Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. No pedido prejudicial que hoje nos ocupa, a Cour de Cassation francesa (de ora em diante "o órgão jurisdicional de reenvio") submeteu duas questões relativas à interpretação do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71 do Conselho, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade.
2. A disposição em questão inscreve-se num complexo sistema de normas, que fazem parte do capítulo III do título III do Regulamento n.° 1408/71. Esse capítulo contém um certo número de disposições relativas às prestações por velhice e morte. As disposições importantes para o presente caso são o artigo 46.° (que contém as regras relativas à liquidação das prestações para os trabalhadores que tenham estado sujeitos à legislação de dois ou mais Estados-membros), o artigo 50.° (que garante, sob certas condições, o direito a prestações mínimas de velhice) e o artigo 51.° (que diz respeito à revalorização e ao novo cálculo das prestações de velhice). Para um resumo mais completo dessas disposições, permito-me remeter para o relatório para audiência (ponto I.1.).
A matéria de facto
3. Alan Jordan (a seguir "A. Jordan"), que é um trabalhador assalariado de nacionalidade britânica, exerceu actividades profissionais sucessivamente no Reino Unido e em França. Com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1979, foi-lhe concedida uma pensão de velhice nesses dois estados. A. Jordan contestou sempre o montante da pensão que lhe foi concedida pelo organismo francês competente (a Caisse nationale d' assurance vieillesse des travailleurs, de ora em diante "CNAVTS") e intentou um processo judicial que dura já desde 1979. Foi no âmbito desse processo que as questões em causa foram submetidas a título prejudicial ao Tribunal. Mais precisamente, essas questões devem-se ao facto de a legislação francesa aplicável ter sido alterada em 1983. Para que sejam bem compreendidas essas questões, é, pois, necessário que exponha sucintamente a regulamentação francesa em matéria da concessão de prestações de velhice, antes e depois dessa alteração. Para isso, baseio-me essencialmente nas observações apresentadas pelo Governo francês.
4. Em França, o montante da pensão de velhice era e é calculado afectando de dois coeficientes o salário médio dos "dez melhores anos" relavorizados. O primeiro coeficiente é o número de trimestres "cumpridos" no regime francês de segurança social. Entendendo-se a carreira completa como compreendendo 150 trimestres (37,5 anos), esse coeficiente é obtido dividindo o número de trimestres cumpridos por 150. O segundo coeficiente é a percentagem aplicável. Quando foi concedida a pensão de velhice a A. Jordan, essa percentagem estava fixada em 25% aos 60 anos, majorada de 1,25% por cada trimestre
completado após a data em que o interessado atingiu a idade de 60 anos (o que faz com que a percentagem "normal" ou "máxima" de 50% se obtenha quando a pensão é concedida aos 65 anos). Isto dá a seguinte fórmula:
P = S x N x T,
150
na qual:
P = montante anual da pensão;
S = salário médio dos dez melhores anos;
N = número de "trimestres cumpridos";
T = percentagem aplicável.
A legislação aplicável aquando da aposentação de A. Jordan previa também uma prestação mínima de velhice: a pensão, liquidada de acordo com as modalidades referidas, não podia ser inferior ao montante do da "allocation aux vieux travailleurs salariés" (subsídio para trabalhadores assalariados idosos, de ora em diante "AVTS"), na condição de o interessado ter cumprido pelo menos 60 trimestres. Se essa condição não estivesse preenchida, o montante do AVTS era reduzido proporcionalmente ao número de trimestres cumpridos.
