Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La normativa comunitaria sobre cuotas de producción de leche autoriza a los productores cuyo nivel de producción se haya visto afectado por un acontecimiento excepcional ocurrido durante el año de referencia, elegido por un Estado miembro, a optar por otro año de referencia dentro de período limitado establecido en dicha normativa. La presente petición de decisión prejudicial suscita la cuestión de si la normativa comunitaria autoriza a un productor de leche, que ha sufrido una reducción duradera de su producción debida a circunstancias que escapan a su control, a escoger un año de referencia fuera de dicho período; y, si ello no es posible, si esta normativa infringe los principios generales de Derecho reconocidos en el Derecho comunitario. En el caso de que el productor de leche deba elegir su año de referencia alternativo dentro del período establecido, el órgano jurisdiccional nacional solicita orientación sobre cómo debe calcularse exactamente la cuota individual.
Marco jurídico
2. En un intento de reducir la producción de leche, el Reglamento del Consejo (CEE) nº 856/84, que modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, implantó una tasa suplementaria, que se añade a la tasa de corresponsabilidad, sobre las cantidades de leche o equivalente de leche entregadas que sobrepasaran la cantidad de referencia que se debía determinar (DO 1984 L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61). Para aplicar este régimen de tasas, los Estados miembros estaban autorizados a elegir entre dos fórmulas. Según la fórmula A, todo productor de leche deberá pagar una tasa sobre las cantidades de leche que haya entregado a un comprador y que, durante el período de doce meses de que se trate, sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse. Según la fórmula B, el comprador (es decir, la cooperativa o vaquería) deberá pagar una tasa sobre las cantidades de leche que le hayan sido entregadas por los productores y que, durante el período de doce meses de que se trate, sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse. El comprador repercutirá luego la tasa en los productores proporcionalmente a su contribución al rebasamiento de la cantidad de referencia. La suma de las cantidades de referencia individuales atribuidas en un Estado miembro no podrán sobrepasar la cantidad global garantizada a un Estado miembro según las entregas de leche durante el año civil de 1981, aumentadas en un 1 %.
3. El Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo (DO 1984, L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64) establece las normas generales para la aplicación de la tasa y, en particular, para la determinación de las cantidades de referencia. De especial relevancia para este caso es el artículo 2, que se refiere a la determinación del año de referencia y al coeficiente aplicable. El artículo 2 fue modificado posteriormente por el Reglamento (CEE) nº 1911/86 del Consejo (DO 1986, L 165, p. 6) y el Reglamento (CEE) nº 2316/86 del Consejo (DO 1986, L 202, p. 3), pero me referiré al texto de 1984 que era aplicable en la época pertinente.
4. A tenor del apartado 1 del artículo 2, la cantidad de referencia, en principio, debe ser "igual a la cantidad de leche o equivalente de leche suministrada por el productor durante el año civil de 1981 (fórmula A), o la cantidad de leche o de equivalente de leche adquirida por un comprador durante el año civil de 1981 (fórmula B), aumentadas en un 1 %". Sin embargo, a tenor del apartado 2 del artículo 2, "los Estados podrán prever que en su territorio la cantidad de referencia contemplada en el apartado 1 sea igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada o comprada durante el año civil de 1982 o el año civil de 1983, afectada por un porcentaje establecido de manera que no sobrepase la cantidad garantizada ((...))". Dicho porcentaje podrá modularse en función del nivel de los suministros de determinadas categorías de deudores de la tasa, de la evolución de los suministros en determinadas regiones entre 1981 y 1983 o de la evolución de los suministros de determinadas categorías de deudores de la tasa durante el mismo período. A tenor del apartado 3 del artículo 2, los Estados miembros podrán adaptar los porcentajes contemplados en los apartados 1 y 2 del artículo 2 para garantizar la aplicación de los artículos 3 y 4 del Reglamento.
