Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven heeft het Hof vier prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van een aantal bepalingen van richtlijn 64/427/EEG van de Raad van 7 juli 1964 ( 1 ) ( hierna : de richtlijn ).
2 . De feiten kunnen worden samengevat als volgt . Van de Bijl, verzoeker in het hoofdgeding ( hierna : verzoeker ), van Nederlandse nationaliteit, werkte tot 31 augustus 1980 in loondienst bij verschillende schildersbedrijven in Nederland . In 1976 behaalde hij het diploma aspirant-gezel schilderen en in 1980 dat van gezel schilder . Deze twee diploma' s worden in Nederland niet erkend als bewijs van de vakbekwaamheid die voor de zelfstandige uitoefening van het schildersbedrijf nodig is . In oktober 1980 was verzoeker in het Verenigd Koninkrijk werkzaam als "painter and decorator ". Van 29 december 1981 tot 20 februari 1982 en van 1 maart tot 2 september 1983 was hij wederom in loondienst in Nederland werkzaam .
3 . Op 14 maart 1984 liet verzoeker bij het Company Registration Office te Cardiff, Verenigd Koninkrijk, een onderneming inschrijven onder de naam "C . C . van de Bijl ( UK ) Limited ". Op 14 december 1984 liet hij in het handelsregister bij de Kamer van Koophandel en Fabrieken te Zaanland een bijkantoor van C . C . van de Bijl ( UK ) Limited inschrijven met de verklaring, dat de onderneming was opgericht op 26 oktober 1980 en het kantoor in Nederland op 1 april 1984 . Daarvóór had hij de Sociaal Economische Raad voor dit kantoor ontheffing gevraagd van het verbod, het schildersbedrijf uit te oefenen zonder vergunning van de Kamer van Koophandel . Dit verzoek werd bij besluit van 7 oktober 1983, bevestigd bij besluit van 13 december daaraanvolgend, afgewezen . De SER stelde de aanvraag evenwel in handen van de staatssecretaris van Economische Zaken in verband met de aan de orde gestelde gemeenschapsrechtelijke aspecten .
4 . Verzoeker had zich namelijk beroepen op artikel 15, lid 1, sub c, van de Vestigingswet Bedrijven 1954, op grond waarvan de minister van Economische Zaken ontheffing kan verlenen van het verbod om zonder vergunning van de Kamer van Koophandel een bepaald beroep uit te oefenen, indien het bepaalde in een richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen met betrekking tot de vestiging van natuurlijke personen en vennootschappen of met betrekking tot het verrichten van diensten tot het verlenen van ontheffing aanleiding geeft .
5 . Op 20 maart 1985 ontving verzoeker van het Ministerie van Handel en Industrie van het Verenigd Koninkrijk een verklaring, inhoudende dat hij gedurende een periode van in totaal vier jaar en vijf maanden zelfstandig werkzaam was geweest als schilder, dat hij een voorafgaande beroepsopleiding had genoten, die beantwoordde aan de door de bevoegde beroepsorganisatie gestelde eisen, en dat verzoeker derhalve voldeed aan de in de richtlijn gestelde voorwaarden . In deze verklaring werd ernaar verwezen, dat verzoeker sinds oktober 1980 directeur was van C . C . van de Bijl ( UK ) Limited en dat hij in een periode van vijf jaar en elf maanden de Nederlandse diploma' s LTS, aspirant-gezel en gezel schilderen had gehaald .
6 . De staatssecretaris van Economische Zaken wees verzoekers aanvraag af . Hij betwistte de geldigheid van de door het Britse ministerie afgegeven verklaring met de overweging, dat verzoeker in de door de Britse autoriteiten in aanmerking genomen periode van daadwerkelijke uitoefening van werkzaamheden, ook twee keer in Nederland in loondienst werkzaam was geweest en dat hij de in het certificaat bedoelde voorafgaande beroepsopleiding had genoten in Nederland, waar zij niet als voldoende werd erkend .
7 . De aangezochte Nederlandse rechter heeft het Hof thans enkele vragen gesteld over de geldigheid van de krachtens de richtlijn afgegeven verklaring alsmede de aan artikel 3 van de richtlijn te geven uitlegging .
