Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Il Landgericht di Colonia vi ha sottoposto due questioni pregiudiziali sull' interpretazione della direttiva 76/768/CEE del Consiglio del 27 luglio 1976, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici ( in prosieguo : la "direttiva 76/768 ") ( 1 ).
2 . Gli antefatti sono i seguenti . La società italiana Provide ordinava alla ditta tedesca "Eau de Cologne & Parfuemerie-Fabrik" ( in prosieguo : la "ditta tedesca ") prodotti cosmetici a base di vitamine A e D Panthenol . La ditta tedesca garantiva che la merce sarebbe stata conforme alle disposizioni di legge vigenti in Italia e avrebbe potuto venirvi venduta . La società Provide, alla consegna, rifiutava la merce, allegando che questa non poteva essere venduta sul mercato italiano . Infatti sull' imballaggio e nelle istruzioni per l' uso dei prodotti in questione si dichiarava che i prodotti contenevano vitamine e in particolare il D . Panthenol, senza indicarne la quantità . Inoltre, non era menzionato il nome dell' importatore italiano . Orbene, la legge italiana 11 ottobre 1986, n . 713 ( 2 ) ( in prosieguo : la "legge italiana "), all' art . 8, n . 1, dispone che "sugli imballaggi, recipienti o etichette dei prodotti cosmetici (...) devono essere indicati" in particolare "il nome o la ragione sociale e la sede legale del fabbricante o del responsabile dell' immissione sul mercato del prodotto cosmetico" e "la dichiarazione qualitativa e quantitativa delle sostanze la cui presenza è annunciata nella presentazione, nella pubblicità o nella denominazione del prodotto, con esclusione di quelle utilizzate per la profumazione del prodotto nonché dei prodotti di profumeria alcolica ".
3 . Dinanzi al Landgericht di Colonia, investito della causa in forza di una clausola di elezione del foro competente inclusa nel contratto stipulato tra le due società, la ditta tedesca sosteneva che le disposizioni della legge italiana erano incompatibili con quelle della direttiva 76/768 .
4 . Questo giudice vi ha quindi sottoposto due questioni pregiudiziali, che mirano, in sostanza, da un lato, a determinare le condizioni che uno Stato membro può porre in materia di etichettatura dei prodotti cosmetici per conformarsi alle finalità della direttiva 76/768, dall' altro, a interpretare quest' ultima norma sotto il profilo delle menzioni di provenienza dei prodotti cosmetici che devono o meno figurare sui loro imballaggi .
5 . Osserverò immediatamente, per esaurire il tema, che non è il caso che in questa occasione la vostra Corte segua la stessa linea già seguita nella causa 244/80 ( 3 ). Infatti le disposizioni nazionali criticate hanno indotto la società Provide a rifiutare la merce che aveva ordinato, rifiuto per il quale veniva citata in giudizio dalla controparte, dinanzi al giudice prescelto come foro competente, per inadempienza contrattuale . La Corte, vagliando fatti analoghi che avevano indotto il Landgericht di Amburgo a sottoporvi una questione pregiudiziale sulla legge belga in materia di vendita della margarina, ha già stabilito che gli elementi del fascicolo non consentivano di porre in dubbio la realtà della controversia ( 4 ).
6 . Mi pare quindi necessario procedere a una riformulazione delle questioni sottopostevi in quanto, secondo una costante giurisprudenza ricordata in particolare nella vostra sentenza Pretore di Salò, la Corte
"nell' ambito dell' applicazione dell' art . 177 del trattato CEE non è competente a statuire sulla compatibilità di una norma nazionale con il diritto comunitario" ( 5 ).
7 . Tuttavia, come avete ripetutamente dichiarato, la Corte
"può fornire al giudice nazionale criteri per l' interpretazione del diritto comunitario che gli consentano di risolvere il problema sottopostogli" ( 6 ).
8 . Vediamo ora le due questioni che vi sono state sottoposte .
