Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Con il presente ricorso il sig . Jaenicke Cendoya impugna la decisione di non ammetterlo al concorso generale per titoli ( COM/A/584 ) indetto dalla Commissione per la costituzione di una riserva per l' assunzione di amministratori principali di nazionalità spagnola .
Come prescritto dal relativo bando al punto III, parte B ), n . 2 ), entro il termine stabilito per il deposito delle candidature ( il 21 agosto 1987 ), i candidati dovevano :
"a ) dimostrare di aver portato a termine studi universitari completi del secondo ciclo, comprovati da un diploma (" título "). La commissione giudicatrice terrà conto delle particolarità delle strutture dell' insegnamento frequentato dai candidati;
b ) possedere un' esperienza postuniversitaria di almeno 12 anni, 6 dei quali in attività inerenti all' impiego contemplato e le cui mansioni sono definite in allegato ".
Nel termine fissato, il sig . Jaenicke Cendoya presentava un atto di candidatura cui allegava un certificato accademico dell' Instituto católico de administración y dirección de empresas, in seguito : "Icade", attestante che, tra il 1968 ed il 1973, l' interessato aveva superato gli esami menzionati, facenti parte del corso di "Direzione tecnica di impresa ". Egli allegava altresì un certificato in Comunità europee, rilasciato dalla Escuela diplomática di Madrid ed un certificato di alti studi europei, rilasciato dal collège d' Europe di Bruges .
Successivamente, in un primo momento, la commissione giudicatrice informava il sig . Jaenicke Cendoya del fatto che il titolo dell' Icade da lui presentato poteva ritenersi idoneo per l' ammissione al concorso, in base a quanto stabilito dal punto III, parte B ), n . 2 ), del bando, solo a condizione che fosse stato ufficialmente riconosciuto, mediante omologazione, dalle competenti autorità spagnole . L' interessato era in seguito invitato a produrre un documento attestante l' avvenuta omologazione almeno alla data fissata per il suo colloquio di esame ( il 12 gennaio 1988 ).
Il giorno del colloquio il sig . Jaenicke Cendoya si limitava a presentare alla commissione giudicatrice un documento del Ministero spagnolo dell' educazione e delle scienze dal quale risultava soltanto che un parere era stato richiesto circa la possibilità di omologazione del titolo in questione . Quest' ultimo infatti - emerge dal testo, peraltro assai succinto, del documento - era stato conseguito in un' epoca in cui la legislazione spagnola non prevedeva ancora il riconoscimento di effetti civili agli studi svolti presso istituti religiosi cattolici, come, appunto, l' Icade . Risultava sempre dal documento che altre persone, oltre al sig . Jaenicke Cendoya, avevano richiesto la dichiarazione di equivalenza di analoghi titoli di studio privati ai titoli universitari aventi valore legale .
In queste condizioni, la commissione giudicatrice decideva di non procedere al colloquio . La decisione di non ammissione veniva poi formalizzata, con successiva lettera del 25 gennaio 1988, dal capo della divisione "Assunzioni" della Commissione .
2 . Prima di esaminare il merito del ricorso, va precisato che dalla documentazione prodotta risulta che il sig . Jaenicke Cendoya negli anni 1983-1985 ha sostenuto e superato, sempre presso l' Universidad Pontificia de Comillas Icai-Icade, nove esami in materie diverse da quelle rientranti nell' ambito del corso di studio frequentato negli anni 1968-1973 . Sulla base dei risultati di questi nuovi esami, nonché del riconoscimento degli esami in precedenza sostenuti nel quinquennio 1968-1973, il sig . Jaenicke Cendoya avrebbe conseguito un nuovo titolo privato . Quali che siano il carattere, il contenuto e il valore di questo secondo documento - che il ricorrente asserisce peraltro essere del tutto indipendente da quello relativo agli studi svolti negli anni 1968-1973 - esso non presenta comunque alcun rilievo ai fini della soluzione della presente lite, sia perché presentato tardivamente rispetto al termine prescritto dal bando, sia perché conseguito in epoca tale - il 1985 - da impedire al ricorrente di giustificare la sussistenza dell' altro requisito di ammissione previsto dal bando, vale a dire : possedere un' esperienza postuniversitaria di almeno dodici anni .
