Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor presidente,
Senhores juízes,
1. O College van Beroep colocou ao Tribunal de Justiça quatro questões visando a interpretação de determinadas disposições da Directiva 64/427/CEE do Conselho, de 7 de Julho de 1964 (1) (a seguir designada "directiva").
2. Os factos podem ser resumidos como se segue: C.C. van de Bijl, recorrente no processo principal, nacional neerlandês, trabalhou nos Países Baixos, por conta de outrem, em diversas empresas de pintura, até 31 de Agosto de 1980. Aí obteve em Junho de 1976, o diploma de ajudante de pintor e, em Outubro do mesmo ano, o de oficial pintor. Estes diplomas não são reconhecidos nos Países Baixos como prova da aptidão profissional exigida para exercer a actividade de pintor por conta própria. Em Outubro de 1980, o recorrente no processo principal exerceu, no Reino Unido, a actividade de "painter and decorator". De 29 de Dezembro de 1981 a 20 de Fevereiro de 1982, bem como de 1 de Março a 2 de Setembro de 1983, trabalhou, novamente por conta de outrem, nos Países Baixos.
3. A 14 de Março de 1984, C. C. van de Bijl registou no Company Registration Office de Cardife no Reino Unido, uma sociedade com a firma "C. C. van de Bijl (UK) Limited". A 14 de Dezembro de 1984, fez pedido de inscrição no registo Comercial da Câmara de Comércio e Indústria de Zaanland, nos Países Baixos, de uma sucursal da "C.C. van de Bijl (UK) Limited", declarando que a empresa tinha sido criada em 26 de Outubro de 1980 e a da sucursal neerlandesa a 1 de Abril de 1984. Anteriormente tinha pedido ao Conselho Económico e Social nos Países Baixos que fosse derrogada, em relação a si, a interdição de exercer a profissão de pintor sem autorização da Câmara de Comércio e Indústria, no caso desta sucursal, revogada. Este pedido foi indeferido por decisão de 7 de Outubro de 1983, e por decisão confirmativa de 13 de Dezembro do mesmo ano. Contudo, o Conselho Económico e Social transmitiu o requerimento ao Secretário de Estado dos Assuntos Económicos quanto aos aspectos relacionados com a aplicação do direito comunitário.
4. Com efeito, o recorrente no processo principal invocou o artigo 15.°, n.° 1, alínea c), da lei neerlandesa relativa ao estabelecimento de empresas, de 1954 (a seguir designada "lei de 1954"), que permite ao ministro dos Assuntos Económicos derrogar a interdição do exercício de uma determinada profissão sem autorização da Câmara de Comércio e Indústria, quando as disposições de uma directiva do Conselho das Comunidades Europeias relativas ao estabelecimento de pessoas singulares e de sociedades ou relativas à prestação de serviços prevejam a concessão de uma dispensa.
5. A 20 de Março de 1985, C. C. van de Bijl recebe um atestado do Department of Trade and Industry do Reino Unido certificando que tinha exercido, por conta própria, a actividade de pintor, durante um período total de quatro anos e cinco meses, tinha recebido formação prévia considerada pelo organismo profissional competente conforme aos seus critérios e preenchia, portanto, as condições enunciadas na directiva. O atestado baseava-se no facto de C.C. van de Bijl ter dirigido a sociedade C. C. van de Bijl (UK) Limited desde Outubro de 1980 e ter anteriormente obtido, no fim de um período de cinco anos e onze meses, os diplomas neerlandeses de ajudante de pintor e de oficial pintor.
6. O secretário de Estado neerlandês dos Assuntos Económicos indeferiu o requerimento de C. C. van de Bijl contestando a validade do atestado passado pelo Department of Trade and Industry porque, durante o período de actividade efectiva tomada em consideração pela administração britânica, o interessado tinha exercido, por duas vezes, uma actividade assalaridada nos Países Baixos e o período de formação prévia considerado no atestado tinha sido efectuado nos Países Baixos onde não é reconhecida como suficiente.
7. Tendo-lhe sido submetido o litígio, o tribunal neerlandês colocou ao Tribunal quatro questões que visam, por um lado, a validade dos atestados passados em aplicação da directiva, e por outro, a interpretação a dar ao artigo 3.° desta.