5. Los artículos 3 y 4 se refieren a la determinación y atribución de cantidades de referencia adicionales en determinados casos especiales. El punto 3 del artículo 3 trata de las situaciones difíciles, y dispone que "los productores cuya producción lechera, durante el año de referencia tenido en cuenta en aplicación del artículo 2, se hubiere visto sensiblemente afectada por acontecimientos excepcionales ocurridos antes o en el transcurso de dicho año, obtendrán, si así lo solicitaren, que se les tome en cuenta otro año civil de referencia comprendido dentro del período comprendido entre 1981 y 1983".
6. En su normativa para aplicar el sistema de tasas, la República Federal de Alemania optó por la fórmula A, considerando 1983 como año de referencia. Para asegurar que la cantidad total garantizada no se sobrepasara, al atribuir cuotas individuales, las cantidades entregadas por los productores en 1983 se redujeron en general en un 4 %.
Hechos
7. La parte demandante en el procedimiento principal, Karl Leukhardt, es un productor de leche. Por razones no precisadas en la resolución de remisión, sufrió sustanciales y continuas pérdidas de ganado, con el resultado de que sus entregas de leche pasaron de 188 954 kg en 1980 a 160 707 kg en 1981, 142 417 kg en 1982 y 142 747 kg en 1983. Después de reconocerse su difícil situación, se le atribuyó una cantidad de referencia según sus entregas en 1981, desminuidas en 4 %, resultando una cantidad de 155 500 kg.
8. Al recurrir contra esta atribución, el demandante alegó que su cuota debía determinarse sobre la base de sus entregas en 1980, lo que daría lugar a una cantidad aproximada de 182 600 kg. Alegó, que en su defecto, la cuota debería fijarse sobre la base de sus entregas de 1981 aumentadas en un 1 %, es decir, de acuerdo con la fórmula establecida en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84. Ello daría como resultado una cuota de 162 314 kg.
9. El órgano jurisdiccional nacional competente, Finanzgericht Baden-Wuerttemberg, considerando que el asunto suscitaba cuestiones relativas a la interpretación y a la validez de las disposiciones del Reglamento nº 857/84, suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) ¿Puede interpretarse e incluso, en caso de invalidez parcial, completarse el punto 3 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos en el sentido de que el productor cuya producción de leche haya quedado sensiblemente afectada por un acontecimiento excepcional ocurrido durante los años 1981 a 1983, ambos incluidos, pueda elegir como año civil de referencia, otro año (por ejemplo, el inmediatamente anterior) durante el cual ningún acontecimiento excepcional haya afectado sensiblemente a la producción de leche?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión: ¿pueden interpretarse los apartados 1 y 2 del artículo 2 y el punto 3 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 857/84 en el sentido de que un productor, que entrega a un comprador, y cuya producción de leche haya quedado sensiblemente afectada por un acontecimiento excepcional ocurrido durante el año de referencia elegido (para la República Federal de Alemania se trata de 1983), puede exigir que la cantidad de referencia de entrega a la que tiene derecho se calcule ya sea por el método del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 857/84, tomando como base otro año civil de referencia (1981 o 1982), ya sea por el método del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 857/84 tomando como base la cantidad de leche entregada durante el año civil de 1981, incrementada en un 1 %?
Sobre la primera cuestión
10. Con respecto a la primera cuestión, el demandante alega que la limitación de su elección de un año de referencia distinto al período especificado en el punto 3 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84, cuando el productor, debido a circunstancias excepcionales, ha sufrido una disminución sustancial de su producción de leche durante todo el período comprendido entre 1981 y 1983, constituye una infracción a la prohibición de discriminación establecida en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, del principio general de igualdad, de la protección de la propiedad y la libre actividad económica y de los principios generales de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima.
