Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le Landgericht de Cologne vous a saisis de deux questions préjudicielles tendant à l' interprétation de la directive 76/768/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques ( ci-après "directive 76/768 ") ( 1 ).
2 . Les faits sont les suivants . La société italienne Provide a commandé à la société allemande "Firma Eau de Cologne & Parfuemerie-Fabrik" ( ci-après "firme allemande ") des produits cosmétiques à base de vitamines A et D Panthenol . La firme allemande garantissait que la marchandise serait conforme aux dispositions légales en vigueur en Italie et pourrait y être commercialisée . La société Provide a refusé de prendre livraison des produits commandés, dans la mesure où ceux-ci ne pouvaient être commercialisés sur le marché italien . En effet, l' emballage et la notice d' emploi des produits en cause mentionnaient qu' ils contenaient des vitamines et notamment du D . Panthenol sans en indiquer la quantité . Par ailleurs, ils ne portaient pas mention de l' importateur italien . Or, la loi italienne n° 713, du 11 octobre 1986 ( 2 ) ( ci-après "loi italienne "), dans son article 8, paragraphe 1, dispose que "les emballages, les récipients ou les étiquettes des produits cosmétiques ... doivent porter" notamment "le nom ou la raison sociale et le siège légal du fabricant ou du responsable de la mise sur le marché du produit cosmétique" et "l' indication des données qualitatives et quantitatives des substances dont il est fait mention sur l' emballage dans la publicité ou dans la dénomination du produit, à l' exclusion de celles utilisées pour parfumer le produit ainsi que des produits de parfumerie" à base d' alcool .
3 . Devant le Landgericht de Cologne, saisi du litige en exécution d' une clause d' élection de for figurant au contrat conclu entre les sociétés en cause, la firme allemande a fait valoir que les dispositions de la loi italienne précitée étaient contraires à celles de la directive 76/768 .
4 . Cette juridiction vous a donc posé deux questions préjudicielles qui visent, en substance, d' une part, à déterminer les exigences qu' un État membre peut instituer en matière d' étiquetage des produits cosmétiques pour répondre aux objectifs de la directive 76/768, d' autre part, à interpréter ce dernier texte quant aux mentions de provenance des produits cosmétiques qui doivent ou non figurer sur leurs emballages .
5 . Observons immédiatement, pour ne plus y revenir, qu' il n' y a pas lieu ici pour votre Cour d' adopter la même attitude que dans l' affaire 244/80 ( 3 ). En effet, les dispositions nationales critiquées ont conduit la société Provide à refuser de prendre livraison de la marchandise commandée et à se voir, en conséquence, poursuivie pour inexécution de ses obligations contractuelles par son cocontractant devant le juge désigné par le contrat . Votre Cour, en présence de faits semblables qui avaient conduit le Landgericht de Hambourg à vous poser une question préjudicielle concernant la loi belge relative à la commercialisation de la margarine, a déjà considéré que les éléments du dossier ne permettaient pas de mettre en doute le caractère réel du litige ( 4 ).
6 . Il nous paraît, en revanche, qu' il y aura lieu de procéder à une reformulation des questions posées dans la mesure où, selon une jurisprudence constante rappelée notamment dans votre arrêt Pretore di Salò, votre Cour,
"dans le cadre de l' application de l' article 177 du traité CEE, n' est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d' une disposition nationale avec le droit communautaire" ( 5 ).
7 . Toutefois, ainsi que vous l' avez maintes fois jugé, votre Cour
"peut fournir à la juridiction nationale des éléments d' interprétation relevant du droit communautaire, qui permettront à celle-ci de résoudre le problème dont elle se trouve saisie" ( 6 ).
8 . Examinons successivement les deux questions posées .
9 . La première concerne l' article 8, paragraphe 1, sous d ), de la loi italienne, qui exige l' "indication des données qualitatives et quantitatives des substances dont il est fait mention sur l' emballage, dans la publicité ou dans la dénomination du produit ". Cette disposition, selon le gouvernement italien ( 7 ), est conforme à l' article 6, paragraphe 2, de la directive 76/768, qui oblige les États membres à prendre "toute disposition utile pour que, dans l' étiquetage, la présentation à la vente et la publication concernant les produits cosmétiques, le texte, les dénominations, marques, images ou autres signes figuratifs ou non ne soient pas utilisés pour attribuer à ces produits des caractéristiques qu' ils ne possèdent pas ". Or, l' article 6, paragraphe 1, énumère les mentions que les emballages, récipients ou étiquettes de ces produits doivent comporter . Au nombre de celles-ci ne figure pas l' indication des données qualitatives des substances mentionnées sur les étiquettes . Par ailleurs, en application de l' article 7, paragraphe 1, les États membres ne peuvent interdire ou restreindre la mise sur le marché des produits qui répondent aux prescriptions de la directive 76/768 . Cet article, dans son paragraphe 2, prévoit une unique exception en disposant qu' un État membre peut exiger que certaines des mentions rendues obligatoires par l' article 6, paragraphe 1, soient libellées au moins dans sa ou ses langues nationales ou officielles .
