estes são ou não de nível equivalente aos feitos em universidades autorizadas pelo Estado a passar títulos com pleno valor legal.
6. Por último, quanto à referência ao artigo 5.° do estatuto, entendo que esta norma não tem qualquer influência na interpretação da noção de diploma considerada no aviso de concurso respectivo.
O Tribunal salientou já que (3):
"o artigo 5.° do estatuto propõe-se definir, em geral, o nível mínimo de um funcionário da categoria em causa segundo a natureza das funções a que correspondem os lugares e não respeita às condições de recrutamento" (acórdão Lipman, n.° 7)
Não se pode, assim, inferir desta norma uma interpretação das condições de admissão que implique a adopção pelo júri de um critério de controlo de diplomas diferente do que parece mais apropriado, tanto por considerações de legalidade como de simples oportunidade.
7. O recorrente salienta, além disso, que, antes de se apresentar ao concurso em questão, tinha exercido funções de agente local no Serviço de Imprensa e Informação da Comissão em Madrid, função que pressupunha uma formação de nível universitário. Sublinha, além disso, que os estudantes do curso de "ciencias empresariales" do ICADE podem beneficiar, como qualquer outro estudante universitário, de ajudas a título do programa Erasmus.
A exclusão da idoneidade do seu título encontra-se pois em contradição com estes elementos da prática comunitária anterior.
Também é de afastar este argumento, e isso independentemente do relevo que a pretensa contradição possa ter para efeitos de apreciação da legalidade da decisão impugnada.
É inexacto, de facto, que a função de agente local exercida em Madrid pelo recorrente pressupunha uma formação universitária. Além disso, se é verdade que o recorrente no exercício das suas funções obteve uma revisão para cima da sua qualificação, tal é devido não a considerações respeitantes aos seus títulos de estudos mas à sua experiência profissional.
Quanto ao programa Erasmus, este visa favorecer a mobilidade dos estudantes, e tem portanto alcance diverso, e é irrelevante para efeitos de aplicação das condições de admissão a um determinado concurso.
8. O recorrente sustenta, por fim, que a rejeição da sua candidatura estava insuficientemente fundamentada.
Como o Tribunal declarou no acórdão Sergio (4):
"segundo jurisprudência constante, a obrigação de fundamentar uma decisão ofensiva de interesses tem por objectivo permitir ao Tribunal exercer o controlo sobre a legalidade da decisão e fornecer ao interessado as condições necessárias para saber se a decisão é ou não fundamentada. A decisão de um júri de concurso de não admitir um candidato à fase seguinte de um concurso só pode, portanto, ser suficientemente fundamentada se fornecer ao interessado as razões porque não satisfaz os critérios usados para a selecção" (n.° 48).
Como resulta textualmente da citada carta da Comissão ao recorrente de 25 de Janeiro de 1988, bem como das comunicações precedentes, a não admissão ao concurso era devida à falta de atestação do reconhecimento legal do diploma de estudos apresentado. É justamente neste aspecto que se centrou o debate entre as partes em sede de controlo jurisdicional da legalidade.
O recorrente não pode, assim, afirmar que lhe fossem desconhecidas as razões porque o júri considerou que a sua candidatura não satisfazia as condições de admissão previstas no aviso de concurso.
A acusação da falta de fundamentação é, pois, infundada.
9. Por estas razões, sugerimos ao Tribunal que:
1) negue provimento ao recurso,
2) condene cada uma das partes a suportar as próprias despesas.
(*) Língua original: italiano.
(1) Ver acórdão de 18 de Fevereiro de 1982, Ruske, 67/81, Recueil, p. 661, n.° 9.
(2) Acórdão de 26 de Fevereiro de 1981, Authié, 34/80, Recueil, p. 665.
(3) Ver acórdão de 28 de Abril de 1983, Lipman, 143/82, Recueil, p. 1301, e acórdão de 5 de Abril de 1979, Orlandi, 117/78, Recueil, p. 1613.
(4) Acórdão de 8 de Março de 1988, Sergio, 64, 71-73, 78/86, Colect., p. 1339.
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