Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Sres. Jueces,
1. El College van Beroep ha planteado a este Tribunal cuatro cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de determinadas disposiciones de la Directiva 64/427/CEE del Consejo, de 7 de julio de 1964(1) (en lo sucesivo, "la Directiva").
2. Los antecedentes de hecho pueden resumirse de la manera siguiente. El Sr. van de Bijl, de nacionalidad neerlandesa, demandante en el procedimiento principal, trabajó por cuenta ajena en los Países Bajos en distintas empresas de pintura hasta el 31 de agosto de 1980. En junio de 1976, obtuvo en ese país un título de formación básica de oficial pintor y, en octubre de 1980, un título de oficial pintor. Dichos títulos no están reconocidos en los Países Bajos como acreditativos de la capacitación profesional requerida para ejercer el oficio de pintor por cuenta propia. En octubre de 1980, el demandante del procedimiento principal empezó a ejercer en el Reino Unido el oficio de "painter and decorator". Del 29 de diciembre de 1981 al 20 de febrero de 1982, así como del 1 de marzo al 2 de septiembre de 1983, trabajó de nuevo por cuenta ajena en los Países Bajos.
3. El 14 de marzo de 1984, el Sr. van de Bijl inscribió en la Company Registration Office de Cardiff, en el Reino Unido, una sociedad denominada "C.C. van de Bijl (UK) Limited". El 14 de diciembre de 1984, solicitó la inscripción en la Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Zaanland (Cámara de Comercio e Industria de Zaanland) de una sucursal de C.C. van de Bijl (UK) Limited, declarando que la empresa se había fundado el 26 de octubre de 1980 y su agencia neerlandesa el 1 de abril de 1984. Con antelación había solicitado al Social-Economische Raad (Consejo Económico y Social), de los Países Bajos, que se le concediera una exención de la prohibición de ejercer el oficio de pintor sin autorización de la Cámara de Comercio e Industria respecto de dicha sucursal. Esta solicitud fue denegada mediante resolución de 7 de octubre de 1983, confirmada mediante una nueva resolución de 13 de diciembre del mismo año. No obstante, el Consejo Económico y Social remitió la solicitud al Staatssecretaris van Economische zaken (Secretario de Estado de Economía) para su tramitación en cuanto a los aspectos a los que debía aplicarse el Derecho comunitario.
4. En efecto, el demandante en el procedimiento principal invocaba la letra c) del apartado 1 del artículo 15 de la Ley neerlandesa, relativa al establecimiento de empresas, de 1954 (en lo sucesivo, "Ley de 1954"), que permite al Ministro de Economía eximir de la prohibición de ejercer una profesión determinada sin la autorización de la Cámara de Comercio e Industria cuando las disposiciones de una Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas relativas al establecimiento de personas físicas y jurídicas o relativas a la prestación de servicio den lugar a la concesión de una dispensa.
5. El 20 de marzo de 1985, el Sr. van de Bijl recibió un certificado del Department of Trade and Industry del Reino Unido en el que se acreditaba que había ejercido por cuenta propia el oficio de pintor durante un período de cuatro años y cinco meses en total, que había recibido una formación previa considerada por un organismo profesional competente conforme a sus criterios y que, por consiguiente, cumplía los requisitos enunciados en la Directiva. El certificado se basaba en la circunstancia de que el Sr. van de Bijl había dirigido la sociedad C.C. van de Bijl (UK) Limited desde octubre de 1980 y que había obtenido previamente, después de un período de cinco años y once meses, los títulos neerlandeses de formación básica de oficial pintor y de oficial pintor.
6. El Secretario de Estado de Economía neerlandés denegó la solicitud del Sr. van de Bijl por entender que el certificado expedido por el Department of Trade and Industry era inválido ya que, durante el período de actividad efectiva que tomaba en cuenta la Administración británica, el interesado había ejercido en dos ocasiones una actividad por cuenta ajena en los Países Bajos y que el período de formación previa a que se refería el certificado se había efectuado en los Países Bajos, Estado en el que no se consideraba suficiente.
7. El órgano jurisdiccional neerlandés al que se le sometió el litigio planteó al Tribunal de Justicia determinadas cuestiones que se refieren, por una parte, a la validez que debe reconocerse a los certificados expedidos con arreglo a la Directiva y, por otra parte, a la interpretación que procede dar a su artículo 3.