10 . La firme allemande fait valoir que la loi italienne serait contraire tant à l' article 6, paragraphe 2, de la directive qu' à l' article 30 du traité, essentiellement aux motifs, d' une part, que l' obligation d' indiquer les données quantitatives des substances mentionnées constituerait une entrave aux échanges, dans la mesure où elle conduit à un cloisonnement des marchés, d' autre part, que les exigences impératives tenant à la protection du consommateur seraient tout aussi bien assurées par une mesure d' interdiction générale réprimant tout étiquetage, présentation ou publicité de nature à induire en erreur . Dès lors, la législation italienne serait incompatible en ce qu' elle violerait le principe de proportionnalité .
11 . Ce n' est que dans la mesure où la directive 76/768 n' aurait procédé qu' à une harmonisation partielle des règles d' emballage et d' étiquetage des produits cosmétiques que les États membres conserveraient encore le pouvoir d' édicter des mesures justifiées par des exigences impératives ou par les motifs qui figurent à l' article 36 du traité . Votre Cour a, en effet, maintes fois rappelé que,
"lorsque, par application de l' article 100 du traité, des directives communautaires prévoient l' harmonisation des mesures nécessaires à assurer la protection de la santé des animaux et des personnes, et aménagent des procédures communautaires de contrôle de leur observation, le recours à l' article 36 cesse d' être justifié, et c' est dans le cadre tracé par la directive d' harmonisation que les contrôles appropriés doivent être effectués et les mesures de protection prises" ( 8 ).
12 . Nous sommes donc conduit à examiner si l' économie générale et les dispositions particulières de la directive 76/768 ont institué une harmonisation totale des règles concernant l' emballage et l' étiquetage des produits cosmétiques .
13 . La lecture des considérants du texte communautaire nous paraît conduire à une réponse positive . En effet, après avoir rappelé, dans le premier considérant, que "les dispositions législatives, réglementaires ou administratives en vigueur dans les États membres ... prescrivent des règles pour ( l' )étiquetage ainsi que pour ( l' )emballage ( des produits )", et, dans le second considérant, que "les différences entre ces législations contraignent les entreprises communautaires ... à différencier leur production selon l' État membre de destination", le législateur communautaire constate, dans un quatrième considérant, "qu' il est nécessaire de déterminer au niveau communautaire les règles qui doivent être observées en ce qui concerne ... l' étiquetage et l' emballage des produits cosmétiques ". Ces considérations l' ont conduit à adopter la disposition principale de la directive, à savoir l' article 7, paragraphe 1, qui interdit désormais aux États membres de restreindre ou d' empêcher la mise sur le marché des produits cosmétiques qui répondent aux prescriptions de la directive . Cette disposition nous paraît démontrer le caractère intégral de l' harmonisation ainsi réalisée . Au surplus, l' article 12 de la directive prévoit la possibilité pour les États membres d' empêcher, à titre provisoire, la commercialisation sur leur territoire de produits cosmétiques qui, bien que conformes aux prescriptions de la directive, présenteraient un danger pour la santé . La Commission peut alors saisir le comité pour l' adaptation au progrès technique des directives visant à l' élimination des entraves techniques aux échanges dans le secteur des produits cosmétiques, en application des articles 9, 10 et 12 de la directive, et proposer des adaptations techniques . Ainsi, le système prévu par la directive apparaît tout à fait complet; il permet, notamment, de faire face à des situations exigeant une intervention rapide en vue d' assurer la protection de la santé . Il nous semble donc que le domaine en cause - étiquetage et emballage des produits cosmétiques - a fait l' objet d' une harmonisation totale et que, dès lors, les États membres ne peuvent plus exiger que les produits cosmétiques mis sur le marché comportent des mentions non prévues par la directive et s' opposer, en l' absence de ces mentions, à leur commercialisation . L' article 6, paragraphe 2, est une mesure qui vise à interdire les comportements frauduleux; c' est donc une prescription négative . Dès lors, les États membres ne peuvent, pour l' application de ces mesures, exiger des prescriptions positives de nature à entraver le commerce intracommunautaire dans un domaine qui a fait l' objet d' une harmonisation totale . Il serait tout à fait paradoxal de permettre d' utiliser les dispositions d' une directive visant à la libre circulation dans la Communauté des produits cosmétiques pour entraver cette libre circulation . Un commentateur de la directive 76/768 indique d' ailleurs que "The composition of cosmetics need not be indicated ..." ( 9 ).