11. Sin embargo, la Comisión y el Gobierno alemán señalan que el Tribunal de Justicia ya contestó a la primera cuestión en su sentencia de 17 de mayo de 1988 (Marcel Erpelding contra Secretario de Estado para la agricultura y la viticultura, 84/87, Rec. 1988, p. 2647), afirmación con la que estoy completamente de acuerdo. En la sentencia Erpelding el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones del Reglamento nº 857/84 no autorizan a los productores a elegir un año de referencia fuera del período especificado en el punto 3 del artículo 3, aun en el caso en que las personas afectadas no hubieran obtenido una producción representativa durante todo aquel período (apartado 18). El Tribunal de Justicia rechazó el argumento de que la limitación de la elección de un año de referencia distinto constituía una discriminación contra los productores afectados por circunstancias excepcionales a lo largo de todo el período comprendido entre 1981 y 1983, estimando que cualquier diferencia de trato estaba objetivamente justificada por la necesidad de establecer, en aras de la seguridad jurídica y de la efectividad del sistema de tasa, un límite al período de años que podían considerarse como años de referencia para la determinación de las cuotas (apartado 30). No creo que el hecho de que el demandante de este asunto se base, además de en el principio de no discriminación en la protección de la propiedad, en la libre actividad económica, y en los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima, pueda servir de fundamento para llegar a una conclusión diferente en este asunto.
Sobre la segunda cuestión
12. La segunda cuestión se refiere al método concreto de cálculo de la cantidad de referencia individual de un productor en reconocida situación difícil. ¿Puede dicho productor, no sólo elegir un año de referencia (dentro del período comprendido entre 1981 y 1983) distinto del elegido con carácter general por el Estado miembro, sino también, cuando el resultado le sea más favorable, solicitar que se le aplique un coeficiente distinto del que generalmente se aplica en el Estado miembro? Concretamente, si el productor ha elegido 1981 como año de referencia alternativo, ¿puede exigir que el coeficiente aplicable a 1981 (es decir, más 1 %) a tenor del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84 se aplique para determinar su cuota, o debe acaso aceptar el coeficiente adoptado por el Estado miembro con arreglo al apartado 2 del artículo 2 de dicho Reglamento (es decir, en este caso, menos 4 %)?
13. Tanto la Comisión como el Gobierno alemán han alegado que los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 857/84 no se pueden interpretar en el sentido de que permiten al productor elegir, además de un año de referencia distinto, un coeficiente distinto. De entrada, diré que estoy completamente de acuerdo. Mi punto de partida es la sentencia Erpelding, ya citada, en la que el Tribunal de Justicia consideró la interpretación del Reglamento nº 857/84 y del Reglamento (CEE) nº 1371/84 de la Comisión, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria (DO 1984, L 132, p. 11; EE 03/30, p. 208), con el fin de decidir inter alia si un productor en situación difícil podía optar por otro año de referencia fuera del período establecido por el punto 3 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84. El Tribunal de Justicia describió la normativa de la manera siguiente:
"Debe señalarse que el sistema y el objetivo de las normas de que se trata demuestran que éstas enumeran exhaustivamente las situaciones en que pueden atribuirse cantidades de referencia o cantidades individuales y que establecen normas precisas para la determinación de estas cantidades. Dado que ninguna de estas disposiciones prevé la posibilidad de que se tengan en cuenta las entregas de leche efectuadas por productores fuera del período comprendido entre 1981 y 1983, debe excluirse esta posibilidad ((...))" (apartado 18, la cursiva es nuestra) (traducción provisional).
De modo parecido se expresa el apartado 15 de la sentencia de 28 de abril de 1988, Mulder contra Minister van Landbouw en Visserij, 120/86,.
14. Me parece que al presente asunto se le puede aplicar el mismo razonamiento. Se debe considerar que las modalidades de determinación de las cuotas son exhaustivas. Por tanto, a falta de una disposición expresa que admita esta posibilidad, un productor no debe poder elegir el coeficiente aplicable.