9 . La prima verte sull' art . 8, n . 1, lett . d ), della legge italiana che prescrive "la dichiarazione qualitativa e quantitativa delle sostanze la cui presenza è annunciata nella presentazione, nella pubblicità o nella denominazione del prodotto ". Questa disposizione, secondo il governo italiano ( 7 ), è conforme all' art . 6, n . 2, della direttiva 76/768 che obbliga gli Stati membri ad adottare "adeguate misure affinché nell' etichettatura, nella presentazione alla vendita e nella pubblicità relative ai prodotti cosmetici, i testi, le denominazioni, i marchi, le immagini o altri segni figurativi o meno non vengano impiegati per attribuire a tali prodotti caratteristiche che essi non possiedono ". Orbene l' art . 6, n . 1, elenca le menzioni che gli imballaggi, recipienti o etichette di questi prodotti devono recare . Tra queste non rientra l' indicazione dei dati qualitativi delle sostanze ricordate sulle etichette . D' altro canto, in applicazione dell' art . 7, n . 1, gli Stati membri non possono vietare o restringere l' immissione sul mercato di prodotti che rispondono ai dettami della direttiva 76/768 . Questo articolo, al n . 2, contempla un' unica eccezione allorché dispone che uno Stato membro può prescrivere che talune delle menzioni rese obbligatorie dall' art . 6, n . 1, vengano redatte almeno nella sua o nelle sue lingue nazionali od ufficiali .
10 . La ditta tedesca sostiene che la legge italiana è incompatibile tanto con l' art . 6, n . 2, della direttiva quanto con l' art . 30 del trattato, essenzialmente per il fatto, da un lato, che l' obbligo di indicare i dati quantitativi delle sostanze menzionate rappresenta un ostacolo agli scambi, in quanto favorisce l' isolamento dei mercati, dall' altro, che il rispetto delle condizioni tassative inerenti la tutela dei consumatori sarebbe altrettanto ben garantito da un divieto generale di qualsiasi etichettatura, presentazione o pubblicità tale da indurre in errore . Di conseguenza, la normativa italiana è incompatibile col diritto comunitario in quanto infrange il principio della proporzionalità .
11 . Solo perché la direttiva 76/768 si è limitata ad un' armonizzazione parziale delle norme sugli imballaggi e sulle etichettature dei prodotti cosmetici gli Stati membri conservano ancora la facoltà di adottare provvedimenti giustificati da esigenze tassative o per i motivi indicati all' art . 36 del trattato . Infatti, la vostra Corte ha ripetutamente affermato che
"allorché in applicazione dell' art . 100 del trattato, le direttive comunitarie dispongono l' armonizzazione dei provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute animale ed umana ed approntano procedure comunitarie di controllo della loro osservanza, il ricorso all' art . 36 perde la sua giustificazione e i controlli appropriati vanno allora effettuati ed i provvedimenti di tutela adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva d' armonizzazione" ( 8 ).
12 . Dovrò quindi vedere se l' economia generale e le disposizioni specifiche della direttiva 76/768 abbiano operato un' armonizzazione totale delle norme in materia d' imballaggio e di etichettatura dei prodotti cosmetici .