14 . De la même manière, en ce qui concerne les dispositions similaires de la directive 70/524/CEE du Conseil, du 23 novembre 1970, concernant les additifs dans l' alimentation des animaux ( 10 ), dans votre arrêt Dansk Denkavit, vous avez constaté que
"la directive visait à l' harmonisation de l' ensemble des conditions matérielles de commercialisation d' aliments des animaux ..., y compris les critères qualitatifs",
et conclu qu'
"il n' appartenait plus, dès lors, aux États membres de fixer, sur le plan national, de tels critères qualitatifs" ( 11 ).
15 . Observons, par ailleurs, que la disposition figurant à l' article 7, paragraphe 2, qui, nous l' avons vu, permet à un État membre d' exiger l' indication des mentions obligatoires dans sa ou ses langues nationales ou officielles est la seule exception permise par la directive à l' harmonisation ainsi réalisée dans le domaine de l' emballage et de l' étiquetage des produits cosmétiques . En d' autres termes, le législateur communautaire a lui-même prévu le seul cas où un État membre peut s' opposer à la commercialisation sur son territoire de produits répondant aux prescriptions de la directive, en exigeant que les mentions figurent dans une langue déterminée; c' est donc que les États membres ne peuvent s' opposer à la commercialisation de produits importés en exigeant d' autres mentions non prévues par la directive .
16 . Mentionnons enfin qu' en matière de denrées alimentaires la directive 79/112/CEE du Conseil ( 12 ) ( ci-après "directive 79/112 ") comporte, elle aussi, des dispositions similaires dans son article 2, paragraphes 1 et 2, selon lesquelles l' étiquetage ne doit pas être de nature à induire en erreur l' acheteur, notamment sur les caractéristiques des denrées . Or, le paragraphe 3 de cet article dispose que les "interdictions ou restrictions prévues aux paragraphes 1 et 2 s' appliquent également à la présentation des denrées alimentaires" ( 13 ). Le fait que le législateur communautaire ait ici employé l' expression "interdictions ou restrictions" montre bien qu' il n' entend pas permettre d' édicter des obligations positives pour atteindre l' objectif en cause . De même, le paragraphe 2 de cet article 2 prévoit que "le Conseil ... arrête une liste non exhaustive des allégations au sens du paragraphe 1, dont l' usage doit, en toute hypothèse, être interdit ou restreint" ( 14 ). Là encore, il ne s' agit que de mesures d' interdiction ou de restriction .
17 . Il nous faut donc conclure que l' article 6, paragraphe 2, en invitant les États membres à prendre toute disposition utile pour éviter que la présentation et l' étiquetage des produits cosmétiques soient utilisés pour leur attribuer des caractéristiques qu' ils ne possèdent pas, leur permet d' édicter une mesure répressive prohibant toute présentation de nature à induire en erreur ou, conformément à votre jurisprudence De Kikvorsch ( 15 ), une interdiction de donner certaines informations sur les produits, si celles-ci sont de nature à créer une confusion et à leur attribuer des caractéristiques qu' ils n' ont pas . Il ne les autorise pas, en revanche, à remettre en cause l' harmonisation réalisée en exigeant des mentions sur l' emballage de ces produits qui ne sont pas prévues par le texte communautaire .
18 . Or, les dispositions légales prises en la matière par certains États membres n' imposent pas les mêmes obligations . Ces États ont préféré instituer une interdiction générale de toute présentation ou de tout étiquetage de nature à induire en erreur, interdiction qui est parfois spécifique aux produits cosmétiques ( République fédérale d' Allemagne ( 16 ), Belgique ( 17 ), Luxembourg ( 18 ), Pays-Bas ( 19 )), parfois applicable de façon plus générale ( Royaume-Uni ( 20 ), Danemark ( 21 ), Portugal ( 22 )).
19 . Il nous semble donc qu' une législation telle que la législation italienne, en ce qu' elle exige la mention des données quantitatives et qualitatives des substances figurant sur les emballages des produits cosmétiques, entrave les échanges entre les États membres, par la nécessité qu' elle implique de modifier l' étiquette sous laquelle le produit est légalement commercialisé dans certains États membres . Cette législation conduit à un cloisonnement des marchés, résultat que la directive 76/768 a pour objectif d' éliminer .
