Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . La réglementation communautaire des quotas de production laitière autorise les producteurs laitiers dont le niveau de production laitière a été affecté par des évènements exceptionnels pendant l' année de référence choisie par un État membre, à opter pour une autre année de référence, à l' intérieur d' une période limitée, fixée dans la réglementation communautaire . La présente demande préjudicielle pose la question de savoir si la réglementation communautaire autorise un agriculteur ayant subi une diminution durable de sa production en raison de circonstances indépendantes de sa volonté, à choisir une année de référence en dehors de la période fixée par le règlement et, en cas de réponse négative, si cette réglementation enfreint des principes généraux du droit admis en droit communautaire . Pour le cas où le fermier devrait choisir son année de référence alternative pendant la période fixée, la juridiction nationale demande éclaircissements quant aux modalités exactes de calcul du quota individuel .
Le cadre juridique
2 . Dans un souci de réduire la production de lait, le règlement ( CEE ) n° 856/84 du Conseil, modifiant le règlement ( CEE ) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers a introduit un prélèvement supplémentaire au prélèvement de coresponsabilité, sur les quantités de lait ou d' équivalent de lait livrées au-delà d' une quantité de référence à déterminer ( JO 1984 n° L 90, p . 10 ). Pour la mise en oeuvre du régime de prélèvement, les États membres ont été autorisés à choisir entre deux formules . Selon la formule A, le prélèvement est dû par les producteurs de lait sur les quantités de lait livrées à un acheteur et qui dépassent la quantité de référence à déterminer pendant la période de douze mois pertinente . Selon la formule B,c' est l' acheteur de lait ( c' est-à-dire la coopérative ou la crèmerie ) qui paie le prélèvement sur les quantités qui lui ont été livrées par des producteurs et qui, pour la période de douze mois pertinente, dépassent une quantité de référence à déterminer . L' acheteur répercute ensuite ce prélèvement sur les producteurs individuels proportionnellement à leur contribution au dépassement de la quantité de référence . La somme des quantités de référence individuelles attribuées dans un État membre ne doit pas dépasser la quantité totale garantie établie pour cet État membre sur la base des livraisons de lait au cours de l' année civile 1981, majorée de 1 %.
3 . Les règles générales d' application du prélèvement supplémentaire, et notamment la détermination des quantités de référence, sont contenues dans le règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil ( JO 1984 n° L 90, p . 13 ). La disposition qui présente une importance particulière pour la présente espèce est son article 2 qui porte sur la détermination de l' année de référence et du coefficient applicable . L' article 2 a été modifié depuis par le règlement ( CEE ) n° 1911/86 du Conseil ( JO 1986 n° L 165, p . 6 ) et le règlement ( CEE ) n° 2316/86 du Conseil ( JO 1986 n° L 202, p . 3 ) mais nous nous réfèrerons au texte de 1984 qui était applicable à l' époque pertinente .
4 . Aux termes de l' article 2 paragraphe 1, la quantité de référence doit en principe être "égale à la quantité de lait ou d' équivalent lait livrée par le producteur pendant l' année civile 1981 ( formule A ) ou à la quantité de lait ou d' équivalent lait achetée par un acheteur pendant l' année civile 1981 ( formule B ), augmentées de 1 %". Toutefois, aux termes de l' article 2 paragraphe 2, "les États membres peuvent prévoir que sur leur territoire la quantité de référence visée au paragraphe 1 est égale à la quantité de lait ou d' équivalent lait livrée ou achetée pendant l' année civile 1982 ou l' année civile 1983, affectée d' un pourcentage établi de manière à ne pas dépasser la quantité garantie ...". Le pourcentage visé peut être modulé en fonction du niveau des livraisons de certaines catégories de redevables du prélèvement, de l' évolution des livraisons dans certaines régions entre 1981 et 1983 ou de l' évolution des livraisons de certaines catégories de redevables durant cette période . Aux termes de l' article 2 paragraphe 3, les États membres peuvent également adapter les pourcentages visés à l' article 2 paragraphes 1 et 2 pour assurer l' application des articles 3 et 4 du règlement .
5 . Les articles 3 et 4 concernent la détermination et l' attribution de quantités de référence supplémentaires dans certains cas particuliers . L' article 3 point 3 traite des situations difficiles et prévoit que "les producteurs dont la production laitière, pendant l' année de référence retenue en application de l' article 2, a été sensiblement affectée par des événements exceptionnels survenus avant ou au cours de ladite année, obtiennent, à leur demande, la prise en compte d' une autre année civile de référence à l' intérieur de la période 1981 à 1983 ".