As regras relativas à determinação do primeiro coeficiente (número de trimestres cumpridos) foram alteradas a partir de 1 de Abril de 1983 (1). A partir dessa data, passou a ser concedida uma percentagem (segundo coeficiente) de 50% quando o segurado social tivesse cumprido 150 trimestres. Para quem tivesse menos de 150 trimestres, essa percentagem era reduzida em função quer da idade
quer do número de trimestres cumpridos. Uma posterior alteração da lei (2) instituiu ainda uma nova prestação mínima, que substituiu o AVTS. Essa nova prestação mínima passou a ser concedida às pessoas cujo salário mínimo para os dez melhores anos não atinja um determinado montante. O montante dessa prestação mínima é fixado em função do número de trimestres cumpridos. Os dois textos legislativos que modificam a anterior legislação prevêem expressamente que não são aplicáveis às prestações de velhice concedidas antes da sua entrada em vigor.
5. Ficou claramente patente na audiência que foi a aplicação das (anteriores) normas francesas relativas à prestação mínima que esteve na base do litígio que opõe A. Jordan e a CNAVTS. Nas observações que apresentou, A. Jordan afirma a esse propósito que, no anterior sistema francês, a concessão do AVTS era sempre acompanhada, para os trabalhadores que tivessem a nacionalidade francesa, da concessão de um subsídio complementar do fonds national de solidarité (de ora em diante, "FNS"). Este último subsídio não constituía uma prestação de velhice (contributiva), e sim um "mínimo de meios de subsistência" não contributivo (no sentido de que não era função das cotizações pagas pelo beneficiário do referido subsídio). Ora, ainda segundo as observações apresentadas por A. Jordan, a CNAVTS apenas lhe concedeu em 1979 uma prestação de velhice (o AVTS), sem lhe conceder (é o que contesta) o benefício de uma prestação mínima não contributiva. Segundo A. Jordan, a alteração legislativa de 1983 teve por efeito as duas prestações referidas passarem a ser reagrupadas numa "pensão"
única; ora, dado que a pensão de velhice tinha sido liquidada antes de 1983, não podiam ser-lhe aplicadas as novas regras (3).
A. Jordan entende que o que acabo de referir é contrário ao artigo 50.° do Regulamento n.° 1408/71. O litígio na causa principal incide, pois, na questão de saber se, nos termos do artigo 50.°, A. Jordan poderia obter o benefício da prestação mínima complementar não contributiva, seja antes, seja após a alteração ocorrida na legislação francesa.
No que respeita à anterior legislação francesa, a cour d' appel de Poitiers decidiu, em acórdão de 14 de Fevereiro de 1985, que, nos termos do artigo 50.°, A. Jordan não tinha direito ao benefício da prestação complementar a cargo do FNS. Todavia, declarou também que a nova regulamentação francesa devia ser aplicada a A. Jordan por força do disposto no n.° 2 do artigo 51.° A. Jordan tinha, portanto, direito a novo cálculo (em conformidade com o disposto no artigo 46.°) da sua prestação de velhice, nos termos da nova regulamentação e, portanto, devia ser-lhe também concedido um complemento, em aplicação do artigo 50.°, se o montante da sua prestação de velhice, determinado pelo novo cálculo, fosse inferior à prestação mínima atribuída ao abrigo da nova legislação francesa.
A CNAVTS interpôs recurso de cassação contra o acórdão da cour d' appel, baseando-se, inter alia, no argumento de que a cour d' appel interpretara mal o disposto no artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71.