Il documento che costituisce pertanto il termine di riferimento di questa procedura è soltanto quello concernente il ciclo di studi concluso nel 1973 . Solo questo documento è stato allegato dal ricorrente all' atto della candidatura e solo questo documento ha formato oggetto della valutazione della commissione giudicatrice onde verificarne l' idoneità ai fini dell' ammissione al concorso .
Va anche precisato, per sgombrare il campo da possibili confusioni circa gli aspetti di fatto del giudizio, che in esito al dibattito svoltosi nel corso della procedura scritta ed orale non appare più contestato che al documento in questione vada riconosciuto il carattere di un titolo di studio, sia pur privato, ma nondimeno completo . Si tratta cioè di una certificazione la quale, attestando il superamento di tutti gli esami propri del corso di studi, riconosce al medesimo tempo all' interessato la qualità di laureato nel corso di studi stesso, e ciò anche se il rilascio materiale del titolo corrispondente ( il "título privado de licenciado en ciencias empresariales ") poteva essere ottenuto in un secondo momento previo pagamento dei relativi diritti .
Del resto, si può osservare che la commissione giudicatrice nel vagliare l' ammissibilità al concorso del ricorrente non ha mai contestato che il predetto documento costituisse un vero e proprio titolo, vale a dire un diploma inerente a un ciclo di studi completo, limitandosi a richiedere come sola ulteriore condizione l' omologazione e, dunque, il riconoscimento del titolo stesso .
Non è infine contestato che nella fattispecie la condizione dell' omologazione non sia stata soddisfatta . Come è stato chiarito in udienza, la procedura per l' omologazione e quindi per il riconoscimento del valore legale ai titoli privati di "licenciado en ciencias empresariales" dell' Icade è stata istituita soltanto nel 1979 . Solo a partire da tale data, mediante il superamento di una apposita prova teorico-pratica, divenne possibile ottenere il riconoscimento di tale valore . Ora, è pacifico che il ricorrente non ha sostenuto detta prova e, in ogni caso, le parti sono state concordi nell' escludere che si potesse far ricorso ad una tale procedura in relazione ai titoli Icade in ciencias empresariales conseguiti - come nel caso di specie - prima della riforma del 1979 .
3 . Ciò premesso in fatto, la questione di diritto risulta di semplice formulazione : si tratta cioè di stabilire se la commissione giudicatrice abbia legittimamente operato esigendo come condizione di ammissione al concorso, oltre il possesso del diploma (" título "), l' omologazione dello stesso .
A questo riguardo, il ricorrente sostiene in primo luogo che l' imposizione di una tale condizione costituisce una violazione del bando di concorso . La sua argomentazione si basa essenzialmente su tre considerazioni :
- l' omologazione è una condizione nuova in quanto non prevista dal punto III, parte B ), n . 2 ), lett . a ), prima frase, del bando, ove si richiede soltanto la produzione di un diploma (" título ") - senza alcun altra specificazione - comprovante il compimento di studi universitari completi del secondo ciclo;
- la richiesta dell' omologazione, implicando l' ammissione dei soli candidati muniti di titoli di studio con valore legale, è in contrasto con il disposto della seconda frase della citata disposizione, la quale impone alla commissione giudicatrice di tener conto "delle particolarità delle strutture dell' insegnamento frequentato dai candidati";
- la richiesta di omologazione è ingiustificata tenuto conto dell' interpretazione che occorre dare del punto III, parte B ), n . 2 ), lett . a ), del bando alla luce di quanto prescritto dall' art . 5, n . 1, secondo comma, dello statuto; questa disposizione statutaria richiederebbe in effetti che, indipendentemente dal valore formale dei titoli presentati, la commissione giudicatrice esamini comunque se di fatto il candidato possegga "cognizioni di livello universitario ".