8. La Directiva adopta medidas transitorias destinadas a facilitar la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios en un determinado número de actividades profesionales por cuenta propia correspondientes a la industria y la artesanía.
9. Con objeto de resolver las dificultades planteadas por la existencia en algunos Estados de un régimen de libertad de acceso y de ejercicio y, en otros Estados, de una reglamentación que exige la posesión de un título de formación profesional para la admisión en determinadas profesiones, el artículo 3 de la Directiva dispone que el Estado miembro que subordine el acceso a alguna de estas actividades a la posesión de conocimientos y de aptitudes determinadas admitirá como prueba suficiente de estos conocimientos y aptitudes el ejercicio efectivo en otro Estado miembro, durante un período determinado de tiempo, de la referida actividad. Por consiguiente, el Estado miembro receptor concederá la autorización para ejercer la actividad de que se trate cuando se le presente un certificado de actividad profesional expedido por la autoridad competente del Estado de procedencia.
10. El sistema establecido por esta Directiva no ha dado lugar a un gran desarrollo jurisprudencial del Tribunal de Justicia puesto que, a excepción del presente asunto, únicamente se ha sometido al Tribunal de Justicia un solo asunto a propósito de la interpretación de este texto. En efecto, en la sentencia recaída en el asunto Knoors este Tribunal declaró que la Directiva beneficia a todos los nacionales comunitarios, comprendidas las personas que posean la nacionalidad del Estado miembro receptor. No obstante, el Tribunal formuló una reserva al indicar
"que, sin embargo, no se puede desconocer el interés legítimo que puede tener un Estado miembro en impedir que sus propios nacionales intenten sustraerse abusivamente de la aplicación de su legislación nacional, en materia de formación profesional, valiéndose de las facilidades creadas en virtud del Tratado(2) (traducción provisional).
11. El presente asunto quizá puede tener relación con este obiter dictum.
12. Pasemos a examinar sucesivamente las cuatro cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional.
13. La primera de ellas merece, a mi juicio, una respuesta matizada. En efecto, el certificado expedido por la autoridad competente del Estado de procedencia es, de alguna manera, el eje del sistema establecido en la Directiva. Este certificado, elaborado basándose en el historial profesional comunicado por el Estado receptor, es lo que permite garantizar la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios en los Estados miembros que exigen la posesión de conocimientos y aptitudes determinadas.
14. Reconocer al Estado receptor una muy amplia facultad de control de la exactitud de este certificado podría desembocar en privar de toda eficacia al mecanismo establecido en la Directiva. Por el contrario, no me parece posible privar de toda facultad a este respecto a dicho Estado. En efecto, el apartado 3 del artículo 4 de la propia Directiva le reconoce la posibilidad de verificar si "la actividad certificada concuerda con los elementos esenciales del historial profesional" comunicada con anterioridad.
15. Se trata, a este respecto, de establecer un reparto entre el control efectuado por el Estado de procedencia cuando expide el certificado y el ejercido por el Estado receptor cuando, a la vista de este certificado, concede el acceso a la profesión de que se trate, y ello con el fin de evitar que los dos controles tengan el mismo objeto. El reparto entre estas dos verificaciones debe entenderse a la luz del principio general de la confianza legítima. Lo que sea objeto de un control por parte de la autoridad competente del Estado de procedencia, es decir, por ejemplo, la naturaleza de la actividad o la adecuación de la formación previa al acceso a esta actividad, no tiene que ser nuevamente verificado por la autoridad competente del Estado receptor. Por el contrario, la razón exige que, en presencia de un error material o de un vicio intrínseco que afecte al certificado, el Estado miembro receptor pueda considerar que el documento no cumple los requisitos de la Directiva. Como pone de manifiesto la Comisión, su Recomendación 65/76/CEE, de 12 de enero de 1965,(3) postula implícitamente la posibilidad de semejante control al preconizar el uso de formularios idénticos para "facilitar el trabajo de las autoridades y organismos competentes encargados de examinar los certificados procedentes de países diferentes, y para evitar errores" (traducción no oficial).