8 . De richtlijn voorziet in overgangsmaatregelen ter bevordering van de totstandkoming van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten op het gebied van anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden in industrie en ambacht .
9 . In verband met de moeilijkheden die kunnen ontstaan indien in sommige Lid-Staten de toegang tot en de uitoefening van een werkzaamheid vrij zijn en andere Lid-Staten het bezit van een bewijs van bekwaamheid voorschrijven, bepaalt artikel 3 van de richtlijn dat de Lid-Staat die de toegang tot een van de betrokken werkzaamheden afhankelijk stelt van bepaalde kennis of bekwaamheden, als voldoende bewijs daarvan moet beschouwen de daadwerkelijke uitoefening van de werkzaamheden in een andere Lid-Staat gedurende een bepaalde periode . De ontvangende Lid-Staat geeft derhalve de vergunning tot uitoefening van de betrokken werkzaamheid af tegen overlegging van een door de bevoegde autoriteit van het land van herkomst afgegeven verklaring van beroepsuitoefening .
10 . De bij de richtlijn ingevoerde regeling heeft niet geleid tot een groot aantal zaken voor het Hof . Tot op heden is één keer om uitlegging ervan verzocht . In het arrest Knoors verklaarde het Hof, dat de richtlijn geldt voor alle communautaire onderdanen, ook voor personen die de nationaliteit van de ontvangende Lid-Staat bezitten . Het voegde daar evenwel aan toe, dat
"niet mag worden miskend dat een Lid-Staat er een gerechtvaardigd belang bij kan hebben te verhinderen dat enige zijner onderdanen de krachtens het Verdrag geschapen mogelijkheden misbruiken om te trachten zich te onttrekken aan de werkingssfeer van hun nationale wetgeving op het gebied van de vereiste vakkennis ". ( 2 )
11 . Voor de onderhavige zaak is dit obiter dictum wellicht niet zonder belang .
12 . Ik zal thans de vier gestelde vragen achtereenvolgens onderzoeken .
13 . De eerste vraagt mijns inziens om een genuanceerd antwoord . De door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat van herkomst afgegeven verklaring is min of meer de hoeksteen van het bij de richtlijn ingevoerde systeem . Deze verklaring, opgesteld aan de hand van de door de ontvangende Lid-Staat meegedeelde beroepsomschrijving, vormt voor de betrokkenen een waarborg voor de vrijheid van vestiging en dienstverrichting in Lid-Staten die het bezit van bepaalde kennis en bekwaamheden verlangen .
14 . Indien men de ontvangende Lid-Staat een zeer ruime bevoegdheid zou toekennen voor de controle van de juistheid van die verklaring, zou het stelsel van de richtlijn wellicht al zijn doeltreffendheid verliezen . Daarentegen mag die Lid-Staat ook weer niet iedere bevoegdheid dienaangaande worden ontzegd . Zo mag hij op grond van artikel 4, lid 3, van de richtlijn reeds controleren, of "de in de verklaring omschreven werkzaamheid overeenstemt met de punten die kenmerkend zijn voor de ... medegedeelde beroepsbeschrijving ".
15 . Er moet dienaangaande een verdeling tot stand worden gebracht tussen de controle door de staat van herkomst bij het afgeven van de verklaring en de controle door het ontvangende land wanneer dit tegen overlegging van de verklaring toegang verleent tot het betrokken beroep . Daarmee wordt vermeden dat twee keer dezelfde controle plaatsvindt . Bij die verdeling moet het algemene vertrouwensbeginsel voor ogen worden gehouden . Hetgeen door de bevoegde autoriteit van het land van herkomst is gecontroleerd, zoals de aard van de werkzaamheid en de gelijkwaardigheid van de voorafgaande opleiding, moet niet nog eens door het ontvangende land worden gecontroleerd . Het is echter niet meer dan redelijk dat het ontvangende land, indien de verklaring een feitelijke onjuistheid bevat of een wezenlijk gebrek vertoont, mag beslissen dat het document niet aan de eisen van de richtlijn voldoet . Gelijk de Commissie opmerkt, gaat haar aanbeveling 65/76/EEG van 12 januari 1965 ( 3 ) impliciet van de mogelijkheid van een dergelijke controle uit, daar zij het gebruik van gelijkluidende formulieren adviseert "ter verlichting van de taak van de instanties en bevoegde organen belast met het controleren van de verklaringen uit verschillende Lid-Staten en ter vermijding van vergissingen ".