6. Antes de passar a analisar as questões submetidas pela Cour de cassation, devo assinalar o alcance limitado, no presente caso, do pedido prejudicial submetido ao Tribunal. Como já referi, a cour d' appel de Poitiers negou provimento ao pedido de A. Jordan na parte respeitante à aplicação do artigo 50.° do Regulamento n.° 1408/71 ao anterior sistema francês. Dado que nenhum dos fundamentos da cassação se refere a essa parte do acórdão da cour d' appel, este constitui, a esse respeito, caso julgado. Pelo que a única questão sobre a qual se deve ainda pronunciar o órgão jurisdicional de reenvio é a de saber se, com base no artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, o novo sistema francês (e, portanto, também a nova regulamentação relativa à atribuição de uma prestação mínima de velhice, que brevemente descrevi anteriormente) se deve aplicar ao caso de A. Jordan. Se essa questão for respondida afirmativamente, A. Jordan terá direito, eventualmente, à atribuição de um complemento com base na nova regulamentação por força do disposto no artigo 50.° Esta última questão, que respeita à aplicação do artigo 50.° ao novo sistema francês, não foi, todavia, submetida ao Tribunal, já que o órgão jurisdicional de reenvio interroga apenas o Tribunal sobre a interpretação do artigo 51.° De resto, concluirei mais tarde (n.os 11 a 13) que não se pode invocar o artigo 51.° para tornar disposições de alteração de direito interno, que não visam regular situações anteriores à nova regulamentação, imediatamente aplicáveis aos efeitos jurídicos futuros de anteriores situações. Portanto, não me parece necessário interrogarmo-nos sobre a aplicação do artigo 50.° ao novo direito francês. Para o caso de o Tribunal ser de parecer diferente, analisarei mesmo assim, de forma
breve, na parte final das conclusões, a questão da aplicação do artigo 50.° (infra, n.os 14 e 15).
7. Passo agora às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio. Essas questões são do seguinte teor:
1) As alterações introduzidas pela lei do Estado competente ao modo de determinação da prestação mínima de velhice relevam do disposto no n.° 1 ou no n.° 2 do artigo 51.°?
2) A regra estabelecida pelo artigo 51.°, n.° 2, deve ser aplicada sem restrições e independentemente de qualquer disposição da lei nacional que fixe a data de entrada em vigor das alterações introduzidas ao modo de determinação ou às regras de cálculo das prestações e que exclua do seu âmbito de aplicação as pensões liquidadas anteriormente a essa data?
Como resulta do que anteriormente expus, é sobretudo a resposta à segunda questão que terá importância para a solução do litígio na causa principal; com efeito, se se admitir (como farei mais adiante) que o n.° 2 do artigo 51.° não se opõe, em princípio, à aplicação das disposições internas transitórias antes referidas, a primeira questão apenas terá um interesse teórico. Contudo, é esta questão que analisarei em primeiro lugar, dado que o Tribunal não teve ainda ocasião de interpretar o artigo 51.° no âmbito de uma situação factual como a do litígio na causa principal.
A primeira questão
8. Como resulta do teor da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal se a alteração legislativa francesa releva do disposto no n.° 1 ou no n.° 2 do artigo 51.° É evidente que o Tribunal não pode responder a essa questão no âmbito de um processo nos termos do artigo 177.° do Tratado. A tarefa que incumbe ao Tribunal é apenas a de fornecer ao órgão jurisdicional de reenvio os critérios de interpretação necessários para lhe permitir qualificar correctamente a alteração legislativa em questão face ao direito comunitário, no presente caso o Regulamento n.° 1408/71 (4). Os critérios de interpretação que o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal devem, no presente caso, ser extraídos do teor do próprio artigo 51.° e da jurisprudência do Tribunal referente a essa disposição.
O artigo 51.° estabelece uma distinção entre as modificações das prestações "numa percentagem ou num determinado montante", que resultem "do aumento do custo de vida, da variação do nível dos salários ou de outras causas de adaptação" (n.° 1), e as modificações "da forma de determinação ou das regras de cálculo" das prestações (n.° 2). Esta distinção é precisada pela jurisprudência do Tribunal.
9. Devo aqui recordar, antes de mais, o acórdão Sinatra (5). O litígio na causa principal nesse processo dizia respeito a um trabalhador de nacionalidade italiana, o Sr. Sinatra, que recebia tanto na Bélgica como em Itália uma pensão de invalidez e/ou uma pensão de velhice. Tendo o cônjuge do Sr. Sinatra decidido exercer uma actividade
assalariada, a sua pensão belga "à taxa para casados" foi convertida numa pensão "à taxa para individuais", de montante sensivelmente menor, por força das normas nacionais anticumulação. Levantou-se a questão de saber como poderia ser qualificada a alteração da situação do Sr. Sinatra face ao disposto no artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71.