16. Pero considero importante insistir en la naturaleza de este control que, lo repito, debe limitarse necesariamente al error material o al vicio intrínseco, es decir, a un defecto aparente del certificado que se manifiesta a primera vista, sin que la autoridad competente necesite exigir pruebas suplementarias o efectuar ella misma investigaciones, comportamientos que el texto comunitario pretende proscribir. Si debiera centrar la discusión en el ámbito de la prueba, diría que el certificado sirve como prueba irrefutable de lo que en él se contiene, excepto si su lectura revela en sí misma un error material, por ejemplo, de dactilografía, o un vicio intrínseco, por ejemplo, un error en el cálculo de los años de formación o de actividad. Por el contrario, no se puede admitir que el certificado únicamente dé fe salvo prueba en contrario, puesto que ello podría inducir a las administraciones nacionales a investigar la existencia, en su caso, de elementos que contradijeran los del certificado, especialmente interrogando a las autoridades públicas de otro Estado miembro, lo cual es completamente contrario al principio de la confianza legítima. Del mismo modo, sin perjuicio de las disposiciones citadas en el apartado 3 del artículo 4 de la Directiva, no se puede controlar la naturaleza de la actividad profesional puesto que esto ya se ha efectuado en el Estado de procedencia mediante la comparación entre los elementos esenciales del historial y los elementos proporcionados por quien solicita la expedición del certificado.
17. Al lado de este control estrictamente formal, considero necesario reconocer otra hipótesis en la que se puede dudar del valor "irrefutable" del certificado. Es la hipótesis del fraude. En este supuesto se trata del principio general fraus omnia corrumpit. En efecto, ¿se puede admitir que un Estado receptor que posee, sin haberlos investigado, un determinado número de elementos que demuestran que la autoridad competente del Estado de procedencia se equivocó en el momento de expedir el certificado, no pueda oponer semejante fraude y esté obligado a permitir de hecho el acceso a la profesión de que se trate? El Gobierno del Reino Unido sugiere que, en este supuesto, la autoridad competente del Estado receptor se dirija a la del Estado de procedencia para solicitarle que retire el certificado. Esta solución no permite sancionar inmediatamente el fraude. Considero que, con arreglo al principio de que el fraude todo lo corrompe, la autoridad competente del Estado receptor puede negarse, en esta hipótesis, a tener en cuenta el certificado obtenido fraudulentamente. Creemos que la definición muy estricta que se da habitualmente al concepto de fraude evita los peligros que acabamos de señalar respecto a la eficacia del mecanismo establecido por la Directiva.
18. Esto me lleva a examinar a continuación la segunda y la tercera cuestión relativas a la interpretación del artículo 3 de la Directiva.
19. Este artículo enuncia los requisitos de ejercicio efectivo de la actividad de que se trata que suplen la inexistencia de títulos. Las letras b) y d), expresamente mencionadas por el órgano jurisdiccional nacional que efectúa la remisión, requerirán especialmente la atención del Tribunal. Establecen que el Estado miembro receptor admitirá como prueba suficiente el ejercicio efectivo en otro Estado miembro de la referida actividad durante un determinado período, a título independiente o en calidad de directivo encargado de la gestión o las funciones técnicas importantes, cuando el beneficiario pueda probar que ha recibido, respecto a la profesión de que se trate, una formación previa de, al menos, tres años sancionada por un certificado reconocido por el Estado o que se estime plenamente válida por un organismo profesional competente.
20. La dificultad reside en la interpretación de la expresión "certificado reconocido por el Estado". El Gobierno del Reino Unido entiende que el Estado de que se trata es forzosamente aquél en el que se efectuó la actividad referida. Esta opinión se basa en los términos del artículo 3 de la Directiva, cuyo párrafo 1 dispone que el Estado miembro receptor debe tener en cuenta el ejercicio efectivo de la actividad de que se trate en "otro" Estado miembro. Combinando esta disposición con las que se contienen en las letras b) y d) del mismo artículo, el Gobierno del Reino Unido deduce de ella que el requisito relativo a la formación previa "debe cumplirse en el Estado miembro en el que el trabajador ejerció su actividad".
21. Esta tesis no se puede admitir. No encuentra ningún fundamento en el tenor literal del artículo 3 ni mucho menos en su espíritu. En efecto, imaginémonos, utilizando el ejemplo expuesto por la Comisión, que el nacional de un Estado miembro A adquiere una formación en el Estado miembro B, trabaja a continuación en el Estado miembro C, para establecerse por último en el Estado miembro D. ¿Debería prohibírsele prevalerse de la Directiva? Realmente no podemos afirmarlo. Lo que parece necesario es que el Estado dónde se ejerce efectivamente la actividad, en el ejemplo el Estado C, reconociera necesariamente por equivalencia la validez de la formación previa recibida en el Estado B. Desde el momento en que se cumplieran los otros requisitos, el nacional interesado podría acogerse al beneficio de la Directiva para establecerse en el Estado miembro que elijiera.