15. Tal disposición expresa no se puede encontrar en la normativa. El punto 3 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84 sólo admite expresamente la elección de otro año de referencia y no dice nada del coeficiente aplicable. Además, como señalan la Comisión y el Gobierno alemán, el Tribunal de Justicia, al pronunciarse sobre la interpretación del punto 3 del artículo 3 en su sentencia de 28 de abril de 1988, (André Thevenot contra Centrale laitière de Franche-Comté, 61/87, Rec. 1988, p. 2375) declaró que esta disposición no afecta a la aplicación de otras normas sobre la determinación de cantidades de referencia y cantidades individuales, y, más especialmente, de las normas contenidas en el artículo 2 del Reglamento nº 857/84 (apartado 18).
16. El artículo 2 del Reglamento nº 857/84 se ocupa de la determinación del año de referencia y del coeficiente aplicable, siendo evidentemente sus destinatarios los Estados miembros. Nada en esta disposición indica que los productores individuales tengan intervención en la elección del coeficiente. Además, aunque el artículo 2 otorga a los Estados miembros cierto margen de apreciación con respecto a la elección de un año de referencia distinto y del coeficiente aplicable, así como a la modulación o adaptación del coeficiente citado, ese margen de apreciación está dirigido a tener en cuenta las consideraciones de carácter general expuestas en el artículo 2 y no la situación específica de los productores aislados. Así pues, cuando un Estado miembro, con arreglo a la primera frase del apartado 2 del artículo 2, elige un año de referencia distinto de 1981, está obligado a aplicar a la producción de ese año un coeficiente que logre el mismo resultado general que el apartado 1 del artículo 2; pero no goza de margen de apreciación al fijar el coeficiente para aplicar un porcentaje distinto en casos singulares. A tenor de la segunda frase del apartado 2 del artículo 2, el Estado miembro puede modificar el coeficiente basándose en determinados factores de carácter general, como la evolución de las entregas de determinadas categorías de personas sujetas a la tasa o en determinadas regiones; tampoco aquí está facultado para modificar el coeficiente a fin de tener en cuenta las situaciones individuales. De modo semejante, el apartado 3 del artículo 2 autoriza a los Estados miembros a adaptar los porcentajes contemplados en los apartados 1 y 2 para garantizar la aplicación de los artículos 3 y 4; pero es evidente que el objeto de esta disposición es la reducción general de las cantidades de referencia para obtener una reserva de cuota que se pueda distribuir en situaciones difíciles o en otros casos especiales, más que para que adaptar las cantidades de referencia individuales en respuesta a circunstancias individuales.
17. Además, como señala la Comisión, la sentencia en los asuntos acumulados 201 y 202/85 (Klensch y otros contra Secrétaire d' État à l' Agriculture et à la Viticulture, Rec. 1986, p. 3477) confirma que en el marco del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, un Estado miembro debe elegir resueltamente entre el método de determinación del año de referencia y el coeficiente aplicable establecido en el apartado 1, o el método establecido en el apartado 2: un Estado miembro no está autorizado a combinar elementos de los dos métodos (apartado 15 de la sentencia).
18. Por consiguiente, opino que debe responderse a las preguntas planteadas por el órgano jurisdiccional nacional del modo siguiente:
1) El punto 3 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84 del Consejo debe interpretarse en el sentido de que un productor de leche, cuya producción se haya visto afectada por un acontecimiento excepcional durante todos los años del período comprendido entre 1981 y 1983, no puede escoger como año civil de referencia un año distinto, como puede ser el año inmediatamente anterior, en que su producción de leche no quedó afectada por ningún acontecimiento excepcional.
2) El examen de la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional no ha revelado ningún factor que pueda afectar a la validez del punto 3 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84 del Consejo.
3) Los apartados 1 y 2 del artículo 2 y el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84 del Consejo deben interpretarse en el sentido de que un productor, cuya producción de leche haya quedado afectada por un acontecimiento excepcional durante el año de referencia elegido por el Estado miembro, no puede exigir que la cantidad de referencia de entrega que se le debe conceder se calcule ya sea por el método establecido en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, basándose en otro año civil de referencia, ya sea por el método establecido en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento citado, basándose en la cantidad de leche entregada durante el año civil de 1981, incrementada en un 1 %."
(*) Lengua original: inglés.
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