O Tribunal precisou que o artigo 51.° regulava as modalidades de aplicação do artigo 46.° (e isso prevendo antecipadamente um cálculo indevido do montante da prestação em caso de modificação das prestações) e, inter alia, observou o seguinte:
"O direito, assim reconhecido ao trabalhador migrante, de beneficiar do regime de segurança social mais favorável implica, em princípio, que se efectue, aquando de cada modificação das prestações concedidas ao abrigo desse regime, uma nova comparação, em conformidade com o disposto no artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71, entre o regime nacional e o regime de totalização e cálculo proporcional a fim de determinar qual é, após a modificação ocorrida, o mais vantajoso.
Todavia, a fim de reduzir a carga administrativa que representaria o reexame da situação do segurado social face a qualquer modificação das prestações recebidas, o artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71 estabelece uma distinção entre as modificações das prestações 'numa percentagem ou num determinado montante' que resultem 'do aumento do custo de vida, da variação do nível dos salários ou de outras causas de adaptação' e as alterações introduzidas na 'forma de determinação' ou nas 'regras de cálculo' das prestações. Com efeito, esse artigo dispõe, no seu n.° 1, que as modificações do primeiro tipo devem ser aplicadas directamente às prestações pagas sem que seja necessário proceder ao novo cálculo expressamente previsto no n.° 2 para as alterações do segundo tipo.
Dessa forma, o regulamento pretendeu excluir um novo cálculo quando as adaptações das prestações têm origem em factos alheios à situação individual do segurado e são consequência da evolução geral da situação económica e social.
Na falta de disposições especiais a esse respeito, essa exclusão não pode ser extensiva às modificações das prestações devidas a uma alteração da situação pessoal do segurado social, como a sua passagem da categoria de 'casado' à de 'individual' . E isto tanto mais porque, para esses casos, não é admissível uma aplicação por analogia do n.° 1 do artigo 51.°, dado que as alterações na situação pessoal dos segurados sociais, contrariamente às 'causas de adaptação' a que se refere esse número, não são de ordem geral" (n.os 8 a 11 dos fundamentos da decisão) (tradução provisória).
A análise efectuada no acórdão Sinatra foi confirmada pelo acórdão Cinciuolo (6), cuja matéria de facto era semelhante.
10. Enquanto no n.° 1 do artigo 51.° se estabelece uma disposição derrogatória, como se deduz dos acórdãos referidos, o n.° 2 contém a disposição geral. Nos acórdãos Sinatra e Cinciuolo, essa disposição geral foi interpretada da perspectiva de alterações da situação pessoal do segurado social, ou, noutros termos, da perspectiva de uma modificação da "forma de determinação das prestações". Ora, creio que a disposição geral também deve ser aplicada quando sejam modificadas as próprias regras de concessão (nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 51.°: "as regras de cálculo das prestações"). Se é certo que (contrariamente ao que acontecia nos acórdãos referidos) essa modificação não resulta de uma adaptação devida a uma alteração da situação pessoal do segurado social, também não se trata de uma modificação de uma percentagem ou montante determinado, a que se
refere o n.° 1 do artigo 51.°, e que resulte da evolução geral da situação económica e social. Ora, as modificações das regras que regem as condições de concessão e o cálculo das prestações de velhice não me parecem incluir-se no âmbito de aplicação do n.° 1 do artigo 51.°, dado que produzem efeitos ainda mais importantes que as alterações da situação pessoal do segurado social. Portanto, creio ser inegável que a regra do n.° 2 do artigo 51.°, segundo a qual "aquando de cada modificação das prestações (efectuar-se-á) uma nova comparação, em conformidade com o disposto no artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71, entre o regime nacional e o regime de totalização e cálculo proporcional, a fim de determinar qual é, após a modificação ocorrida, o mais vantajoso" (7), deve aplicar-se num caso como aquele que nos ocupa.