22. ¿Hay que incluir entre estos requisitos el que constituye el objeto de la tercera cuestión prejudicial? El órgano jurisdiccional nacional explica su sentido en los fundamentos de su resolución de remisión. Después de formular la hipótesis de que la formación se haya recibido en un Estado miembro distinto de aquél en el que se ejerció efectivamente la actividad, pregunta al Tribunal de Justicia si debe dar acceso al ejercicio de la actividad considerada no sólo en este último Estado, sino también en el Estado miembro en que se recibió dicha formación.
23. Tal y como la propia Comisión reconoce, el texto de la Directiva parece indicar que el único Estado que puede aportar la sanción exigida por la Directiva es aquél en el que se siguió la formación, bien reconociendo el certificado obtenido, bien por mediación de un organismo profesional competente que aprecie la validez de esta formación.(4)
24. A este respecto, considero que el Estado en que se dispensó la formación previa es el único que puede asegurarse de la adecuación de esta formación y de la seriedad con la que se siguió al decidir reconocer o no el diploma expedido al término de la formación o al dejar esta tarea a un organismo profesional competente. En efecto, a este respecto también se trata de la estricta aplicación del principio de confianza legítima. Sin perjuicio del reconocimiento genérico de la equivalencia, el Estado que concede el acceso a una profesión no puede verificar, y no tiene por qué hacerlo, si la formación previa seguida en otro Estado miembro se adecua al ejercicio de esta profesión. Además, tampoco puede comprobar si se ha seguido con seriedad. Le basta -si se me permite la expresión- con que la formación previa haya recibido "el certificado de garantía" del Estado que la proporcionó. De alguna manera, cada Estado sólo puede exportar, en materia de formación, lo que considera válido en el interior de sus fronteras. La confianza legítima del Estado receptor se quebrantaría enormemente si este Estado no tuviera la certeza de que puede confiar plenamente en la formación previa adquirida en otro Estado miembro si no existiera el "certificado" mencionado. Por otra parte, el Estado que exime o que hace eximir de una formación, debe poder controlar todas las consecuencias y decidir si sanciona o no esta formación habida cuenta de su seriedad, de su calidad y de su adecuación, reconociendo o no los títulos obtenidos o permitiendo que lo haga un organismo profesional. En cierta forma, semejante exigencia es la contrapartida de la facultad que preconizo de reconocer a los trabajadores migrantes la posibilidad de seguir una formación en un Estado miembro distinto de aquél en el que ejerzan su actividad.
25. Es preciso comprender de esta forma el sistema global de la Directiva, en el sentido de que descansa en el principio general de la confianza legítima, atemperado por el reconocimiento de un control limitado del certificado por parte del Estado receptor y por la exigencia de la obtención por parte del nacional comunitario, cuya libertad de circulación se garantiza tanto respecto a la actividad profesional como a la formación previa, de un "certificado de garantía" que demuestre que se ha cumplido uno de los requisitos exigidos para declarar la equivalencia con la posesión de un título de formación profesional.
26. Por último, ¿cómo puede apreciar un Estado miembro que no exige, para el ejercicio de un oficio determinado, ninguna formación previa, la validez de ésta seguida en otro Estado? ¿A qué organismo profesional, cuya existencia no es segura, se podría confiar esta tarea? Debo poner de manifiesto el carácter paradójico de semejante situación.
27. Por consiguiente, no me parece razonable disociar el Estado que, directa o indirectamente, exime de una formación y el Estado que sanciona esta formación mediante un título o el reconocimiento de un organismo profesional facultado para ello. Debo añadir que ello no parece ser el sentido de la Directiva. El apartado 2 del artículo 4 de este texto indica que el Estado de procedencia certificará las actividades profesionales efectivamente ejercidas. No se trata en ningún caso de certificar la formación previa.
28. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión en el sentido de que la formación previa contemplada en las letras b) y d) del artículo 3 de la Directiva debe estar sancionada por un certificado reconocido por el Estado en el que se siguió la formación o fue considerada plenamente válida por un organismo profesional competente de este Estado.