In definitiva, secondo il ricorrente, alla stregua del bando di concorso la commissione giudicatrice avrebbe dovuto riconoscere l' idoneità ai fini dell' ammissione, oltre che dei titoli equivalenti de jure ai titoli rilasciati dalle università pubbliche, anche dei titoli equivalenti de facto .
Questa tesi non mi sembra fondata . E' vero che la commissione giudicatrice di un concorso è vincolata dal testo del bando ( 1 ). E' vero altresì che il punto III, parte B ), n . 2 ), lett . a ), del bando in questione non specifica che cosa si debba intendere per diploma (" título ").
Tuttavia, in assenza di una definizione comunitaria dei titoli universitari, l' unico criterio che una commissione giudicatrice possa legittimamente adottare per individuare i documenti cui sia da riconoscere tale valore è, salvo diversa e specifica previsione nel bando, quello di far riferimento a quanto stabilito dalle singole legislazioni nazionali .
L' adozione di questo criterio - peraltro costantemente seguito dalle istituzioni europee - portava nel caso di specie a prendere in considerazione soltanto i titoli conseguiti, o presso le università pubbliche, o presso università private ma successivamente "omologati" al fine dell' attribuzione del valore legale .
Detto criterio è il solo in effetti idoneo a garantire la parità di trattamento nell' ambito di procedure di concorso cui possono presentarsi candidati che hanno effettuato studi lato sensu universitari in diversi paesi e presso istituti che adottano sistemi di insegnamento anche molto differenti per organizzazione, strutture, metodi e contenuti . Esso permette infatti di considerare in modo eguale coloro che, per aver ottenuto un titolo il cui valore effettivo è attestato dal crisma di ufficialità che lo Stato gli riconosce, si trovano in una situazione sostanzialmente analoga sia dal punto di vista fattuale, sia, soprattutto, giuridico .
Tale criterio è inoltre quello che è in grado di garantire il maggior livello di certezza agli interessati, consentendo di sapere in anticipo e con sufficiente sicurezza se il proprio diploma universitario sarà o meno ritenuto valido per accedere alla funzione pubblica europea .
Detto criterio, infine, è coerente con le caratteristiche del controllo di ammissibilità dei candidati che ha luogo nella fase iniziale della procedura di concorso . In questa fase, come la Corte ha precisato nella sentenza Authié ( 2 ), è sufficente che la commissione accerti che i candidati siano, prima facie e in generale, in possesso dei requisiti stabiliti nel bando ( vedasi punto 16 della motivazione ). Si tratta dunque di un controllo diretto semplicemente ad accertare la presenza di determinati requisiti ed al quale risulta viceversa estraneo lo svolgimento di valutazioni approfondite circa il contenuto ed il valore di ciascun titolo presentato . Una simile valutazione non può essere effettuata che nella fase successiva del concorso, vale a dire in sede di esame comparativo dei candidati ammessi .
4 . Naturalmente, trattandosi di un criterio di tipo formale, può dar luogo, in taluni casi, a risultati non del tutto soddisfacenti . Ciò potrebbe verificarsi nell' ipotesi in cui risultassero esclusi da un concorso candidati con titoli privi di carattere ufficiale, ma, ciononostante, inerenti a corsi di studio di livello sostanzialmente universitario . Come è emerso nel corso del giudizio, questo sembra esser appunto il caso dei diplomi rilasciati dall' Icade prima del 1979 . La Commissione stessa ha riconosciuto la serietà e la qualità dell' insegnamento svolto presso questo istituto .
In termini generali, tuttavia, è verosimile che si tratti di casi limitati, essendo di norma previste apposite procedure per ottenere sul piano nazionale il riconoscimento del valore legale per i titoli di studio privati che siano veramente di livello analogo a quelli conseguiti nelle università pubbliche . In ogni caso, nella ipotesi in cui nessun sistema di riconoscimento interno sia previsto, l' unico modo per far sì che titoli privati siano presi in considerazione ai fini dell' ammissione ad un concorso comunitario è quello di includere una specifica disposizione nel bando di concorso .