20 . L' objectif prévu à l' article 6, paragraphe 2, de la directive aurait pu être atteint par des moyens moins restrictifs des échanges intracommunautaires . Une prescription générale interdisant toute présentation ou tout étiquetage de nature à induire en erreur l' utilisateur apparaît tout à fait propre à assurer tant la loyauté des transactions commerciales que la protection des consommateurs . En effet, il est peu probable que l' utilisateur traditionnel de produits cosmétiques soit à même de savoir si telle substance mentionnée sur l' étiquette doit être présente à 5 % ou à 0,05 % dans la composition du produit pour avoir un effet . Par ailleurs, une telle mesure n' empêcherait pas des fabricants peu scrupuleux d' indiquer des données quantitatives fantaisistes, auquel cas, pour assurer la pleine application des exigences de l' article 6, paragraphe 2, de la directive 76/768, il faudrait bien que les autorités nationales compétentes fassent procéder à des analyses des produits en cause pour pouvoir déceler la fraude . La solution d' une mesure d' interdiction générale a, nous l' avons dit, été choisie par la majorité des États membres et il ne paraît pas, en l' état, qu' elle soit insuffisante pour atteindre le but recherché .
21 . Enfin, si votre Cour a déjà admis que
"( la ) protection des consommateurs peut également comporter une interdiction de donner certaines informations sur le produit, notamment si ces informations peuvent être confondues par le consommateur avec d' autres informations exigées par la réglementation nationale" ( 23 ),
elle n' a nullement admis, pour atteindre le même objectif, la possibilité d' une obligation positive .
22 . Il nous paraît donc que les articles 6 et 7 de la directive 76/768 s' opposent à l' adoption d' une mesure nationale telle que celle en cause .
23 . La seconde question posée par le juge a quo vise l' article 8, paragraphe 1, sous a ), de la loi italienne qui impose la mention, sur les emballages, récipients ou étiquettes des produits cosmétiques, du nom ou de la raison sociale et du siège légal du fabricant ou du responsable de la mise sur le marché .
24 . Cette disposition est destinée à intégrer dans le droit italien l' article 6, paragraphe 1, sous a ), de la directive 76/768 qui exige d' indiquer "le nom ou la raison sociale et l' adresse ou le siège social du fabricant ou du responsable de la mise sur le marché du produit cosmétique, établis à l' intérieur de la Communauté" ( 24 ).
25 . Or, une circulaire n° 1 du ministre de la Santé italien en date du 2 février 1987 ( 25 ) précise que la disposition précitée de la loi italienne doit être considérée comme se référant à la mention du producteur italien ou du responsable en Italie de la mise sur le marché du produit .
26 . Il nous paraît que la disposition pertinente de la directive ne peut être interprétée comme permettant une telle exigence . En effet, l' article 6, paragraphe 1, sous a ), entend n' exiger l' indication que du fabricant ou du responsable de la mise sur le marché communautaire et non sur le marché national d' un État membre . En matière de denrées alimentaires, la directive 79/112 qui comporte, dans son article 3, paragraphe 1, sous b ), des dispositions similaires a prévu expressément, dans le paragraphe 2 du même article, la possibilité pour les États membres, par dérogation au paragraphe 1, de "maintenir les dispositions nationales qui imposent l' indication de l' établissement de fabrication ou de conditionnement en ce qui concerne leur production nationale ". Une telle dérogation ne figure pas dans la directive 76/768 .
27 . Par ailleurs, en matière de responsabilité pour les dommages causés par les produits, la directive 85/374/CEE du Conseil ( 26 ), dans son article 3, paragraphe 2, définit l' importateur comme celui qui importe le produit dans la Communauté . Cette directive s' applique notamment aux produits cosmétiques . Il s' agit en fait, de manière générale, à l' égard tant des conditions de commercialisation que des règles de responsabilité, de considérer les échanges entre États membres comme des échanges au sein d' un marché unique et de ne prendre dès lors en considération que l' identité de celui qui met le produit sur le marché communautaire .
28 . Dans ses observations écrites, le gouvernement italien invoque les dispositions modificatrices de la circulaire n° 22, du 13 mai 1987 ( 27 ), pour estimer que "la prémisse, qui est à la base de la seconde question préjudicielle, n' existe plus dans la réglementation italienne applicable" ( 28 ).