16 . Ik wil echter met nadruk wijzen op de aard van deze controle, die, zoals gezegd, noodzakelijkerwijs beperkt moet blijven tot feitelijke onjuistheden of wezenlijke gebreken, dat wil zeggen zichtbare gebreken die onmiddellijk aan het licht komen, zonder dat de bevoegde autoriteit aanvullend bewijs hoeft te verlangen of zelf een onderzoek hoeft in te stellen . Dit laatste wordt door de richtlijn verboden . Bewijsrechtelijk gesproken kan worden gesteld, dat de verklaring een onweerlegbaar bewijs oplevert van hetgeen zij bevat, behalve indien men bij lezing stuit op een feitelijke onjuistheid, zoals een tikfout, of een wezenlijk gebrek, zoals een onjuiste berekening van het aantal jaren aan beroepsopleiding of van het aantal gewerkte jaren . Het mag niet zo zijn, dat de verklaring steeds door tegenbewijs kan worden ontkracht . In voorkomend geval zouden de nationale autoriteiten dan immers geneigd kunnen zijn, elementen op te sporen die de verklaring tegenspreken, met name door vragen te stellen aan overheidsinstanties van een andere Lid-Staat, een en ander in flagrante strijd met het vertrouwensbeginsel . Behoudens het bepaalde in voornoemd artikel 4, lid 3, van de richtlijn mag er derhalve geen controle van de aard der beroepswerkzaamheden plaatsvinden; deze is in het land van herkomst al gecontroleerd door vergelijking van de voornaamste punten van de beroepsomschrijving met de gegevens verstrekt door degene die om afgifte van de verklaring verzoekt .
17 . Afgezien van deze zuiver formele controle, is er mijns inziens een ander geval denkbaar waarin de "onweerlegbare" waarde van de verklaring op losse schroeven komt te staan . Dat is het geval bij bedrog . Ik denk hier aan het algemene beginsel "fraus omnia corrompit ". Mag het immers toelaatbaar worden geacht, dat indien de ontvangende Lid-Staat, zonder daarnaar te hebben gezocht, over een aantal elementen beschikt waaruit blijkt dat de autoriteiten van het land van herkomst bij de afgifte van de verklaring zijn bedrogen, zij dat bedrog niet mag tegenwerpen en gehouden is, de toegang tot het betrokken beroep op die grondslag toe te staan? Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk zouden de autoriteiten van het ontvangende land zich in dat geval tot de autoriteiten van het land van herkomst moeten wenden ten einde om intrekking van de verklaring te verzoeken . Maar daarmee wordt het bedrog niet onmiddellijk bestraft . Op grond van het beginsel "fraus omnia corrompit" mogen de autoriteiten van het land van ontvangst in dat geval weigeren, de bedrieglijk verkregen verklaring te aanvaarden . Door de zeer enge uitlegging die gewoonlijk aan het begrip bedrog wordt gegeven, zijn bovenbedoelde risico' s voor de doeltreffendheid van het systeem van de richtlijn mijns inziens uitgesloten .
18 . Daarmee kom ik toe aan de tweede en de derde vraag, betreffende de uitlegging van artikel 3 van de richtlijn .
19 . Dit artikel bepaalt, onder welke voorwaarden de daadwerkelijke uitoefening van een werkzaamheid het ontbreken van een diploma goed kan maken . Met name de door de verwijzende rechter uitdrukkelijk genoemde bepalingen sub b en d zijn hier van belang . Bepaald is, dat de ontvangende Lid-Staat de daadwerkelijke uitoefening van de betrokken werkzaamheid in een andere Lid-Staat gedurende een bepaalde periode, hetzij als zelfstandige hetzij als met het beheer of een belangrijke technische functie belaste bedrijfsleider, als voldoende aanmerkt indien de begunstigde kan aantonen, dat hij voor het betrokken beroep een voorafgaande opleiding van ten minste drie jaar heeft genoten, die wordt bevestigd in een door de staat erkend getuigschrift of door een bevoegde beroeps - of bedrijfsorganisatie als volwaardig wordt aangemerkt .