A segunda questão
11. A segunda questão diz respeito à repartição de competências entre o legislador comunitário e o legislador nacional nos termos do disposto no artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71. Deve, pois, ser apreciada num âmbito mais vasto; com efeito, levanta o problema do alcance da regulamentação comunitária, que consta do Regulamento n.° 1408/71. O Tribunal já por várias vezes analisou esse problema, pelo que a resposta à segunda questão pode também ser encontrada na jurisprudência do Tribunal.
Antes de mais, gostaria ainda de precisar, de forma breve, o objecto da segunda questão. Nas observações apresentadas ao Tribunal, não se diz com muita clareza de que "efeito" da
legislação francesa se trata no presente caso. Contrariamente ao que deixam entender as observações do Governo francês, da CNAVTS e da Comissão, A. Jordan não pede a "aplicação retroactiva" da nova regulamentação, isto é, a aplicação da nova regulamentação a situações nascidas na vigência da regulamentação anterior, neste caso a constituição de um direito às prestações, mas pede que a nova regulamentação francesa seja "aplicável imediatamente", no sentido de que seja declarada directamente aplicável aos efeitos jurídicos (prestações futuras) dos pedidos de prestações surgidos e liquidados anteriormente, ou seja, antes da promulgação da lei. Ora, o legislador francês não reconheceu às alterações legislativas anteriormente descritas nem um efeito retroactivo, nem esse efeito directo. Pelo contrário, indicou expressamente que a regulamentação anterior continuava em vigor, e isso também em relação aos efeitos jurídicos futuros dos direitos a prestações nascidos antes da promulgação da lei, e que ela não era afectada de forma alguma pela nova regulamentação. Portanto, o Tribunal é convidado a responder à questão de saber se o direito comunitário aplicável (concretamente, o artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71) se opõe a que o legislador nacional introduza alterações legislativas que produzam esse efeito (que consiste em não prejudicar a regulamentação anterior).
12. No acórdão Pinna I (8), o Tribunal declarou, em termos gerais, no que respeita ao fundamento jurídico do Regulamento n.° 1408/71, isto é, o artigo 51.° do Tratado CEE, o seguinte:
"É necessário observar que o artigo 51.° do Tratado prevê uma coordenação das legislações dos Estados-membros e não uma harmonização. O artigo 51.° deixa, portanto, subsistir as diferenças entre os regimes de segurança social dos Estados-membros e, por consequência, dos direitos das pessoas que neles trabalham. As diferenças de fundo e de forma entre os regimes de segurança social de cada Estado-membro e, por conseguinte, dos direitos das pessoas que neles trabalham não são atingidas pelo artigo 51.° do Tratado" (n.° 20 dos fundamentos da decisão) (9).
Na jurisprudência do Tribunal, este princípio foi tratado, por várias vezes, em relação com certas disposições específicas do Regulamento n.° 1408/71. Consideremos, antes de mais, o acórdão Brunori, de 1979 (10). Nesse processo, o litígio na causa principal dizia respeito ao pedido de um nacional italiano que se tinha estabelecido como artesão independente na Alemanha. A legislação alemã previa uma derrogação à obrigação de inscrição no regime de segurança social para os artesãos que tivessem pago cotizações durante, pelo menos, 216 meses a título de uma actividade para a qual fosse obrigatória a inscrição num seguro de velhice. O Sr. Brunori entendia que, para efeitos da aplicação dessa regra, os períodos de seguro que já tinha cumprido em Itália deviam também ser tidos em conta. Foi por essa razão que o órgão jurisdicional alemão de reenvio submeteu ao Tribunal a questão de saber se o artigo 45.° do Regulamento n.° 1408/71, que regula a tomada em consideração dos períodos de seguro cumpridos no estrangeiro para efeitos de aquisição, manutenção ou recuperação do direito a prestações, deve ser também aplicado, por analogia, à existência de uma obrigação de seguro. O Tribunal, partilhando a opinião da Comissão, respondeu pela negativa. O Regulamento n.° 1408/71 apenas tem por finalidade assegurar uma coordenação entre as legislações nacionais
de segurança social. Nessas circunstâncias, o artigo 45.° do referido regulamento prevê a totalização dos períodos de seguro para efeitos da aquisição, da manutenção ou recuperação do direito às prestações. Essa totalização é, enquanto tal, alheia às questões respeitantes à inscrição e ao termo da inscrição nos diversos regimes de segurança social, para cuja regulamentação apenas são competentes as legislações nacionais (ver n.os 5 e 6 dos fundamentos da decisão).