8. A directiva adopta medidas transitórias destinadas a facilitar a liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços num determinado número de actividades profissionais não assalariadas que integram a indústria e o artesanato.
9. Com vista à resolução de dificuldades suscitadas pela existência em determinados Estados de um regime de liberdade de acesso e de exercício e, noutros, de regulamentação que exige a posse de título de formação profissional para admissão a determinadas profissões, o artigo 3.° da directiva dispõe que o Estado-membro que sujeite o acesso a uma dessas actividades à posse de conhecimentos e aptidões determinadas, deve reconhecer, como prova suficiente destes conhecimentos e aptidões, o exercício efectivo, e num outro Estado-membro durante um período determinado, da actividade considerada. O Estado de acolhimento concede, por conseguinte, a autorização de exercer mediante um atestado de actividade profissional passado pela autoridade competente do Estado de proveniência.
10. O sistema instituído por esta directiva não suscitou um contencioso volumoso junto deste Tribunal, pois que, à excepção do presente processo e até hoje, apenas foi submetida uma única vez uma questão sobre a interpretação deste texto. De facto, no acórdão Knoors, o Tribunal declarou que a directiva se aplicava a todos os nacionais da Comunidade, incluindo aí os que possuiam a nacionalidade do Estado-membro de acolhimento. O Tribunal emitiu, contudo, um reserva, indicando
"que não pode no entanto desconhecer-se o interesse legítimo que um Estado-membro pode ter, de impedir que, servindo-se das facilidades criadas em virtude do Tratado, alguns dos seus nacionais tentem subtrair-se abusivamente ao estipulado pela legislação nacional em matéria de formação
profissional" (2) .
11. O presente processo talvez não esteja desligado deste obiter dictum.
12. Examinemos sucessivamente as quatro questões colocadas pelo órgão jurisdicional nacional.
13. A primeira parece-nos dever receber uma resposta com cambiantes. De facto, o atestado passado pela autoridade competente do Estado de proveniência é, de algum modo o núcleo do sistema instaurado pela directiva. É este atestado passado em função da descrição profissional comunicada ao Estado de acolhimento, que permite assegurar a liberdade de estabelecimento e de prestação de serviços nos Estados-membros que exigem a posse de conhecimentos e aptidões determinadas.
14. Reconhecer ao Estado de acolhimento um grande poder de controlo da exactidão deste atestado pode levar à perda de toda a eficácia do mecanismo instituído pela directiva. Ao invés, não nos parece possível retirar todo o poder, neste aspecto, a este Estado. Com efeito, o n.° 3 do artigo 4.° da directiva reconhece-lhe a possibilidade de verificar se "a actividade indicada no atestado corresponde, nos pontos essenciais, à descrição da profissão" comunicada anteriormente.
15. Trata-se, a este propósito, de criar uma repartição entre o controlo efectuado pelo Estado de proveniência quando passa um atestado e o exercido pelo Estado de acolhimento quando, atendendo a este atestado, concede o acesso à profissão em causa, e isto para evitar que ambos os controlos tenham o mesmo objecto. É à luz do princípio geral da confiança legítima que a repartição entre estas duas verificações deve ser considerada. O que já foi objecto de controlo pela autoridade competente do Estado de proveniência, isto é, por exemplo, a natureza da actividade, a adequação da formação prévia ao acesso a essa actividade, não tem que voltar a ser verificado pela autoridade do Estado de acolhimento. Em contrapartida, é razoável exigir que face a erro material ou vício intrínseco que afecte o atestado, o Estado-membro de acolhimento pode considerar que o documento não preenche as exigências da directiva. Como salienta a Comissão, a sua Recomendação 65/76/CEE, de 12 de Janeiro de 1965 (3), postula implicitamente a possibilidade de tal controlo, pois preconiza o uso de formulários idênticos para "facilitar o trabalho das autoridades e organismos competentes encarregados de examinar os atestados passados por países diferentes e evitar erros".