Viceversa, ritenere che la commissione giudicatrice sia tenuta di volta in volta a verificare l' equivalenza de facto di un determinato titolo privato ai titoli con valore legale rischia di portare a conseguenze ben più gravi . I candidati si troverebbero, come si osservava, in una situazione di incertezza quanto ai titoli idonei per l' ammissione . Inoltre, è persino intuitivo che una commissione di concorso, quale che sia la sua composizione, non si trova nella posizione di poter verificare l' equivalenza sostanziale rispetto ai diplomi ufficiali di titoli rilasciati in paesi diversi e che attestano situazioni in realtà profondamente difformi . Un tale esame, dunque, darebbe luogo a risultati di scarsa attendibilità e suscettibili di comportare disparità di trattamento inammissibili sia all' interno di uno stesso concorso sia fra concorsi diversi . Infine, come si è detto, un esame di questo tipo altererebbe la natura della fase di controllo di ammissibilità dei candidati, trasformandola in una sorta di anticipazione della successiva fase di valutazione comparativa dei candidati .
D' altra parte, quale che sia il livello degli studi svolti, coloro che hanno frequentato corsi di carattere privato non possono non essere consapevoli del fatto che il titolo conseguito, se privo di valore legale, non consentirà loro di accedere alla maggior parte delle professioni e carriere, in specie quelle che rientrano nella funzione pubblica, che comportano l' esercizio di pubblici poteri o che sono comunque almeno in parte oggetto di regolamentazione da parte dello Stato . Coloro che hanno ottenuto un diploma di questo tipo non possono dunque nutrire alcuna legittima aspettativa a che i loro titoli siano considerati idonei per l' ammissione a un concorso comunitario .
Ritengo pertanto che, in assenza di diversa prescrizione nel bando, la commissione giudicatrice sia tenuta ad applicare il criterio formale sopra descritto, limitandosi a considerare come titolo universitario soltanto quei titoli cui la legislazione nazionale riconosce valore legale . Ciò implica che nel caso di specie la commissione abbia correttamente applicato il bando di concorso prendendo esclusivamente in considerazione vuoi i titoli conseguiti presso le università pubbliche, vuoi i titoli conseguiti presso università private, ma successivamente "omologati ".
5 . Quanto alla seconda frase del punto III, parte B ), n . 2 ), lett . a ), del bando (" la commissione giudicatrice terrà conto delle particolarità delle strutture dell' insegnamento frequentato dai candidati "), questa non ha la portata che il ricorrente le ascrive . In realtà tale disposizione, ricorrente nei concorsi comunitari, impone di tener conto del fatto che i candidati possono aver effettuato studi in Stati diversi e dunque in università dove i corsi hanno differente struttura ed organizzazione . Questo è il significato delle disposizioni, e ciò sia in concorsi cui partecipano cittadini di tutti gli Stati membri, sia nei concorsi - come quello del caso di specie - aperto soltanto ai cittadini di un singolo Stato membro . La seconda frase del punto III, parte B ), n . 2 ), lett . a ), non può viceversa intendersi come diretta ad imporre ad una commissione giudicatrice di un concorso per candidati di unica nazionalità l' obbligo di verificare se gli studi privati da questi eventualmente seguiti siano o meno di livello equivalente a quelli compiuti in università abilitate dallo Stato a rilasciare titoli con pieno valore legale .
6 . Quanto infine al riferimento all' art . 5 dello statuto, ritengo che detta norma non influisca sull' interpretazione della nozione di titolo di cui al bando di concorso in questione .
