Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El Landgericht de Colonia ha sometido a este Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales con el objeto de que se interprete la Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos (en lo sucesivo, "Directiva 76/768").(1)
2. Los hechos son los siguientes. La sociedad italiana Provide cursó a la sociedad alemana "Firma Eau de Cologne & Parfuemerie-Fabrik" (en lo sucesivo, "la sociedad alemana") un pedido de productos cosméticos a base de vitaminas A y D Panthenol. La sociedad alemana garantizó que la mercancía se ajustaría a las disposiciones legales en vigor en Italia y que podría comercializarse en dicho país. La sociedad Provide se negó a recibir los productos encargados, puesto que los mismos no podían comercializarse en el mercado italiano. En efecto, el envase y el prospecto de los productos de referencia indicaban que éstos contenían vitaminas, y particularmente D Panthenol, sin indicación alguna en cuanto a cantidad. Por otra parte, no hacían referencia al importador italiano. Sin embargo, la Ley italiana nº 713, de 11 de octubre de 1986(2) (en lo sucesivo, "la Ley italiana"), dispone, en el apartado 1 de su artículo 8, que "los envases, recipientes o etiquetas de los productos cosméticos ((...)) deberán llevar" en particular "la denominación o la razón social y el domicilio legal del fabricante o del responsable de la comercialización del producto cosmético" así como "las indicaciones sobre cantidad y calidad de las sustancias que se mencionan en el envase, en la publicidad o en la denominación del producto, a excepción de las utilizadas para perfumar el producto, así como de los productos de perfumería" a base de alcohol.
3. Ante el Landgericht de Colonia, al que se acudió de acuerdo con una cláusula de sumisión procesal incluida en el contrato celebrado entre las sociedades mencionadas, la sociedad alemana alegó que los preceptos de la citada Ley italiana eran contrarios a los de la Directiva 76/768.
4. Por consiguiente, este órgano jurisdiccional planteó ante el Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales cuyo objeto, en esencia, consiste, por una parte, en determinar las exigencias que un Estado miembro puede establecer en materia de etiquetado de los productos cosméticos para atenerse a los objetivos de la Directiva 76/768, y, por otra parte, en interpretar este último texto en lo tocante a las indicaciones de procedencia de los productos cosméticos que deben o no figurar sobre sus envases.
5. Con carácter inmediato, para evitar ulteriores referencias, debe señalarse que no procede que el Tribunal de Justicia adopte la misma postura que en el asunto 244/80.(3) En efecto, las disposiciones nacionales controvertidas llevaron a la sociedad Provide a negarse a recibir la mercancía encargada y, en consecuencia, a ser demandada por incumplimiento de sus obligaciones contractuales por la otra parte contratante ante el Juez designado en el contrato. Ante unos hechos similares que dieron lugar a que el Landgericht de Hamburgo planteara ante este Tribunal una cuestión prejudicial en relación con la Ley belga relativa a la comercialización de la margarina, el Tribunal de Justicia ha manifestado ya que los elementos de los autos no dejaban poner en duda el carácter real del litigio.(4)
6. Por el contrario, a mi juicio, habrá que formular de nuevo las cuestiones planteadas en la medida en que, según reiterada jurisprudencia repetida especialmente en la sentencia Pretore di Salò, el Tribunal de Justicia,
"en el marco de aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, no es competente para resolver sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario".(5)
7. No obstante, como ha declarado en múltiples ocasiones, el Tribunal de Justicia
"puede suministrar al órgano jurisdiccional nacional criterios de interpretación correspondientes al Derecho comunitario, que permitan a aquél resolver el problema que se le somete".(6)
8. De forma sucesiva examinaremos las dos cuestiones planteadas.
9. La primera se refiere a la letra d) del apartado 1 del artículo 8 de la Ley italiana, que exige las "indicaciones sobre cantidad y calidad de las sustancias que se mencionan en el envase, en la publicidad o en la denominación del producto". Según el Gobierno italiano,(7) este precepto es conforme con el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva 76/768, que obliga a los Estados miembros a adoptar "las disposiciones pertinentes para que, en las etiquetas, en la presentación a la venta y en la publicidad referente a los productos cosméticos, no se utilicen textos, denominaciones, marcas, imágenes o cualquier otro símbolo figurativo o no con el fin de atribuir a estos productos características de las que carecen". Ahora bien, el apartado 1 del artículo 6 enumera los datos que deben figurar en los envases, recipientes o etiquetas de dichos productos. Entre éstos no se hallan los datos cualitativos de las sustancias que se mencionan en las etiquetas. Por otra parte, con arreglo al apartado 1 del artículo 7, los Estados miembros no pueden prohibir o restringir la comercialización de los productos que se atengan a lo prescrito en la Directiva 76/768. En su apartado 2, dicho artículo prevé una sola excepción al disponer que un Estado miembro puede exigir que se redacten al menos en su lengua o lenguas nacionales u oficiales algunas de las menciones cuya obligatoriedad establece el apartado 1 del artículo 6.