20 . De moeilijkheid is gelegen in de uitlegging van het begrip "door de staat erkend getuigschrift ". Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk kan het daarbij noodzakelijkerwijs alleen maar gaan om de staat waar de betrokken werkzaamheid is uitgeoefend . Zij verwijst daartoe naar de bewoordingen van artikel 3 van de richtlijn, waarvan de eerste alinea bepaalt dat de ontvangende Lid-Staat rekening moet houden met de daadwerkelijke uitoefening van de betrokken werkzaamheid in een "andere" Lid-Staat . Uit deze bepaling te zamen met die sub b en d, leidt de regering van het Verenigd Koninkrijk af, dat de voorwaarde inzake de voorafgaande beroepsopleiding vervuld moet zijn in hetzelfde land als waarin de betrokkene zijn werkzaamheid heeft uitgeoefend .
21 . Met deze stelling kan ik het niet eens zijn . Zij blijkt geenszins uit de bewoordingen van artikel 3, om niet te spreken van de grondgedachte ervan . Zo heeft de Commissie als voorbeeld gegeven het geval waarin een onderdaan van Lid-Staat A in Lid-Staat B een opleiding heeft genoten, vervolgens in Lid-Staat C gaat werken om zich ten slotte te vestigen in Lid-Staat D . Moet men hem nu een beroep op de richtlijn ontzeggen? Dit lijkt moeilijk vol te houden . De Lid-Staat waar de betrokkene daadwerkelijk zijn werkzaamheden uitoefent - in casu Lid-Staat C - zou de geldigheid van de in land B genoten opleiding moeten erkennen, desnoods door haar als gelijkwaardig aan te merken . Indien dan aan de overige voorwaarden is voldaan, kan de betrokkene een beroep doen op de richtlijn om zich in de Lid-Staat van zijn keuze te vestigen .
22 . Moet tot die voorwaarden ook de in de derde prejudiciële vraag bedoelde omstandigheid worden gerekend? De verwijzende rechter zet deze in de motivering van zijn uitspraak nader uiteen . Uitgaande van het geval waarin de opleiding is genoten in een andere Lid-Staat dan waarin daadwerkelijk de werkzaamheden zijn uitgeoefend, vraagt hij het Hof, of die opleiding niet alleen in deze Lid-Staat, maar ook in de Lid-Staat waar zij genoten is toegang geeft tot de uitoefening van de betrokken werkzaamheid .
23 . Gelijk de Commissie zelf toegeeft, kan uit de bewoordingen van de richtlijn worden afgeleid dat alleen de Lid-Staat waar de opleiding is genoten, de door de richtlijn voorgeschreven bevestiging kan geven, hetzij door erkenning van het afgegeven diploma, hetzij door tussenkomst van de bevoegde beroepsorganisatie, die de opleiding als volwaardig moet aanmerken . ( 4 )
24 . Dienaangaande ben ik van oordeel, dat enkel de staat waar de voorafgaande opleiding is genoten, zich ervan kan vergewissen dat het om de juiste opleiding gaat en dat deze naar behoren is gevolgd, wanneer hij moet beslissen om het ter afsluiting daarvan afgegeven diploma al dan niet te erkennen dan wel de beoordeling van de geldigheid van het diploma aan de bevoegde beroepsorganisatie overlaat . Ook dit is een kwestie van strikte toepassing van het vertrouwensbeginsel . Behoudens de generieke erkenning van de gelijkwaardigheid, kan en mag de Lid-Staat die toegang verleent tot een bepaald beroep, niet nagaan of de in een andere Lid-Staat genoten voorafgaande opleiding aan de eisen van dat beroep beantwoordt . Evenmin mag hij onderzoeken, of de betrokkene een serieuze leerling was . Hij moet er genoegen mee nemen, dat de voorafgaande opleiding het "garantiebewijs" heeft meegekregen van de Lid-Staat waar zij is genoten . Iedere Lid-Staat kan als het ware slechts de opleidingen "exporteren" die hij binnen zijn grenzen erkent . Het gewettigd vertrouwen van de ontvangende Lid-Staat zou ernstig worden geschaad, indien die staat bij gebreke van bedoelde garantie niet de zekerheid had, dat hij de in een andere Lid-Staat genoten voorafgaande opleiding volledig kan vertrouwen . Voor het overige moet de Lid-Staat die een opleiding verzorgt of laat verzorgen, voor alle gevolgen daarvan kunnen instaan en op basis van de ernst, de kwaliteit en de waarde ervan beslissen, of hij de opleiding goedkeurt door de verkregen diploma' s te erkennen of een beroepsorganisatie daarvoor toestemming te verlenen . Dit vereiste is min of meer de tegenhanger van de mogelijkheid die mijns inziens aan migrerende werknemers moet worden ingeruimd, om een opleiding te volgen in een andere Lid-Staat dan waar zij hun werkzaamheden zullen uitoefenen .