La Corte ha già rilevato che ( 3 ):
"l' art . 5 dello statuto si propone di definire, in via generale, il livello minimo dei dipendenti del grado di cui trattasi secondo la natura delle funzioni cui i posti corrispondono e non riguarda le condizioni di ammissione" ( sentenza Lipman, punto 7 della motivazione ).
Non si può dunque far discendere da questa norma una interpretazione delle condizioni di ammissione che implichi l' adozione da parte della commissione giudicatrice di un criterio per il controllo dei titoli diverso da quello che appare più appropriato sia per considerazioni di legittimità sia di semplice opportunità .
7 . Il ricorrente fa rilevare altresì che, prima di presentarsi al concorso in questione, egli ha ricoperto l' incarico di agente locale presso l' ufficio stampa ed informazione della Commissione a Madrid, funzione che presupporrebbe una formazione di livello universitario . Inoltre, sottolinea che gli studenti del corso in "Ciencias empresariales" dell' Icade possono beneficiare, come qualsiasi altro studente universitario, degli aiuti Erasmus .
L' esclusione dell' idoneità del suo titolo si troverebbe dunque in contraddizione con questi elementi della precedente prassi comunitaria .
Anche questo argomento è da respingere e ciò indipendentemente dal rilievo che l' asserita contraddizione potrebbe assumere ai fini della valutazione della legalità della decisione impugnata .
E' inesatto, in fatto, che l' impiego di agente locale ricoperto a Madrid dal ricorrente presupponesse una formazione universitaria . Inoltre, se è vero che il ricorrente nell' ambito di tale impiego ha ottenuto una revisione verso l' alto del suo inquadramento, ciò è dipeso dalla considerazione non dei suoi titoli di studio, bensì della sua esperienza professionale .
Quanto al programma Erasmus, questo, mirando a favorire la mobilità degli studenti, ha evidentemente portata diversa ed è del tutto ininfluente ai fini della applicazione delle condizioni di ammissione di un determinato concorso .
8 . Il ricorrente sostiene infine che il rigetto della sua candidatura sia insufficientemente motivato .
Come osservato nella sentenza Sergio ( 4 ):
"secondo la costante giurisprudenza, l' obbligo di motivare una decisione lesiva ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il sindacato sulla legittimità della decisione e di fornire all' interessato le indicazioni necessarie per sapere se la decisione sia o meno fondata . La decisione della commissione giudicatrice di non ammettere un candidato alla fase successiva di un concorso non può quindi essere sufficientemente motivata a meno che fornisca all' interessato i motivi per i quali egli non rispondeva ai criteri usati per la selezione" ( punto 48 della motivazione ).
Come risulta testualmente dalla citata lettera della Commissione al ricorrente del 25 gennaio 1988, nonché dalle comunicazioni precedenti, la non ammissione al concorso era dovuta dalla mancata attestazione del riconoscimento legale del titolo di studio presentato . E' proprio su questo punto che si è imperniato il dibattito fra le parti in sede di controllo giurisdizionale di legalità .
Il ricorrente non può dunque asserire di essere stato all' oscuro dei motivi per cui la commissione giudicatrice ha ritenuto che la sua candidatura non soddisfacesse le condizioni di ammissione previste nel bando .
La censura di difetto di motivazione è quindi infondata .
9 . Per questi motivi suggerisco alla Corte :
1 ) di respingere il ricorso,
2 ) di dichiarare che ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese .
(*) Lingua originale : l' italiano .
( 1 ) Vedasi sentenza 18 febbraio 1982, Ruske, causa 67/81, Racc . pag . 661, punto 9 della motivazione .
( 2 ) Sentenza 26 febbraio 1981, Authié, causa 34/80, Racc . pag . 665 .
( 3 ) Vedasi sentenza 28 aprile 1983, Lipman, causa 143/82, Racc . pag . 1301, e sentenza 5 aprile 1979, Orlandi, causa 117/78, Racc . pag . 1613 .
( 4 ) Sentenza 8 marzo 1988, Sergio, cause riunite 64, da 71 a 73, 78/86, Racc . pag . 1399 ).
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