13 . La lettura del preambolo della norma comunitaria mi pare suggerisca una risposta positiva . Infatti, dopo aver ricordato nel primo considerando che "le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative in vigore negli Stati membri ( per i prodotti cosmetici ) (...) prescrivono regole per la loro etichettatura e per il loro imballaggio" e nel secondo considerando che "le differenze tra queste legislazioni costringono le imprese comunitarie (...) a differenziare la loro produzione a seconda dello Stato membro di destinazione", il legislatore comunitario rileva nel quarto considerando "che è necessario determinare a livello comunitario le regole che devono essere osservate per quanto riguarda (...) le etichettature e l' imballaggio dei prodotti cosmetici ". Queste considerazioni lo hanno indotto ad adottare la norma principale della direttiva, vale a dire l' art . 7, n . 1, che vieta in futuro agli Stati membri di restringere o di impedire l' immissione sul mercato dei prodotti cosmetici che corrispondono alle norme della direttiva . Questa norma mi pare dimostri l' indole integrale dell' armonizzazione così operata . Inoltre l' art . 12 della direttiva contempla la possibilità per gli Stati membri di impedire in via provvisoria la vendita sul loro territorio di prodotti cosmetici che, pur se conformi alle prescrizioni della direttiva, presentano un pericolo per la salute . La Commissione può allora adire il comitato per l' adeguamento al progresso tecnico delle direttive volte all' eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi nel settore dei prodotti cosmetici a norma degli artt . 9, 10 e 12 della direttiva e proporre adeguamenti tecnici . Quindi il sistema contemplato dalla direttiva si rivela perfettamente completo . Esso consente in particolare di far fronte a situazioni che richiedono un intervento rapido per garantire la tutela della salute . Mi pare perciò che il settore in questione - etichettatura ed imballaggio dei prodotti cosmetici - abbia costituito oggetto di armonizzazione totale e che quindi gli Stati membri non possano più prescrivere che i prodotti cosmetici immessi sul mercato presentino menzioni non contemplate dalla direttiva né opporsi, se non vi sono dette menzioni, alla loro vendita . L' art . 6, n . 2, è un provvedimento che mira a vietare la condotta fraudolenta; è quindi una prescrizione negativa . Di conseguenza gli Stati membri non possono, per applicare queste misure, introdurre prescrizioni positive atte ad ostacolare il commercio intracomunitario in un settore che ha costituito oggetto di un' armonizzazione totale . Sarebbe del tutto paradossale consentire di avvalersi delle disposizioni di una direttiva che mira alla libera circolazione nella Comunità dei prodotti cosmetici per ostacolare la stessa libera circolazione . Un commentatore della direttiva 76/768 indica d' altro canto che "The composition of cosmetics need not be indicated ( non v' è obbligo di indicare la composizione dei cosmetici ) (...)" ( 9 ).
14 . Analogamente per quanto riguarda le disposizioni similari della direttiva 70/524/CEE del Consiglio del 23 novembre 1970, relativa agli additivi nell' alimentazione degli animali ( 10 ), nella vostra sentenza Dansk Denkavit avete constatato che
"la direttiva era diretta all' armonizzazione di tutte le condizioni sostanziali di commercializzazione di alimenti per animali (...) ivi compresi i criteri qualitativi",
e ne avete concluso che
"non spettava più agli Stati membri fissare, nel piano nazionale, siffatti criteri qualitativi" ( 11 ).
15 . Osservo, d' altro canto, che la disposizione di cui all' art . 7, n . 2, che come abbiamo visto permette ad uno Stato membro di prescrivere che le menzioni obbligatorie siano redatte nella sua o nelle sue lingue nazionali o ufficiali, è la sola eccezione consentita dalla direttiva all' armonizzazione così operata nel settore dell' imballaggio e dell' etichettatura dei prodotti cosmetici . In altri termini, il legislatore comunitario stesso ha previsto la sola ipotesi nella quale uno Stato membro può opporsi alla vendita sul suo territorio di prodotti che rispondono alle prescrizioni della direttiva, disponendo che le menzioni siano redatte in una lingua determinata; gli Stati membri dunque non possono opporsi alla vendita di prodotti importati prescrivendo altre menzioni non contemplate dalla direttiva .
16 . Ricordo infine che in materia di derrate alimentari la direttiva del Consiglio 79/112/CEE ( 12 ) ( in prosieguo : la "direttiva 79/112 ") contiene anch' essa disposizioni analoghe all' art . 2, nn . 1 e 2, in base alle quali l' etichettatura non deve essere tale da indurre in errore l' acquirente, in particolare quanto alle caratteristiche delle derrate . Orbene il n . 3 di questo articolo dispone che "i divieti o le limitazioni di cui ai paragrafi 1 e 2 valgono anche per la presentazione dei prodotti alimentari" ( 13 ). Il fatto che il legislatore comunitario abbia in questa occasione usato l' espressione "divieti o limitazioni" dimostra chiaramente che non si intende consentire di imporre obblighi positivi per perseguire la finalità di cui trattasi . Analogamente il n . 2 di detto articolo contempla che "il Consiglio (...) stabilisce un elenco non esauriente delle dichiarazioni di cui al paragrafo 1, il cui uso deve essere in ogni caso vietato o limitato" ( 14 ). Anche in questo caso non si tratta che di provvedimenti di divieto o di restrizione .