6 . Dans le cadre des mesures d' application du système de prélèvement, la République fédérale a opté pour la formule A, en retenant 1983 comme année de référence . Pour assurer que la quantité totale garantie ne soit pas dépassée lors de l' attribution des quotas individuels, les quantités livrées par les producteurs en 1983 ont en général été réduites de 4 %.
Les circonstances de fait
7 . La partie demanderesse au principal, Karl Leukhardt, est un producteur de lait . Pour des raisons non précisées dans l' ordonnance de renvoi, il a subi des pertes de bétail substantielles et continues, de telle sorte que ses livraisons de lait sont passées de 188 954 kg en 1980 à 160 707 kg en 1981, 142 417 kg en 1982 et 142 747 kg en 1983 . Après qu' il ait été admis qu' il se trouvait dans une situation difficile, une quantité de référence lui a été attribuée sur la base de ses livraisons en 1981, diminuées de 4 %, d' où une quantité de 155 500 kg .
8 . En contestant cette attribution, le demandeur a fait valoir que son quota devait être déterminé sur la base de ses livraisons en 1980, ce qui donnerait un quota d' environ 182 600 kg . A défaut, il a fait valoir que le quota devait être fixé sur la base de ses livraisons pour l' année 1981 majorées de 1 %, c' est-à-dire, conformément à la formule prévue à l' article 2 paragraphe 1 du règlement n° 857/84 . Cela donnerait un quota de 162 314 kg .
9 . La juridiction nationale compétente, le Finanzgericht de Baden-Wuerttemberg, estimant que cette affaire soulevait des questions concernant l' interprétation et la validité des dispositions du règlement n° 857/84, a sursis à statuer et a déféré à la Cour les questions suivantes en vue d' une décision préjudicielle :
1 . L' article 3 point 3 du règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers peut-il être interprété, voire, en cas d' invalidité partielle, complété en ce sens que le producteur dont la production laitière a été sensiblement affectée par un événement exceptionnel au cours des trois années 1981 à 1983 inclus, peut choisir comme année civile de référence une autre année ( par exemple l' année immédiatement précédente ) pendant laquelle la production laitière n' a pas été sensiblement affectée par un événement exceptionnel?
2 . En cas de réponse négative à la première question : l' article 2 paragraphes 1 et 2 et l' article 3 point 3 du règlement ( CEE ) n° 857/84 peuvent-ils être interprétés en ce sens qu' un producteur qui livre à un acheteur et dont la production laitière a été sensiblement affectée par un événement exceptionnel au cours de l' année de référence choisie ( pour la république fédérale d' Allemagne il s' agit de l' année 1983 ), peut exiger que la quantité de référence de livraison à laquelle il a droit soit calculée, soit selon la méthode de l' article 2 paragraphe 2 du règlement ( CEE ) n° 857/84 en prenant pour base une autre année civile de référence ( 1981 ou 1982 ) soit selon la méthode de l' article 2 paragraphe 1 du règlement ( CEE ) n° 857/84 en prenant pour base la quantité de lait livrée pendant l' année civile 1981 majorée de 1 %?
La première question
10 . En ce qui concerne la première question, le demandeur fait valoir que la limitation de son choix d' une année de référence alternative à la période fixée à l' article 3 point 3 du règlement n° 857/84 alors qu' un producteur a, du fait de circonstances exceptionnelles, enregistré une diminution substantielle de sa production de lait pendant toute la période 1981-1983, constitue une infraction à l' interdiction de discrimination consacrée à l' article 40 paragraphe 3 du traité, au principe général d' égalité, à la protection de la propriété et à la liberté d' action économique ainsi qu' aux principes généraux de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime .
11 . La Commission et le gouvernement fédéral soulignent toutefois que la première question a déjà reçu une réponse dans l' arrêt rendu par la Cour le 17 mai 1988 dans l' affaire 84/87, Marcel Erpelding contre Secrétaire d' État à l' agriculture et à la viticulture, et nous sommes tout à fait d' accord avec ce point de vue . Dans l' arrêt Erpelding, la Cour a constaté que les dispositions du règlement n° 857/84 n' autorisent pas les producteurs à choisir une année de référence en dehors de la période spécifiée à l' article 3 point 3, même lorsque les personnes affectées par des événements exceptionnels n' ont pas eu de production représentative pendant toute cette période ( point 18 des motifs ). La Cour a rejeté l' argument en ce sens que la limitation du choix d' une année de référence alternative constituait une discrimination à l' encontre des producteurs affectés par des circonstances exceptionnelles pendant toute la période 1981-1983, en estimant que toute différence de traitement était objectivement justifiée par la nécessité d' assurer, dans l' intérêt de la sécurité juridique et de l' efficacité du régime de prélèvement, une certaine limitation du nombre des années susceptibles d' être prises en compte comme années de référence pour la détermination des quotas ( point 30 des motifs ). Nous ne pensons pas que le fait que, dans la présente espèce, le demandeur se fonde, outre sur le principe de non-discrimination, sur la protection de la propriété, la liberté d' action économique et les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime apporte le moindre élément permettant de conclure différemment dans la présente espèce .
La deuxième question
12 . La seconde question porte sur la méthode précise de calcul de la quantité de référence individuelle d' un producteur dont il a été reconnu qu' il se trouvait dans une situation difficile . Un tel producteur peut-il non seulement choisir une année de référence autre que celle choisie à titre d' application générale par l' État membre ( pendant la période 1981-1983 ), mais également demander, lorsque le résultat lui serait plus favorable, que lui soit appliqué un coefficient différent de celui généralement applicable dans l' État membre? Plus spécialement, si le producteur a choisi 1981 comme son année de référence alternative, peut-il exiger que le coefficient applicable à 1981 ( c' est-à-dire plus 1 %) au titre de l' article 2 paragraphe 1 du règlement n° 857/84 soit appliqué pour déterminer son quota, ou doit-il accepter le coefficient adopté par l' État membre au titre de l' article 2 paragraphe 2 de ce règlement ( c' est-à-dire en l' espèce moins 4 %)?
13 . Tant la Commission que le gouvernement fédéral ont fait valoir que les articles 2 et 3 du règlement n° 857/84 ne peuvent être interprétés comme autorisant le producteur à choisir, outre une autre année de référence, un coefficient alternatif . D' emblée, nous inclinons à dire que nous sommes entièrement d' accord . Nous nous fondons en cela sur l' arrêt Erpelding, déjà cité, dans lequel la Cour a traité de l' interprétation du règlement n° 857/84 et du règlement ( CEE ) n° 1371/84 de la Commission, fixant les modalités d' application du prélèvement supplémentaire ( JO 1984 n° L 132, p . 11 ), en vue notamment de décider si un producteur se trouvant dans une situation difficile pouvait choisir une année de référence alternative en dehors de la période fixée à l' article 3 point 3 du règlement n° 857/84 . La Cour a décrit la réglementation de la manière suivante :
"Il convient de constater que l' économie et l' objectif de la réglementation en cause font apparaître qu' elle énumère de façon limitative les situations dans lesquelles les quantités de référence ou quantités individuelles peuvent être attribuées et qu' elle édicte des règles précises relatives à la détermination de ces quantités . Aucune de ces dispositions ne prévoyant la possibilité, pour les producteurs, d' obtenir la prise en compte de leurs livraisons de lait effectuées en dehors de la période de 1981 à 1983, une telle possibilité doit être considérée comme exclue, ..." ( point 18 des motifs, c' est nous qui soulignons ).
Le point 15 des motifs de l' arrêt du 28 avril 1988 dans l' affaire 120/86, Mulder contre Minister van Landbouw en Visserij, présente une teneur similaire .
14 . Il nous semble que le même raisonnement doit être appliqué dans la présente espèce . On doit considérer que les modalités de détermination de quotas ont été déterminées de façon exhaustive . C' est pourquoi, en l' absence d' une disposition expresse admettant cette possibilité, un producteur ne devrait pas pouvoir choisir le coefficient applicable .
15 . On ne peut trouver une telle disposition expresse dans la réglementation . L' article 3 point 3 du règlement n° 857/84 n' admet manifestement que le choix d' une autre année de référence et ne dit rien du coefficient applicable . Qui plus est, comme le soulignent la Commission et le gouvernement fédéral, la Cour, lorsqu' elle s' est prononcée sur l' interprétation de l' article 3 point 3 dans son arrêt du 28 avril 1988 dans l' affaire 61/87 André Thevenot contre Centrale laitière de Franche-Comté, a établi que cette disposition laisse entière l' application de l' ensemble des autres règles relatives à la détermination des quantités de référence et quantités individuelles et, plus particulièrement, des règles figurant à l' article 2 du règlement n° 857/84 ( point 18 des motifs ).