29. La cuarta cuestión se refiere a la interpretación del concepto de "años consecutivos" que figura en el artículo 3 de la Directiva. Por "años consecutivos" ¿hay que entender un período interrumpido sólo por motivos vinculados a una enfermedad o a las vacaciones?
30. La respuesta que deba darse a esta cuestión presupone decidir si el Tribunal de Justicia debe dar una definición a este concepto o si considera que la tarea de darle un contenido corresponde a los organismos nacionales y, en su caso, a los órganos jurisdiccionales nacionales. En otras palabras, ¿hay que situar este concepto en el Derecho comunitario o en el Derecho nacional?
31. En materia de libre circulación de trabajadores, es jurisprudencia reiterada de este Tribunal que
"los términos 'trabajador' y 'actividad por cuenta ajena' no pueden definirse mediante remisión a las legislaciones de los Estados miembros, sino que tienen un alcance comunitario"(5) (traducción provisional).
32. En la medida en que el concepto de "años consecutivos" constituye uno de los requisitos que permiten garantizar la libertad de establecimiento en numerosas actividades industriales y artesanales, considero necesario que se unifiquen las interpretaciones que pudieran hacer los distintos organismos nacionales. Por esta razón, quisiera pedir al Tribunal que dé a dicho concepto una dimensión comunitaria.
33. A este respecto me parece razonable considerar como años consecutivos el período que sólo se interrumpe por acontecimientos de la vida corriente, fundamentalmente las vacaciones usuales y las enfermedades de corta duración. Los períodos de actividad por cuenta ajena ejercida en otro Estado miembro deberían deducirse del cálculo de la duración total de la actividad profesional. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuarta cuestión en este sentido.
34. En definitiva, propongo que el Tribunal de Justicia declare que:
"1)La Directiva 64/427/CEE del Consejo, de 7 de julio de 1964, relativa a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades de transformación por cuenta propia correspondientes a las clases 23-40 de la CITI (industria y artesanía), debe interpretarse en el sentido de que la autoridad competente del Estado miembro receptor está obligada a conceder el acceso a la actividad de que se trate al nacional de un Estado miembro que presente el certificado contemplado en el apartado 2 del artículo 4, salvo si este certificado contiene un error material o un vicio intrínseco, puesto que este error o este vicio no afecta a la naturaleza de la actividad considerada, o si este certificado se obtuvo mediante fraude del nacional.
2) El artículo 3 de la Directiva contemplada debe interpretarse en el sentido de que la formación previa puede haberse seguido en un Estado miembro distinto de aquél en el que se ha ejercido la actividad profesional.
3) El mismo artículo debe interpretarse en el sentido de que la formación previa debe estar sancionada por un certificado reconocido por el Estado en el que se siguió o considerada plenamente válida por un organismo profesional competente de este Estado.
4) El concepto de 'años consecutivos' contenido en este artículo debe entenderse como un período interrumpido solamente por las circunstancias de la vida corriente, como las ausencias debidas a la enfermedad de una duración limitada o a las vacaciones usuales."
(*) Lengua original: francés.
(1) Directiva relativa a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades de transformación por cuenta propia correspondientes a las clases 23-40 de la CITI (industria y artesanía) (DO 117 de 23.7.1964, p. 1863; EE 06/01, p. 43).
(2) Sentencia de 7 de febrero de 1979, 115/78, Rec. 1979, p. 399, apartado 25.
(3) Recomendación a los Estados miembros relativa a los certificados que se refieran al ejercicio de la profesión en el país de procedencia, establecidas en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 64/427/CEE del Consejo, de 7 de julio de 1964, relativa a las modalidades de medidas transitorias en el ámbito de las actividades de transformación por cuenta propia correspondientes a las clases 23-40 CITI (industria y artesanía) (DO 24 de 11.2.1965, p. 410).
(4) Véase escrito de observaciones de la Comisión, p. 13 de la versión francesa.
(5) Sentencia de 23 de marzo de 1982, Levin/Secrétariat d' État à la Justice, 53/81, Rec. 1982, p. 1035; véase, también, sentencia de 11 de julio de 1985, Foreningen af Arbeijdsledere i Danmark/Dannols Inventor, 105/84, Rec. 1985, p. 2639, y sentencia de 3 de julio de 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Rec. 1986, p. 2121, apartado 16.
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