17 . E' quindi d' uopo concludere che l' art . 6, n . 2, invitando gli Stati membri ad adottare qualsiasi disposizione utile onde evitare che la presentazione e l' etichettatura dei prodotti cosmetici venga impiegata per attribuire a tali prodotti caratteristiche che essi non possiedono, consente loro di emanare provvedimenti repressivi che vietano qualsiasi presentazione tale da indurre in errore o, conformemente alla vostra sentenza De Kikvorsch ( 15 ), di vietare che siano fornite circa i prodotti informazioni tali da creare confusione e da attribuire loro caratteristiche che questi non possiedono . Esso non li autorizza invece a scardinare l' armonizzazione operata prescrivendo, sull' imballaggio dei prodotti, menzioni che non sono contemplate dalle norme comunitarie .
18 . Orbene, le disposizioni di legge adottate in materia da alcuni Stati membri non prescrivono gli stessi obblighi . Questi Stati hanno preferito istituire un divieto generale che colpisce qualsiasi presentazione o qualsiasi etichettatura atta ad indurre in errore, divieto che è talvolta specifico per i prodotti cosmetici ( Repubblica federale di Germania ( 16 ), Belgio ( 17 ), Lussemburgo ( 18 ), Paesi Bassi ( 19 )), talvolta applicabile in modo più generico ( Regno Unito ( 20 ), Danimarca ( 21 ), Portogallo ( 22 )).
19 . Mi pare quindi che una normativa come la legislazione italiana, esigendo che i dati quantitativi e qualitativi delle sostanze siano menzionati sugli imballaggi dei prodotti cosmetici, ostacoli gli scambi tra gli Stati membri, in quanto comporta la necessità di modificare l' etichetta con la quale il prodotto viene legittimamente venduto in taluni Stati membri . Questa legislazione ingenera un isolamento dei mercati, risultato che la direttiva 76/768 mira appunto ad eliminare .
20 . La finalità contemplata nell' art . 6, n . 2, della direttiva avrebbe potuto essere perseguita mediante mezzi meno restrittivi per gli scambi intracomunitari . Una prescrizione generale che vieti qualsiasi presentazione o qualsiasi etichettatura atta ad indurre in errore il consumatore risulta del tutto idonea a garantire tanto la correttezza delle transazioni commerciali quanto la tutela dei consumatori . Infatti è poco probabile che l' utente tradizionale di prodotti cosmetici sia in grado di sapere se una singola sostanza indicata sull' etichetta deve essere presente al 5% o allo 0,05% nella composizione del prodotto per essere efficace . D' altro canto, siffatta misura non impedirebbe ai fabbricanti poco scrupolosi di indicare dati quantitativi non veritieri, ed allora per garantire la piena osservanza delle condizioni di cui all' art . 6, n . 2, della direttiva 76/768 sarebbe necessario che le autorità nazionali competenti facessero eseguire analisi dei prodotti in questione onde scoprire la frode . La soluzione consistente in un divieto generale, come ho già detto, è stata scelta dalla maggioranza degli Stati membri e non pare, a quanto risulta finora, che sia insufficiente per perseguire la finalità desiderata .
21 . Infine, la Corte ha già riconosciuto che
"detta tutela dei consumatori può anche comportare il divieto di fornire determinate informazioni sul prodotto, soprattutto se tali informazioni possono essere confuse dal consumatore con altre informazioni prescritte dalle norme nazionali" ( 23 ),
ma non ha affatto ammesso, per perseguire lo stesso obiettivo, la possibilità di un obbligo positivo .
22 . Mi pare quindi che gli artt . 6 e 7 della direttiva 76/768 ostino all' adozione di un provvedimento nazionale come quello in questione .