O Tribunal pronunciou-se no mesmo sentido no acórdão Coonan (11). Nesse processo, perguntava-se ao Tribunal se o Regulamento n.° 1408/71 concede ao trabalhador o direito de se inscrever no regime da segurança social do Estado-membro para o qual vem trabalhar pela primeira vez, quando esse direito lhe é recusado ao abrigo apenas das disposições nacionais. No acórdão, o Tribunal afirmou, inter alia, o seguinte:
"Nem o artigo 18.° nem o artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 permitem responder a esta questão. Com efeito, essas disposições regulam a totalização dos períodos de qualificação e as suas consequências... na hipótese de num Estado-membro uma pessoa estar já ou ter estado inscrita, na qualidade de trabalhador, no regime nacional de segurança social, enquanto por outro lado cumpriu períodos de qualificação noutro Estado-membro. Não regulam a questão prévia de saber em que condições um nacional de um Estado-membro pode ou deve estar inscrito no regime de segurança social de outro Estado-membro onde exerce uma actividade assalariada" (n.° 8 dos fundamentos da decisão).
"... Compete à legislação de cada Estado-membro determinar as condições do direito ou da obrigação de inscrição num regime de segurança social ou em determinado ramo desse regime, desde que não proceda, a esse respeito, a uma discriminação entre os seus nacionais e os nacionais dos outros Estados-membros" (n.° 12 dos fundamentos da decisão) (tradução provisória).
Os acórdãos Brunori e Coonan foram ainda confirmados recentemente no acórdão Schmitt (12), no qual o Tribunal afirmou o seguinte:
"... quer o artigo 51.° do Tratado CEE, quer o Regulamento n.° 1408/71, adoptado em aplicação dessa disposição, prevêem apenas a totalização dos períodos de seguro cumpridos nos diferentes Estados-membros. Pelo contrário, essas disposições não regem as condições da constituição desses períodos de seguro" (n.° 15 dos fundamentos da decisão).
13. A jurisprudência do Tribunal mostra que as competências são repartidas claramente: por um lado, o Regulamento n.° 1408/71 impõe aos organismos nacionais de segurança social a obrigação de terem em conta, aquando da determinação (inter alia) do direito às prestações de seguro de velhice dos trabalhadores migrantes, os períodos de seguro ou de residência cumpridos no estrangeiro, mas, por outro lado, a aquisição, a manutenção ou a recuperação desse direito dependem, em primeira linha, da legislação nacional aplicável. A luz desta repartição de competências, penso que é difícil contestar que, no estado actual do direito comunitário, a determinação dos efeitos no tempo de uma norma nacional é da competência do legislador nacional. Com efeito, se se admitir que o legislador nacional é competente para regular a inscrição ou o termo da inscrição num regime de segurança social (acórdãos Brunori e Coonan) e para determinar as condições de cumprimento dos períodos de seguro (acórdão Schmitt), é necessário também aceitar que ele é competente para regular os efeitos no tempo dessas normas, desde que, ao fazê-lo, não viole as normas de totalização, previstas no Regulamento
n.° 1408/71, e também não introduza uma discriminação, proibida pelo Tratado ou pelo Regulamento n.° 1408/71.