16. Parece-nos importante insistir na natureza de tal controlo que, repetimo-lo, deve ser necessariamente limitado ao erro material ou ao vício intrínseco, isto é, um defeito notório do atestado detectável ao primeiro exame, sem necessidade de a autoridade competente exigir provas suplementares ou efectuar ela própria as investigações, comportamentos que o texto comunitário tem por objectivo afastar. Se colocarmos a questão em termos de prova, diremos que o atestado vale como prova inilidível do seu conteúdo, salvo se a leitura revelar, por si, um erro material, por exemplo, de dactilografia, ou um vício intrínseco, por exemplo, erro no cálculo dos anos de formação ou actividade. Não se pode admitir, em contrapartida, que o atestado só valha até prova em contrário, pois tal podia levar as administrações nacionais a procurar a existência, sendo caso disso, de elementos que contradigam os do atestado, nomeadamente interrogando as autoridades públicas de um outro Estado-membro, o que é, de todo, contrário ao princípio da confiança legítima. Do mesmo modo, sob reserva das disposições, já citadas, do n.° 3 do artigo 4.° da directiva, não pode haver controlo da natureza da actividade profissional, pois esse já foi efectuado no Estado de proveniência, por comparação entre os pontos essenciais da descrição e os elementos fornecidos por quem pede o atestado.
17. Ao lado deste controlo estritamente formal, parece-nos necessário reconhecer uma outra hipótese em que o valor inilidível da atestação pode ser posto em causa. É o caso de fraude. Trata-se de um princípio geral fraus omnia corrumpit. Pode admitir-se, na verdade, que um Estado-membro de acolhimento que possui, sem os ter procurado, um determinado número de elementos demonstrativos de que a autoridade competente do Estado de proveniência foi enganada ao passar o atestado não possa opor tal fraude e esteja obrigada a permitir o acesso à profissão em questão? O Governo do Reino Unido sugere que, nesse caso, a autoridade competente do Estado de acolhimento se dirija à do Estado de proveniência para lhe pedir que retire o atestado. Tal solução não permite sancionar imediatamente a fraude. Entendemos que, por aplicação do princípio segundo o qual a fraude corrompe tudo, a autoridade competente do Estado de acolhimento pode, nessa hipótese, recusar-se a tomar em consideração o atestado obtido fraudulentamente. A definição muito restrita habitualmente dada à noção de fraude coloca-a, parece-nos, ao abrigo dos perigos que acabamos de assinalar quanto à eficácia do mecanismo instituído pela directiva.
18. Tal leva-nos imediatamente às segunda e terceiras questões sobre a interpretação do artigo 3.° da directiva.
19. Este artigo enumera as condições de exercício efectivo da actividade que supre a falta de diplomas. As alíneas b) e d), expressamente consideradas pelo tribunal a quo, devem merecer mais particularmente a atenção do Tribunal. Referem que o Estado-membro de acolhimento reconhece como suficiente o exercício efectivo num outro Estado-membro da actividade considerada durante um certo período, quer como independente quer na qualidade de dirigente responsável pela gestão ou em funções técnicas importantes, desde que o beneficiário possa provar que recebeu, para exercer a referida profissão, uma formação prévia de pelo menos, três anos, confirmada por um certificado reconhecido pelo Estado ou considerado plenamente válido por um organismo profissional competente.
20. A dificuldade reside na interpretação da expressão "certificado reconhecido pelo Estado". O Governo do Reino Unido entende que o Estado em causa é obrigatoriamente aquele onde a actividade considerada foi efectuada. Esta opinião baseia-se na redacção do artigo 3.° da directiva, cujo n.° 1 dispõe que o Estado-membro de acolhimento deve ter em conta o exercício efectivo da actividade considerada num "outro" Estado-membro. Conjugando esta disposição com a das alíneas b) e d) do mesmo artigo, o Governo do Reino Unido deduz que a condição de formação prévia "deve ser preenchida no Estado-membro onde o trabalhador exerceu a sua actividade".
21. Esta tese não pode ser aceite. Da letra do artigo 3.° tal não se pode inferir. Menos ainda do seu espírito. Suponhamos, de facto, para voltar ao exemplo dado pela Comissão, que o nacional de um Estado-membro A adquire uma formação num Estado-membro B, trabalha em seguida no Estado-membro C, para se estabelecer por fim no Estado-membro D. Deve ser-lhe proíbido prevalecer-se da directiva? Não se pode verdadeiramente sustentá-lo. O que parece necessário é que o Estado de exercício efectivo da actividade - Estado C, no exemplo dado - reconheça, se for preciso por equivalência, a validade da formação prévia recebida no Estado B. Por consequência, estando as outras condições preenchidas, o nacional interessado pode reivindicar o benefício da directiva para se estabelecer no Estado-membro da sua escolha.