10. La sociedad alemana alega que la Ley italiana es contraria tanto al apartado 2 del artículo 6 de la Directiva como al artículo 30 del Tratado, sobre todo porque, por una parte, la obligación de indicar los datos cualitativos de las sustancias mencionadas constituye un obstáculo a los intercambios, en la medida en que conduce a una compartimentación de los mercados, y, por otra, porque las exigencias imperativas por las que se procura la protección del consumidor se garantizarían también con una medida de prohibición general que sancionara cualquier etiquetado, presentación o publicidad que pudiera inducir a error. Por lo tanto, la legislación italiana es incompatible en la medida en que viola el principio de proporcionalidad.
11. En la medida en que la Directiva 76/768 procedió tan sólo a una armonización parcial de las normas sobre envasado y etiquetado de los productos cosméticos, los Estados miembros conservan aún la facultad de promulgar medidas justificadas por exigencias imperativas o por los motivos previstos en el artículo 36 del Tratado. En efecto, en múltiples ocasiones, este Tribunal de Justicia ha recordado que,
"cuando, con arreglo al artículo 100 del Tratado, las directivas comunitarias prevean la armonización de las medidas necesarias para garantizar la protección de la salud de los animales y de las personas y establezcan procedimientos comunitarios de control de su observancia, deja de estar justificado el recurso al artículo 36, debiéndose efectuar los controles apropiados y adoptar las medidas de protección en el marco que configure la directiva de armonización"(8) (traducción provisional).
12. Por lo tanto, debemos examinar si la sistemática general y los concretos preceptos de la Directiva 76/768 establecieron una total armonización de las normas relativas al envasado y al etiquetado de los productos cosméticos.
13. A mi juicio, la lectura de los considerandos del texto comunitario lleva a dar una respuesta positiva. En efecto, después de recordar en el primer considerando que las "disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en los Estados miembros ((...)) establece ((léase establecen)) prescripciones respecto ((al)) etiquetado y envasado ((de los productos))", y, en el segundo considerando, que "las diferencias entre las legislaciones obligan a las empresas comunitarias ((...)) a diferenciar su producción según el Estado miembro a que vaya destinada", el legislador comunitario señala, en el cuarto considerando, "que es necesario establecer a escala comunitaria las normas de obligado cumplimiento por lo que respecta ((...)) al etiquetado y envasado de los productos cosméticos". Dichas consideraciones le llevaron a adoptar la disposición principal de la Directiva, a saber, el apartado 1 del artículo 7, que prohíbe que en lo sucesivo los Estados miembros restrinjan o impidan la comercialización de los productos de cosmética que se atengan a las prescripciones de la Directiva. A mi juicio esta disposición demuestra el carácter integral de la armonización que se realiza. Además, el artículo 12 de la Directiva prevé la posibilidad de que, con carácter provisional, los Estados miembros impidan en su territorio la comercialización de productos cosméticos que, aunque se atengan a las prescripciones de la Directiva, representen un peligro para la salud. En tal caso la Comisión podrá acudir al Comité para la adaptación al progreso técnico de las directivas encaminadas a suprimir los obstáculos técnicos que se oponen a los intercambios en el sector de los productos cosméticos, con arreglo a los artículos 9, 10 y 12 de la Directiva, y proponer adaptaciones técnicas. En consecuencia, el sistema que prevé la Directiva parece perfectamente completo; especialmente permite hacer frente a situaciones que requieren una rápida intervención para garantizar la protección de la salud. Por lo tanto, a mi juicio, el ámbito de que se trata -etiquetado y envasado de los productos cosméticos- ha sido objeto de una armonización total y, consecuentemente, los Estados miembros ya no pueden exigir que los productos cosméticos que se comercialicen contengan indicaciones que no estén previstas en la Directiva ni pueden oponerse a su comercialización cuando falten dichas indicaciones. El apartado 2 del artículo 6 es una medida que tiende a prohibir las conductas fraudulentas; se trata, por lo tanto, de una prescripción negativa. En consecuencia, para la aplicación de dichas medidas, los Estados miembros no pueden exigir prescripciones positivas que supongan un obstáculo para el comercio intracomunitario en un ámbito que ha sido objeto de una armonización total. Sería completamente paradójico que se permitiera la utilización de los preceptos de una Directiva cuyo objeto consiste en la libre circulación de los productos de cosmética dentro de la Comunidad para obstaculizar la libre circulación. Por lo demás, un autor, al comentar la Directiva 76/768, indicó que "The composition of cosmetics need not be indicated ((...))".(9)
14. Del mismo modo, en relación con los preceptos similares de la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal,(10) en la sentencia Dansk Denkavit, este Tribunal de Justicia declaró que
"el objetivo de la Directiva consiste en la armonización de la totalidad de las condiciones materiales de comercialización de los alimentos para animales ((...)), incluidos los criterios cualitativos" (traducción provisional),
y concluyó que
"por lo tanto, a escala nacional, ya no corresponde a los Estados miembros establecer estos criterios cualitativos"(11) (traducción provisional).