Resumindo o que acabo de expor: é exacto que - como o Tribunal afirmou no acórdão Sinatra (ver, em especial, o n.° 8 dos fundamentos da decisão, citado anteriormente) - o artigo 46.° (conjugado com o artigo 51.°) confere, em princípio, aos segurados sociais o direito a novo cálculo sempre que as prestações concedidas ao abrigo do regime de segurança social aplicável sejam alteradas. Ora, resulta dos acórdãos Brunori, Coonan e Schmitt que esse direito, baseado no direito comunitário, à aplicação do regime de segurança social mais favorável pressupõe que o legislador nacional declare a nova regulamentação aplicável, quer do ponto do vista material, quer do ponto de vista temporal, ao segurado social.
Derradeira consideração: o artigo 50.° do Regulamento n.° 1408/71
14. Entendo que os elementos acima expostos bastam para responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, no sentido que adiante indicarei na parte dispositiva das minhas conclusões. Todavia, para o caso de o Tribunal ter um entendimento diferente no que diz respeito à segunda questão e concluir que, por força do direito comunitário, é necessário reconhecer um efeito imediato às alterações legislativas francesas, pode ser útil indicar, à luz da jurisprudência do Tribunal, os critérios que o órgão jurisdicional de reenvio deverá utilizar para determinar quais dos componentes da prestação mínima, concedida pela nova legislação francesa, devem ser considerados como "prestação mínima", na acepção do artigo 50.°
A jurisprudência do Tribunal respeitante a essa questão ilustra, uma vez mais, a repartição das competências, que anteriormente expus de forma breve, entre o legislador comunitário e o legislador nacional.
15. No acórdão de 30 de Novembro de 1977 (processo 64/77, Torri, Recueil, p. 2299), o Tribunal afirmou o seguinte:
"O artigo 50.° visa os casos em que as carreiras do trabalhador ao abrigo das legislações dos Estados às quais esteve sujeito foram relativamente curtas, de modo que o montante total das prestações devidas por esses Estados não atinge o necessário para um nível de vida razoável" (n.° 5 dos fundamentos da decisão) e
"... o artigo 50.°... apenas se pode aplicar quando a legislação do Estado-membro em cujo território o trabalhador reside estabeleça uma pensão mínima" (n.° 13 dos fundamentos da decisão) (tradução provisória).
Esse acórdão foi confirmado e precisado no acórdão de 17 de Dezembro de 1981 (processo 22/81, Browning, Recueil, p. 3357), no qual o Tribunal declarou que o artigo 50.° deve ser interpretado no sentido de que apenas existirá uma "prestação mínima" se a legislação do Estado de residência comportar uma garantia específica que tenha por objecto assegurar aos beneficiários de prestações da segurança social um rendimento mínimo que ultrapasse o nível das prestações de que poderiam beneficiar em função apenas dos seus períodos de inscrição e das suas contribuições (por outras palavras, em aplicação das regras de cálculo a que se refere o artigo 46.°).
Em dois acórdãos anteriores proferidos a título prejudicial, o Tribunal já se tinha debruçado sobre a componente não contributiva da prestação de seguro de velhice mínima prevista pela nova legislação
francesa. O litígio de fundo nesses dois processos dizia especificamente respeito ao subsídio complementar pago pelo FNS e perguntava-se ao Tribunal se, por força do disposto no n.° 4 do artigo 4.° do Regulamento n.° 1408/71, esse subsídio não escaparia, enquanto "medida de assistência social", ao âmbito de aplicação desse regulamento. Nesses dois processos, o Tribunal decidiu que uma prestação suplementar paga por um fundo nacional de solidariedade, financiada por meio de imposto e concedida aos titulares de pensões de velhice, de sobrevivência ou de invalidez, com a finalidade de lhes assegurar um mínimo de meios de subsistência, se inclui no âmbito de aplicação material do Regulamento n.° 1408/71, desde que os interessados tenham um direito legalmente protegido à concessão desse subsídio (13).