29 . Mentionnons qu' à cet égard cette seconde circulaire permet simplement que l' indication de l' entreprise responsable de la mise sur le marché italien soit apposée ultérieurement sur l' emballage du produit, avant sa vente au public . Or, la directive 76/768, qui a réalisé une harmonisation totale des règles de commercialisation des produits cosmétiques dans la Communauté, n' impose pas la mention du responsable de la mise sur le marché national . Toute obligation de cette nature, qui rend plus onéreuse la commercialisation de ces produits, entraîne une distorsion de concurrence entre les entreprises communautaires, distorsion que la directive a eu pour objet d' éliminer .
30 . Ce serait en vain que l' on invoquerait ici l' arrêt rendu par votre Cour le 11 mai 1989, puisque vous avez précisé dans cette décision que
"la justification ... d' une mesure unilatérale entravant le commerce intracommunautaire présuppose que le domaine en cause ne fasse pas l' objet d' une réglementation communautaire" ( 29 ).
31 . Nous concluons donc à ce que vous disiez pour droit :
"Les articles 6, paragraphes 1 et 2, et 7, paragraphe 1, de la directive 76/768 du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques doivent être interprétés en ce sens qu' ils ne permettent pas à un État membre de subordonner la mise sur le marché de produits cosmétiques à l' obligation de faire figurer sur leurs emballages, récipients ou étiquettes, des mentions qui ne sont pas visées au paragraphe 1 de l' article 6, notamment les données qualitatives et quantitatives des substances mentionnées sur l' emballage, dans la publicité ou dans la dénomination du produit, de même que, à l' égard des produits importés, le nom ou la raison sociale et l' adresse ou le siège social du responsable de la mise sur le marché national de l' État membre ."
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) JO L 262 du 27.9.1976, p . 169 .
( 2 ) Portant dispositions d' exécution des directives de la Communauté économique européenne sur la production et la vente des produits cosmétiques ( Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, du 30.10.1986, Serie generale, n° 253, p . 3 ).
( 3 ) Foglia/Novello II, arrêt du 16 décembre 1981, Rec . p . 3045 .
( 4 ) 261/81, Rau, arrêt du 10 novembre 1982, Rec . p . 3961, point 9 .
( 5 ) 14/86, arrêt du 11 juin 1986, Rec . p . 2545, point 15; voir aussi 91 et 127/83, Heineken, arrêt du 9 octobre 1984, Rec . p . 3435 .
( 6 ) 16/83, Prantl, arrêt du 13 mars 1984, Rec . p . 1299, point 10; voir aussi 98/86, Hathot, arrêt du 18 février 1987, Rec . p . 809, point 6 .
( 7 ) 0bservations du gouvernement italien, p . 5 de la traduction française .
( 8 ) 5/77, Tedeschi, arrêt du 5 octobre 1977, Rec . p . 1555, point 35; voir aussi 148/78, Ratti, arrêt du 5 avril 1979, Rec . p . 1629, point 36; 251/78, Denkavit, arrêt du 8 novembre 1979, Rec . p . 3369, point 14; 26/84, Commission/République fédérale d' Allemagne, arrêt du 3 octobre 1985, Rec . p . 3097, point 25 .
( 9 ) Kraemer, L .: "EEC Consumer Law", Série Droit et Consommation, 1986, n° 191, p . 143 .
( 10 ) JO L 270 du 14.12.1970, p . 1 .
( 11 ) 251/78, précité, point 16 .
( 12 ) Du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l' étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à cet égard ( JO L 33 du 8.2.1979, p . 1 ).
( 13 ) Souligné par nous .
( 14 ) Souligné par nous .
( 15 ) 94/82, arrêt du 17 mars 1983, Rec . p . 947, point 12 .
( 16 ) Kosmetich-Verordnung BGBl . I, p . 1082 .
( 17 ) Arrêté royal du 10 mai 1978, Moniteur belge du 1.9.1978 .
( 18 ) Règlement grand-ducal du 24 octobre 1978 relatif aux produits cosmétiques, M . A . 1978, p . 1936 .
( 19 ) Arrêté royal du 3 avril 1980, stb 256 .
( 20 ) Trade Descriptions Act de 1968 .
( 21 ) Loi sur les substances chimiques n° 574, du 26 août 1987 .
( 22 ) Décret-loi n° 28-84, du 20 janvier 1984 .
( 23 ) 94/82, précité, point 19, souligné par nous .
( 24 ) Souligné par nous .
( 25 ) Gazzetta Ufficiale n° 44, du 23.2.1987 .
( 26 ) Du 25 juillet 1985, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de responsabilité du fait des produits défectueux ( JO L 21O du 7.8.1985, p . 29 .
( 27 ) Gazzetta Ufficiale n° 126, du 2.6.1987 .
( 28 ) p . 7 de la traduction française .
( 29 ) 25/88, Bouchara, Rec . p . 0000, point 12 .
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