16 . L' article 2 du règlement n° 857/84 porte sur la détermination de l' année de référence et du coefficient applicable et il est manifeste que ses destinataires sont les États membres . Rien, dans la disposition, ne suggère que des producteurs individuels puissent intervenir dans le choix du coefficient . Qui plus est, bien que l' article 2 accorde aux États membres une certaine marge d' appréciation en ce qui concerne le choix d' une année de référence alternative et du coefficient applicable, ainsi qu' en ce qui concerne la modulation ou l' adaptation de ce coefficient, cette marge d' appréciation a pour but de tenir compte des considérations de nature générale consacrées à l' article 2 et non pas de la situation spécifique de producteurs individuels . Ainsi lorsque, au titre de la première phrase de l' article 2 paragraphe 2, un État membre choisit une année de référence autre que 1981, il est tenu d' appliquer à la production au cours de cette année un coefficient aboutissant au même résultat général que l' article 2 paragraphe 1 : il n' a pas le droit, lors de la détermination de ce coefficient, d' appliquer un pourcentage différent dans les cas individuels . Au titre de la deuxième phrase de l' article 2 paragraphe 2, l' État membre est libre de modifier le coefficient sur la base de certains facteurs de nature générale, tels que l' évolution des livraisons de certaines catégories de redevables du prélèvement ou de certaines régions; là encore, rien ne lui permet de modifier le coefficient pour tenir compte de situations individuelles . De même, l' article 2 paragraphe 3 permet aux États membres d' adapter le coefficient visé aux paragraphes 1 ou 2 pour garantir l' application des articles 3 et 4; il est toutefois clair que l' objet de cette disposition est une réduction générale des quantités de référence pour assurer une réserve de quotas attribuables dans les cas de personnes affectées par des événements graves ou dans d' autres cas spécifiques, plutôt que pour adapter les quantités de référence individuelles en réponse à des circonstances individuelles .
17 . Qui plus est, comme la Commission le souligne, l' arrêt rendu par la Cour dans les affaires jointes 201 et 202/85, Klensch et autres contre Secrétaire d' État à l' agriculture et à la viticulture ( Recueil 1986, p . 3477 ), confirme que, dans le cadre de l' article 2 du règlement n° 857/84, un État membre doit effectuer un choix clair entre la méthode de détermination de l' année de référence et du coefficient applicable prévue au paragraphe 1, ou la méthode prévue au paragraphe 2 : il n' est pas permis à un État membre de combiner des éléments des deux méthodes ( point 15 des motifs de l' arrêt ).
18 . C' est pourquoi nous estimons qu' il convient de donner aux questions déférées par la juridiction de renvoi les réponses suivantes :
1 . L' article 3 point 3 du règlement n° 857/84 du Conseil doit être interprété en ce sens qu' il ne permet pas à un producteur de lait dont la production de lait a été affectée par des événements exceptionnels chaque année de 1981 à 1983 de choisir comme année civile de référence une année différente, telle que l' année immédiatement précédente, au cours de laquelle sa production de lait n' a pas été affectée par un événement exceptionnel .
2 . L' examen de la première question posée par la juridiction nationale n' a fait apparaître aucun élément de nature à affecter la validité de l' article 3 point 3 du règlement du Conseil n° 857/84 .
3 . L' article 2 paragraphes 1 et 2 et l' article 3 paragraphe 3 du règlement n° 857/84 du Conseil ne doivent pas être interprétés comme signifiant qu' un producteur dont la production de lait a été affectée par des circonstances exceptionnelles au cours de l' année de référence choisie par l' État membre ne peut pas demander que la quantité de livraison de référence qui lui est attribuée soit calculée, soit conformément à la méthode fixée à l' article 2 paragraphe 2 du règlement n° 857/84, sur la base d' une autre année de référence, soit conformément à la méthode établie à l' article 2 paragraphe 1 de ce règlement, sur la base de la quantité de lait livrée au cours de l' année civile 1981, majorée de 1 %.
(*) Langue originale : l' anglais .
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