15. Por otra parte debe señalarse que lo que dispone el apartado 2 del artículo 7, que, como hemos visto, permite que un Estado miembro exija que las menciones obligatorias figuren en su lengua o lenguas nacionales u oficiales, es la única excepción que permite la Directiva a la armonización realizada en el ámbito del envasado y del etiquetado de los productos cosméticos. En otras palabras, el propio legislador comunitario previó el único caso en el que un Estado miembro puede oponerse a la comercialización en su territorio de productos que se atengan a lo prescrito en la Directiva y exigir que las indicaciones aparezcan en una lengua determinada; de ello resulta que los Estados miembros no pueden oponerse a la comercialización de productos importados exigiendo otras indicaciones que no se prevean en la Directiva.
16. Por último debe aludirse al hecho de que, en materia de productos alimenticios, la Directiva 79/112/CEE del Consejo(12) (en lo sucesivo, "Directiva 79/112") contiene igualmente disposiciones similares en los apartados 1 y 2 de su artículo 2, a cuyo tenor el etiquetado no debe ser de tal naturaleza que induzca a error al comprador, especialmente sobre las características de los productos. Ahora bien, el apartado 3 de dicho artículo dispone que las "prohibiciones o limitaciones previstas en los apartados 1 y 2 se aplicarán igualmente a la presentación de los productos alimenticios".(13) El hecho de que el legislador comunitario haya empleado en dicho contexto la expresión "prohibiciones o limitaciones" demuestra claramente que no pretende autorizar que se establezcan obligaciones de carácter positivo para alcanzar el objetivo de que se trata. Del mismo modo, el apartado 2 de dicho artículo 2 prevé que "el Consejo ((...)) establecerá una lista no exhaustiva de las declaraciones, en el sentido del apartado 1, cuyo uso deba prohibirse o limitarse en todo caso".(14) También en este caso se trata solamente de medidas de prohibición o de limitación.
17. Por lo tanto, debemos concluir que el apartado 2 del artículo 6, al requerir a los Estados miembros que adopten cualquier disposición necesaria para evitar que la presentación y etiquetado de los productos de cosmética se utilicen para atribuirles características de las que carecen, les permite establecer medidas represivas que prohíban cualquier presentación que pueda inducir a error o, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto De Kikvorsch,(15) prohibir ciertas informaciones sobre los productos si éstas pueden dar lugar a confusión y atribuirles características que no posean. Por el contrario, no les autoriza a cuestionar la armonización realizada exigiendo que en los envases de dichos productos figuren ciertas menciones que no están previstas en el texto comunitario.
18. Sin embargo, las disposiciones legales que han adoptado ciertos Estados miembros en la materia no imponen las mismas obligaciones. Dichos Estados prefirieron implantar una prohibición general de cualquier presentación o de cualquier etiquetado que pueda inducir a error, prohibición que, en unos casos, se refiere específicamente a los productos cosméticos (República Federal de Alemania,(16) Bélgica,(17) Luxemburgo,(18) Países Bajos(19)) y, en otros se aplica de modo más general (Reino Unido,(20) Dinamarca,(21) Portugal(22)).
19. Por lo tanto, en mi opinión, una legislación como la italiana, en la medida en que exige que figuren los datos cuantitativos y cualitativos de las sustancias mencionadas en los embalajes de los productos cosméticos, obstaculiza los intercambios entre los Estados miembros, dado que hace necesario modificar la etiqueta con la que se comercializa legalmente el producto en algunos Estados miembros. Dicha legislación conduce a una compartimentación de los mercados, cuya eliminación constituye el objetivo de la Directiva 76/768.