23 . La seconda questione sollevata dal giudice a quo riguarda l' art . 8, n . 1, lett . a ), della legge italiana che prescrive la menzione sugli imballaggi, recipienti o etichette dei prodotti cosmetici, del nome o della ragione sociale e della sede legale del fabbricante o del responsabile dell' immissione sul mercato .
24 . Questa disposizione è destinata ad integrare nel diritto italiano l' art . 6, n . 1, lett . a ), della direttiva 76/768, il quale prescrive che venga indicato "il nome o la ragione sociale e l' indirizzo o la sede sociale del fabbricante o del responsabile dell' immissione sul mercato del prodotto cosmetico, stabilito all' interno della Comunità" ( 24 ).
25 . Orbene, la circolare n . 1 del Ministero della sanità italiano del 2 febbraio 1987 ( 25 ) precisa che la disposizione summenzionata della legge italiana va intesa nel senso che prescrive la menzione del produttore italiano o del responsabile in Italia dell' immissione sul mercato del prodotto .
26 . Mi pare che la disposizione pertinente della direttiva non possa essere interpretata nel senso che consente di imporre questo obbligo . Infatti l' art . 6, n . 1, lett . a ), intende prescrivere che sia indicato solo il fabbricante o il responsabile dell' immissione sul mercato comunitario e non sul mercato nazionale di uno Stato membro . In materia di derrate alimentari, la direttiva 79/112, che contiene all' art . 3, n . 1, lett . b ), disposizioni analoghe, ha contemplato espressamente, al n . 2 dello stesso articolo, la possibilità per gli Stati membri, in deroga al n . 1, di "mantenere le disposizioni nazionali che impongono l' indicazione dello stabilimento di fabbricazione o di condizionamento per la loro produzione nazionale ". Siffatta deroga non compare nella direttiva 76/768 .
27 . D' altro canto, in fatto di responsabilità per i danni arrecati dai prodotti, la direttiva 85/374/CEE del Consiglio ( 26 ) all' art . 3, n . 2, definisce l' importatore come colui che importa il prodotto nella Comunità . Questa direttiva si applica in particolare ai prodotti cosmetici . Si tratta infatti in linea generale, tanto per quel che riguarda le condizioni di vendita quanto per quel che riguarda le norme in materia di responsabilità, di considerare gli scambi tra gli Stati membri come scambi nell' ambito di un mercato unico e di tener conto quindi solo dell' identità di colui che immette il prodotto sul mercato comunitario .
28 . Nelle osservazioni scritte, il governo italiano invoca le disposizioni di emendamento della circolare n . 22, del 13 maggio 1987 ( 27 ), per osservare che "il presupposto da cui muove la seconda questione pregiudiziale più non sussiste nella normativa italiana applicabile" ( 28 ).
29 . Ricorderò che a questo proposito tale seconda circolare consente semplicemente che l' indicazione dell' impresa responsabile dell' immissione sul mercato italiano venga apposta ulteriormente sull' imballaggio del prodotto prima della sua vendita al pubblico . Orbene, la direttiva 76/768, che ha operato un' armonizzazione totale delle norme di vendita dei prodotti cosmetici nella Comunità, non prescrive la menzione del responsabile dell' immissione sul mercato nazionale . Qualsiasi obbligo di questo tipo, che renda più onerosa la vendita di questi prodotti, implica una distorsione della concorrenza tra le imprese comunitarie, distorsione che la direttiva si riproponeva di eliminare .
30 . E' inutile invocare in questa sede la sentenza pronunciata dalla Corte l' 11 maggio 1989, poiché avete precisato in questa decisione che
"la giustificazione (...) di un provvedimento unilaterale che ostacola il commercio intracomunitario presuppone che il settore in questione non costituisca oggetto di una disciplina comunitaria" ( 29 ).
31 . Concludo quindi proponendovi di dichiarare che :
"Gli artt . 6, nn . 1 e 2, e 7, n . 1, della direttiva 76/768 del Consiglio del 27 luglio 1976, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di prodotti cosmetici, vanno interpretati nel senso che non consentono ad uno Stato membro di subordinare l' immissione sul mercato di prodotti cosmetici all' obbligo di far comparire sui loro imballaggi, recipienti o etichette menzioni che non sono contemplate dal n . 1 dell' art . 6, in particolare i dati qualitativi e quantitativi delle sostanze menzionate sull' imballaggio, nella pubblicità o nella denominazione del prodotto nonché, per quel che riguarda i prodotti importati, il nome o la ragione sociale e l' indirizzo o la sede sociale del responsabile dell' immissione sul mercato nazionale dello Stato membro ."