25 . Mijns inziens moet het globale systeem van de richtlijn dan ook aldus worden begrepen, dat het uitgaat van het algemene beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat enigszins wordt afgezwakt doordat de Lid-Staat van ontvangst een beperkte controle op de verklaring mag uitoefenen en doordat de communautaire onderdaan, wiens vrije verkeer gewaarborgd is zowel ten aanzien van zijn beroepswerkzaamheden als op het gebied van de voorafgaande opleiding, een "garantiebewijs" moet tonen waaruit blijkt, dat aan een van de voorwaarden waaronder de gelijkwaardigheid van zijn opleiding kan worden erkend, is voldaan .
26 . Ten slotte kan men zich afvragen, hoe een Lid-Staat die voor een bepaald beroep geen enkele voorafgaande opleiding verlangt, de geldigheid van de in een andere staat genoten opleiding kan beoordelen . Aan welke beroepsorganisatie - al aangenomen dat die bestaat - zal hij deze taak kunnen toevertrouwen? Het is duidelijk, dat in dat geval een paradoxale situatie ontstaat .
27 . Het lijkt mij dan ook niet redelijk, dat de staat die - direct of indirect - een opleiding verzorgt, niet tevens de staat is die deze opleiding bevestigt door de afgifte van een diploma of de erkenning door een beroepsorganisatie . Mijns inziens is dit ook niet de bedoeling van de richtlijn . Op grond van artikel 4, lid 2, moet de verklaring van de Lid-Staat van herkomst aangeven, welke beroepswerkzaamheden de betrokkene daadwerkelijk heeft uitgeoefend . Van de voorafgaande opleiding wordt hier niet gesproken .
28 . Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, de derde vraag aldus te beantwoorden dat de voorafgaande opleiding als bedoeld in artikel 3, sub b en c, van de richtlijn moet worden bevestigd door een diploma dat door de staat waar de opleiding is gevolgd, wordt erkend, dan wel door de bevoegde beroepsorganisatie van die staat als volwaardig moet worden aangemerkt .
29 . De vierde vraag heeft betrekking op de uitlegging van het begrip "achtereenvolgende jaren" in de zin van artikel 3 van de richtlijn . Moet daaronder worden verstaan een tijdvak dat alleen wegens ziekte en vakantie onderbroken is geweest?
30 . Voor de beantwoording van deze vraag moet eerst worden bepaald, of het de taak is van het Hof, van dit begrip een definitie te geven, of dat de inhoud van dit begrip door de nationale autoriteiten en in voorkomend geval door de nationale rechter moet worden bepaald . Met andere woorden, betreft het hier een gemeenschapsrechtelijk of een nationaalrechtelijk begrip?