Se lermos os acórdãos Torri e Browning em conjugação com os acórdãos Giletti e Zaoui, obtém-se o seguinte resultado. O artigo 50.° também se aplica às prestações mínimas (total ou parcialmente não contributivas), por meio das quais uma legislação nacional visa assegurar um "nível de vida razoável" a todas as pessoas (incluindo aquelas que a isso não teriam direito em aplicação das regras de cotização ordinárias), mas apenas na medida em que os interessados possam beneficiar dessas prestações mínimas ao abrigo da legislação aplicável.
Conclusão
16. Com base nos argumentos que acabo de expor, proponho que o Tribunal responda às questões da Cour de cassation nos termos seguintes:
"1) O n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que é aplicável às modificações de uma legislação nacional relativa às condições de concessão e às regras de cálculo das prestações de velhice.
2) No estado actual do direito comunitário, nem o artigo 51.° do Tratado nem o artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71 se opõem a que um legislador nacional limite a eficácia temporal de uma regulamentação em matéria de segurança social às prestações concedidas após a introdução de uma nova regulamentação, desde que essa norma de efeito temporal não viole as regras de totalização previstas no Regulamento n.° 1408/71 e não institua qualquer desigualdade de tratamento, proibida pelo direito comunitário."
(*) Língua original: neerlandês.
(1) Ver Decreto 82-270, de 26 de Março de 1982, JORF de 28.3.1982, p. 951.
(2) Lei 83-430, de 31 de Maio de 1983, JORF de 1.6.1983, p. 1639.
(3) O Governo francês observa que (no anterior sistema, que continuaria a ser-lhe aplicável), se o seu rendimento o justificar e se apresentar um pedido nesse sentido, A. Jordan pode beneficiar da atribuição de um subsídio complementar a cargo do FNS, mas que o seu salário anual médio revalorizado excedia em 1 de Abril de 1983 o montante que permitiria adquirir o direito a esse subsídio complementar.
(4) Ver ainda, em data recente, o acórdão de 21 de Junho de 1988, processo 197/86, Brown, Colect., p. 3205, n.° 9 dos fundamentos da decisão.
(5) Acórdão de 2 de Fevereiro de 1982, processo 7/81, Recueil, p. 137.
(6) Acórdão do Tribunal de 1 de Março de 1984, processo 104/83, Cinciuolo, Recueil, p. 1285, em especial os n.os 11 e 12 dos fundamentos da decisão. Ver ainda o acórdão recente de 4 de Maio de 1988, processo 83/87, Viva, Colect., p. 2521, n.° 11 dos fundamentos da decisão.
(7) N.° 8 dos fundamentos da decisão no acórdão Sinatra, já reproduzido in extenso supra, no n.° 9 das presentes conclusões.
(8) Acórdão de 15 de Janeiro de 1986, processo 41/84, Pinna, Colect., p. 1.
(9) É certo que no n.° 21 dos fundamentos da decisão se afirma que a livre circulação dos trabalhadores na Comunidade é facilitada quando as condições de trabalho são tão próximas quanto possível nos diferentes Estados-membros. Donde se conclui que a regulamentação comunitária em matéria de segurança social deve evitar acrescentar disparidades suplementares àquelas que já resultam da falta de harmonização das legislações nacionais. (Estas considerações conduziram à anulação do n.° 2 do artigo 73.° do Regulamento n.° 1408/71.)
(10) Acórdão do Tribunal de 12 de Julho de 1979, processo 266/78, Brunori, Recueil, p. 2705.
(11) Acórdão de 24 de Abril de 1980, processo 110/79, Coonan, Recueil, p. 1445.
(12) Acórdão de 28 de Fevereiro de 1989, processo 29/88, Schmitt, Colect., p. 581.
(13) Ver acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, processos apensos 379 a 381/85 e 93/86, Giletti, Colect., p. 955, em especial o n.° 12 dos fundamentos da decisão, e acórdão de 17 de Dezembro de 1987, processo 147/87, Zaoui, Colect., p. 5511, em especial o n.° 9 dos fundamentos da decisão.
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