20. El objetivo previsto en el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva habría podido alcanzarse a través de medios menos restrictivos de los intercambios intracomunitarios. Una disposición de carácter general que prohíbe cualquier presentación o etiquetado que pueda inducir a error al usuario resulta completamente apropiada para garantizar tanto la lealtad de las transacciones comerciales como la protección de los consumidores. En efecto, es poco probable que el usuario tradicional de productos de cosmética sea capaz de saber si una sustancia que se mencione en la etiqueta debe hallarse presente en un 5 % o en un 0' 05 % en la composición de un producto para ser eficaz. Por otra parte, una medida de tal naturaleza no impediría que fabricantes poco escrupulosos hicieran figurar datos cuantitativos poco realistas, en cuyo caso, para garantizar la plena aplicación de las exigencias establecidas por el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva 76/768, sería preciso que las autoridades nacionales competentes obligaran a analizar los productos de que se trata para poder descubrir el fraude. Como ya he dicho, la mayoría de los Estados miembros escogió la solución consistente en una medida de prohibición general y, hoy por hoy, no parece que sea insuficiente para alcanzar el objetivo perseguido.
21. Por último, si bien este Tribunal de Justicia ha admitido ya que
"((la)) protección de los consumidores puede implicar también una prohibición de dar determinadas informaciones sobre el producto, especialmente si el consumidor puede confundir dichas informaciones con otras requeridas por la normativa nacional"(23) (traducción provisional),
en forma alguna admitió la posibilidad de una obligación positiva para alcanzar el mismo objetivo.
22. Por lo tanto, en mi opinión, los artículos 6 y 7 de la Directiva 76/768 impiden la adopción de una medida nacional como la que se examina en el presente procedimiento.
23. La segunda cuestión que plantea el Juez a quo se refiere a la letra a) del apartado 1 del artículo 8 de la Ley italiana, que impone la obligación de mencionar el nombre o la razón social y el domicilio social del fabricante o del responsable de la comercialización en los envases, recipientes o etiquetas de los productos cosméticos.
24. Con este precepto se pretende adaptar el Derecho italiano a la letra a) del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 76/768, que exige que se indique "el nombre o la razón social y la dirección o la sede social del fabricante o del responsable de la comercialización del producto cosmético, establecido dentro de la Comunidad".(24)
25. Sin embargo, la circular nº 1 del Ministerio de Sanidad italiano, de fecha 2 de febrero de 1987,(25) precisa que la citada disposición de la Ley italiana debe considerarse referida a la indicación del productor italiano o del responsable en Italia de la comercialización del producto.
26. A mi juicio, no puede interpretarse la disposición pertinente de la Directiva en el sentido de que permita una exigencia de tal naturaleza. En efecto, la letra a) del apartado 1 del artículo 6 pretende exigir solamente la indicación del fabricante o del responsable de la comercialización en el mercado comunitario y no en el mercado nacional de un Estado miembro. En materia de productos alimenticios, la Directiva 79/112, que en la letra b) del apartado 1 del artículo 3 contiene disposiciones similares, ha previsto expresamente en el apartado 2 del mismo artículo la posibilidad de que, como excepción al apartado 1, los Estados miembros puedan "mantener, en lo que se refiere a su producción nacional, las disposiciones nacionales que obligan a indicar el establecimiento o fabricación o envasado". En la Directiva 76/768 no figura ninguna excepción de tal naturaleza.
27. Por otra parte, en materia de responsabilidad por los daños causados por los productos, en el apartado 2 de su artículo 3, la Directiva 85/374/CEE del Consejo,(26) define al importador como toda persona que importe un producto en la Comunidad. Esta Directiva se aplica especialmente a los productos de cosmética. De hecho, de manera general, tanto por lo que se refiere a las condiciones de comercialización como a las normas de responsabilidad, se trata de considerar los intercambios entre Estados miembros como intercambios en el seno de un mercado único y, por lo tanto, de tener en cuenta únicamente la identidad de la persona que introduce el producto en el mercado comunitario.
28. En sus observaciones escritas, el Gobierno italiano invoca las disposiciones que modifican la circular nº 22, de 13 de mayo de 1987,(27) por considerar que "la premisa subyacente en la segunda cuestión prejudicial ya no existe en la normativa italiana aplicable".(28)
29. Sobre el particular cabe mencionar que esta segunda circular permite simplemente que la indicación de la empresa responsable de la comercialización en el mercado italiano se aplique posteriormente sobre el envase del producto, antes de su venta al público. Ahora bien, la Directiva 76/768, que efectuó una armonización total de las normas de comercialización de los productos cosméticos en la Comunidad, no impone la obligación de indicar al responsable de la comercialización en el mercado nacional. Cualquier obligación de tal naturaleza, que hace más gravosa la comercialización de dichos productos, supone una distorsión en la competencia entre las empresas comunitarias, distorsiones que la Directiva pretende eliminar.