31 . Op het gebied van het vrije verkeer van werknemers is het vaste rechtspraak van het Hof, dat
"de begrippen 'werknemer' en 'arbeider in loondienst' niet kunnen worden bepaald door verwijzing naar de wetgevingen der Lid-Staten, doch ... een gemeenschapsrechtelijke betekenis hebben ". ( 5 )
32 . Voor zover het begrip "achtereenvolgende jaren" een van de voorwaarden is ter verzekering van de vrijheid van vestiging voor een groot aantal werkzaamheden in industrie en ambacht, is het mijns inziens noodzakelijk dat dit begrip door de verschillende nationale organen uniform wordt uitgelegd . Ik geef het Hof dan ook in overweging, dit begrip een communautaire dimensie te geven .
33 . Daarbij lijkt het mij redelijk, als "achtereenvolgende jaren" te beschouwen het tijdvak dat alleen onderbroken is geweest door gebeurtenissen van het dagelijks leven, zoals gebruikelijke vakanties en ziektes van korte duur . Periodes van arbeid in loondienst in een andere Lid-Staat zouden bij de berekening van de totale duur van de beroepswerkzaamheid buiten beschouwing moeten worden gelaten . De vierde vraag zal mijns inziens in die zin moeten worden beantwoord .
34 . Ik concludeer dan ook dat het Hof voor recht verklare :
"1 ) Richtlijn 64/427/EEG van de Raad van 7 juli 1964 betreffende de overgangsmaatregelen op het gebied van de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van de be - en verwerkende nijverheid behorende tot de klassen 23 tot en met 40 van de ISIC ( Industrie en Ambacht ) moet aldus worden uitgelegd, dat de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat van ontvangst toegang tot het betrokken beroep moet verlenen aan de onderdaan van een Lid-Staat, die de in artikel 4, lid 2, bedoelde verklaring overlegt, behalve indien die verklaring een feitelijke onjuistheid bevat of een wezenlijk gebrek vertoont en die onjuistheid of dat gebrek geen betrekking heeft op de aard van de betrokken werkzaamheid, of indien de verklaring door bedrog van de betrokken onderdaan is verkregen .
2 ) Artikel 3 van bovengenoemde richtlijn moet aldus worden uitgelegd, dat de voorafgaande opleiding ook kan zijn genoten in een andere Lid-Staat dan waarin de beroepswerkzaamheid wordt uitgeoefend .
3 ) Dit artikel 3 moet voorts aldus worden uitgelegd, dat de voorafgaande opleiding moet worden bevestigd door een diploma dat door de staat waar zij is genoten, wordt erkend, dan wel door de bevoegde beroepsorganisatie van die staat als volwaardig moet worden aangemerkt .
4 ) Het begrip "achtereenvolgende jaren" in de zin van dit artikel moet worden verstaan als een tijdvak dat slechts onderbroken is door gebeurtenissen van het dagelijks leven, zoals afwezigheid wegens korte ziekte of gebruikelijke vakanties .
(*) Oorspronkelijke taal : Frans .
( 1 ) Richtlijn betreffende de overgangsmaatregelen op het gebied van de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van de be - en verwerkende nijverheid behorende tot de klassen 23 tot en met 40 van de ISIC ( Industrie en Ambacht ) ( PB 1964, blz . 1863 ).
( 2 ) Arrest van 7 februari 1979, zaak 115/78, Jurispr . 1979, blz . 399, r.o . 25 .
( 3 ) Aanbeveling aan de Lid-Staten betreffende de verklaringen inzake de beroepsuitoefening in het land van herkomst, bedoeld in artikel 4, lid 2, van de richtlijn 64/427/EEG van de Raad van 7 juli 1964 aangaande de overgangsmaatregelen op het gebied van de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van de be - en verwerkende nijverheid behorende tot de klassen 23 tot en met 40 van de ISIC ( Industrie en Ambacht ) ( PB 1965, blz . 410 ).
( 4 ) Zie schriftelijke opmerkingen van de Commissie, blz . 13 .
( 5 ) Arrest van 23 maart 1982, zaak 53/81, Levin, Jurispr . 1982, blz . 1035; zie ook het arrest van 11 juli 1985, zaak 105/84, Foreningen af Arbejdsledere i Danmark, Jurispr . 1985, blz . 2639, en het arrest van 3 juli 1986, zaak 66/85, Lawrie-Blum, Jurispr . 1986, blz . 2121, r.o . 16 .
Full & Egal Universal Law Academy