22. No número dessas condições será preciso fazer constar a que é objecto da terceira questão prejudicial? O Tribunal a quo explica o seu sentido nos fundamentos da decisão de reenvio. Apresentando a hipótese em que a formação foi recebida num outro Estado-membro que não aquele onde a actividade foi efectivamente exercida,
pergunta se deve dar acesso ao exercício da actividade considerada não apenas neste último Estado, mas igualmente no Estado-membro em que foi recebida.
23. Como a própria Comissão reconhece, o texto da directiva parece indicar que só o Estado onde foi seguida a formação pode dar a confirmação exigida pela directiva, quer reconhecendo o certificado obtido, quer por intermédio de um organismo profissional competente que aprecie a validade dessa formação (4).
24. Consideramos neste aspecto, que só o Estado em que a formação prévia foi fornecida está em condições de se assegurar do carácter adequado dessa formação e da seriedade com que foi seguida, decidindo ou não reconhecer o diploma passado no final ou deixando a cargo de um organismo profissional competente a apreciação da validade. De facto trata-se, ainda aí, da estrita aplicação do princípio da confiança legítima. Salvo reserva do reconhecimento genérico da equivalência, o Estado que concede o acesso a uma profissão não pode verificar e não tem que verificar se a formação prévia seguida noutro Estado-membro está adaptada ao exercício dessa profissão. Não pode também apreciar se foi seguida com seriedade. Basta-lhe - se me permitem a expressão -- que a formação prévia tenha recebido o "rótulo de garantia" do Estado onde foi dada. Cada Estado, de algum modo, só pode exportar, em matéria de formação, o que reconhece como válido no interior das suas fronteiras. A confiança legítima do Estado de acolhimento é fortemente desacreditada se este Estado não tiver a certeza de que pode atribuir plena confiança à formação prévia efectuada num outro Estado-membro, por falta do referido "rótulo". Aliás, o Estado que fornece ou permite uma formação deve poder controlar todas as consequências e decidir se sanciona ou não essa formação atendendo à sua seriedade,qualidade e adequação, reconhecendo ou não os diplomas obtidos ou permitindo a um organismo profissional que o faça. Tal exigência é, de certo modo, a contrapartida da faculdade, que preconizamos, de reconhecer aos trabalhadores migrantes a possibilidade de seguir uma formação noutro Estado-membro que não aquele onde exercem a sua actividade.
25. Deve, assim, entender-se o sistema global da directiva assente no princípio geral da confiança legítima, temperado pelo reconhecimento de um controlo limitado do atestado pelo Estado de acolhimento e pela exigência de obtenção pelo nacional comunitário - cuja liberdade de circulação é assegurada quer quanto à actividade profissional quer à formação profissional - de um "rótulo de garantia" que demonstra que uma das condições exigidas para estabelecer a equivalência com a posse de um título de formação profissional está preenchida.
26. Por fim, como pode um Estado-membro que não exige para uma determinada profissão qualquer formação prévia apreciar a validade da seguida noutro? A que organismo profissional, cuja existência não é certa, poderá confiar esta tarefa? Deve salientar-se o paradoxo de tal situação.
27. Não nos parece pois razoável dissociar o Estado que, directa ou indirectamente, fornece uma formação do que a sanciona por diploma ou reconhecimento por organismo profissional habilitado. Acrescentamos que tal não nos parece ser a economia da directiva. O n.° 2 do seu artigo 4.° indica que o Estado de proveniência atesta as actividades profissionais efectivamente exercidas. Está fora de questão certificar a formação prévia.
28. Propomos ao Tribunal, por conseguinte, que responda à terceira questão no sentido de que a formação prévia considerada no artigo 3.°, alíneas b) e c), da directiva deve ser confirmada por certificado reconhecido pelo Estado onde foi seguida a formação ou julgada plenamente válida por um organismo profissional competente desse Estado.
29. A quarta questão diz respeito à interpretação da noção "anos consecutivos" que figura no artigo 3.° da directiva. Deve entender-se por "anos consecutivos" um período que apenas seja interrompido por razões ligadas a doença e a férias?