30. Sería improcedente invocar aquí la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 11 de mayo de 1989, ya que en esta resolución el Tribunal precisó que
"la justificación ((...)) de una medida unitaleral que obstaculice el comercio intercomunitario presupone que el ámbito de que se trata no sea objeto de una normativa comunitaria"(29) (traducción provisional).
31. Propongo que el Tribunal de Justicia declare que:
"Los apartados 1 y 2 del artículo 6 y el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 76/768 del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos, deben interpretarse en el sentido de que no permiten que un Estado miembro sujete la comercialización de productos cosméticos a la obligación de hacer figurar en sus envases, recipientes o etiquetas menciones no comprendidas en el apartado 1 del artículo 6, especialmente los datos cualitativos y cuantitativos de las sustancias mencionadas en el envase, en la publicidad o en la denominación del producto, y, respecto a los productos importados, el nombre o la razón social y la dirección o el domicilio social del responsable de la comercialización en el mercado nacional del Estado miembro."
(*) Lengua original: francés.
(1) DO L 262 de 27.9.1976, p. 169; EE 15/01, p. 206.
(2) Por la que se establecen las disposiciones de ejecución de las directivas de la Comunidad Económica Europea sobre la producción y venta de productos cosméticos (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana de 30.10.1986, Serie generale, nº 253, p. 3).
(3) Sentencia de 16 de diciembre de 1981, (Foglia/Novello II, Rec. 1981, p. 3045).
(4) Sentencia de 10 de noviembre de 1982 (Rau, 261/81, Rec. 1982, p. 3961, apartado 9).
(5) Sentencia de 11 de junio de 1986 (14/86, Rec. 1986, p. 2545, apartado 15); véase, también, sentencia de 9 de octubre de 1984, (Heineken, asuntos acumulados 91 y 127/83, Rec. 1984, p. 3435).
(6) Sentencia de 13 de marzo de 1984 (Prantl, 16/83, Rec. 1984, p. 1299, apartado 10); véase, también, sentencia de 18 de febrero de 1987 (Mathot, 98/86, Rec. 1987, p. 809, apartado 6).
(7) Observaciones del Gobierno italiano, p. 5 de la traducción francesa.
(8) Sentencia de 5 de octubre de 1977 (Tedeschi, 5/77, Rec. 1977, p. 1555, apartado 35); véanse, también, sentencia de 5 de abril de 1979 (Ratti, 148/78, Rec. 1979 ,p. 1629, apartado 36); sentencia de 8 de noviembre de 1979 (Denkavit, 251/78, Rec. 1979, p. 3369, apartado 14) y sentencia de 3 de octubre de 1985 (Comisión/República Federal de Alemania, 26/84, Rec. 1985, p. 3097, apartado 25).
(9) Kr*mer, L.: "EEC Consumer Law", Serie Droit et Consommation, 1986, nº 191, p. 143.
(10) DO L 270 de 14.12.1970, p. 1; EE 03/04, p. 82.
(11) Asunto 251/78, antes citado, apartado 16.
(12) De 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO L 33 de 8.2.1979, p. 1; EE 13/09, p. 162).
(13) La cursiva es mía.
(14) La cursiva es mía.
(15) Sentencia de 17 de marzo de 1983 (94/82, Rec. 1983, p. 947, apartado 12).
(16) Kosmetisch-Verordnung BGBL I, p. 1082.
(17) Real Decreto de 10 de mayo de 1978, Moniteur belge de 1.9.1978.
(18) Reglamento del Gran Ducado, de 24 de octubre de 1978, relativo a los productos cosméticos, M.A. 1978, p. 1936.
(19) Real Decreto de 3 de abril de 1980, stb 256.
(20) Trade Descriptions Act de 1968.
(21) Ley nº 574 sobre las sustancias químicas, de 26 de agosto de 1987.
(22) Decreto Ley nº 28-84, de 20 de enero de 1984.
(23) Asunto 94/82, antes citado, apartado 19; la cursiva es mía.
(24) La cursiva es mía.
(25) Gazzetta Ufficiale nº 44, de 23.2.1987.
(26) De 25 de julio de 1985, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por los productos defectuosos (DO L 210 de 7.8.1985, p. 29; EE 13/19, p. 8).
(27) Gazzetta Ufficiale nº 126, de 2.6.1987.
(28) Página 7 de la traducción francesa.
(29) Bouchara, 25/88, Rec. 1989, p. 1105, apartado 12.
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