(*) Lingua originale : il francese .
( 1 ) GU L 262 del 27.9.1976, pag . 169 .
( 2 ) Recante disposizioni d' esecuzione delle direttive della Comunità economica europea sulla produzione e la vendita dei prodotti cosmetici ( Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 30.10.86, Serie generale, n . 253, pag . 3 ).
( 3 ) Foglia/Novello II, sentenza 16 dicembre 1981, Racc . pag . 3045 .
( 4 ) Causa 261/81, Rau, sentenza 10 novembre 1982, Racc . pag . 3961, n . 9 della motivazione .
( 5 ) Causa 14/86, sentenza 11 giugno 1987, Racc . pag . 2545, n . 15 della motivazione; vedansi, inoltre, cause riunite 91 e 127/83, Heineken, sentenza 9 ottobre 1984, Racc . pag . 3435 .
( 6 ) Causa 16/83, Prantl, sentenza 13 marzo 1984, Racc . pag . 1299, n . 10 della motivazione; vedasi, inoltre, causa 98/86, Hathot, sentenza 18 febbraio 1987, Racc . pag . 809, n . 6 della motivazione .
( 7 ) Osservazioni del governo italiano, pag . 5 della traduzione francese .
( 8 ) Causa 5/77, Tedeschi, sentenza 5 ottobre 1977, Racc . pag . 1555, n . 35 ella motivazione; vedasi, inoltre, causa 148/78, Ratti, sentenza 5 aprile 1979, Racc . pag . 1629, n . 36 della motivazione; causa 251/78, Denkavit, sentenza 8 novembre 1979, Racc . pag . 3369, n . 14 della motivazione; causa 26/84, Commissione / Repubblica federale di Germania, sentenza 3 ottobre 1985, Racc . pag . 3097, n . 25 della motivazione .
( 9 ) Kraemer, L .: "EEC Consumer Law", Serie Droit et Consommation, 1986, n . 191, pag . 143 .
( 10 ) GU L 270 del 14.12.1970, pag . 1 .
( 11 ) Causa 251/78, citata, n . 16 della motivazione .
( 12 ) Direttiva del 18 dicembre 1978, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l' etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità ( GU L 33 dell' 8.2.1979, pag . 1 ).
( 13 ) Il corsivo è mio .
( 14 ) Il corsivo è mio .
( 15 ) Causa 94/82, sentenza 17 marzo 1983, Racc . pag . 947, n . 12 .
( 16 ) Kosmetich-Verordnung BGBl I, pag . 1082 .
( 17 ) Arrêté royal del 10 maggio 1978, Moniteur belge dell' 1.9.1978 .
( 18 ) Règlement grand-ducal del 24 ottobre 1978 relativo ai prodotti cosmetici, M.A . 1978, pag . 1936 .
( 19 ) Arrêté royal del 3 aprile 1980, stb 256 .
( 20 ) Trade Descriptions Act del 1968 .
( 21 ) Legge sulle sostanze chimiche n . 574 del 26.8.1987 .
( 22 ) Decreto legge n . 28-84 del 20.1.1984 .
( 23 ) Causa 94/82, già ricordata, n . 19 della motivazione, il corsivo è mio .
( 24 ) Il corsivo è mio .
( 25 ) Gazzetta ufficiale n . 44 del 23.2.87 .
( 26 ) Direttiva del 25 luglio 1985, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi ( GU L 210 del 7.8.1985, pag . 29 ).
( 27 ) Gazzetta ufficiale n . 126 del 2.6.1987 .
( 28 ) Pag . 7 della traduzione francese .
( 29 ) Causa 25/88, Bouchara, Racc . pag . 1105, n . 12 della motivazione .
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