30. A resposta a esta questão supõe, antes de mais, que se decida se o Tribunal deve dar uma definição de tal noção ou se entende que cabe aos organismos nacionais e, assim sendo, aos órgãos jurisdicionais nacionais dar-lhe um conteúdo. Por outras palavras, deve considerar-se tal noção no âmbito do direito comunitário ou no do direito nacional?
31. Em matéria de livre circulação de trabalhadores, a jurisprudência constante do Tribunal declara que
"as expressões 'trabalhador' e 'actividade assalariada' não podem ser definidas mediante reenvio para as legislações dos Estados-membros, mas possuem âmbito comunitário" (5).
32. Na medida em que a noção de "anos consecutivos" constitui uma das condições que permitem assegurar a liberdade de estabelecimento em numerosas actividades industriais e artesanais, parece-nos necessário ver unificadas as interpretações que dela podem ser feitas pelos diversos organismos nacionais. É a razão porque convidamos o Tribunal a dar à noção em questão dimensão comunitária.
33. Parece-nos razoável, neste aspecto, considerar como anos consecutivos o período que apenas é interrompido por acontecimentos da vida corrente, essencialmente, as férias habituais e as doenças de duração limitada. Os períodos de actividade assalariada exercida noutro Estado-membro devem ser deduzidos do cálculo de duração total da actividade profissional. É nesse sentido que propomos ao Tribunal que responda à quarta questão.
34. Finalmente, pedimos que o Tribunal declare:
"1) A directiva 64/427/CEE do Conselho, de 7 de Julho de 1964, relativa às modalidades das medidas transitórias no domínio das actividades não assalariadas dependentes das indústrias transformadoras abrangidas pelas classes 23-40 CITI (indústria e artesanato), deve ser entendida no sentido de que a autoridade competente do Estado-membro de acolhimento é obrigada a conceder o acesso à profissão considerada ao nacional de um Estado-membro que exibe um atestado na acepção do n.° 2 do artigo 4.°, salvo se este contiver erro material ou estiver afectado de vício intrínseco, uma vez que este erro ou vício não diz respeito à natureza da actividade considerada, ou se este atestado foi obtido fraudulentamente pelo nacional.
2) O artigo 3.° da directiva acima considerada deve ser interpretado no sentido de que a formação prévia pode ter sido feita em Estado-membro diverso daquele onde a actividade profissional é exercida.
3) O mesmo artigo deve ser interpretado no sentido de que a formação prévia deve ser confirmada por certificado reconhecido pelo Estado onde foi obtida ou considerada plenamente válida por um organismo profissional competente desse Estado.
4) A noção de 'anos consecutivos' considerada neste artigo deve estender-se por um período apenas interrompido por aleas da vida corrente, tais como faltas por doença de duração limitada ou pelas férias habituais."
(*) Língua original: francês.
(1) Directiva relativa às modalidades das medidas transitórias no domínio das actividades não assalariadas dependentes das indústrias transformadoras abrangidas pelas classes 23-40 CITI (indústria e artesanato) (JO 117 de 23.7.1964, p. 1863; EE 06 F01 p. 43).
(2) Acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, 115/78, Recueil, p. 399, n.° 25.
(3) Recomendação aos Estados-membros relativa às atestações do exercício da profissão no país de proveniência, previstas no n.° 2 do artigo 4.° da Directiva 64/427/CEE do Conselho, de 7 de Julho de 1964, relativa às modalidades de medidas transitórias no domínio das actividades não assalariadas dependentes das indústrias transformadoras abrangidas pelas classes 23-40 CITI (indústria e artesanato) (JO 24 de 11.2.1965, p. 410).
(4) Ver memorando da Comissão, p. 13, versão francesa.
(5) Acórdão de 23 de Março de 1982, Levin/Secrétariat d' État à la Justice, 53/81, Recueil, p. 1035; ver igualmente acórdão de 11 de Julho de 1985, Foreningen of Arbeijdsledere i Danmark/Dannols Inventor, 105/84, Recueil, p. 2639, e acórdão de 3 de Julho de 1986 Lawrie-Blum, 66/85, Recueil, p. 2121, n.° 16.
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