Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter,
1 . In dem vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren hat der französische Conseil d' État dem Gerichtshof eine Frage nach der Gültigkeit von vier Agrarverordnungen des Getreidesektors zur Vorabentscheidung vorgelegt .
Hinsichtlich der Darlegung der streitigen Bestimmungen verweise ich auf den Sitzungsbericht . Hier beschränke ich mich darauf, daran zu erinnern, daß die Verordnung Nr . 400/86 die Durchführung einer besonderen Interventionsmaßnahme vorsah, die im Ankauf einer beschränkten Menge von zur Brotherstellung geeignetem Weichweizen durch die nationalen Interventionsstellen zu dem für Interventionsankäufe für das Wirtschaftsjahr 1985/1986 bestimmten Preis zuzueglich 5 % bestand, wobei die Menge zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten folgendermassen aufgeteilt war :
- Deutschland 1 000 000 t
- Frankreich 200 000 t
- Vereinigtes Königreich 50 000 t
- Italien 50 000 t
- Dänemark 50 000 t
- Belgien 50 000 t
- Niederlande 50 000 t
- Griechenland 50 000 t
- Luxemburg 2 000 t
Wenn die in einem Mitgliedstaat angebotene Gesamtmenge die die vorgesehene Menge überschreitet, muß der Mitgliedstaat selbst gemäß Artikel 3 der Verordnung den auf die eingegangenen Angebote anzuwendenden Prozentabschlag festsetzen .
Die besondere Interventionsmaßnahme gemäß der Verordnung Nr . 400/86 ist vor allem auf Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung Nr . 2727/75 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide in der durch die Verordnung Nr . 1143/76 des Rates geänderten Fassung gestützt .
Diese Maßnahme beruht auch auf der Verordnung Nr . 1629/77 der Kommission über Durchführungsbestimmungen zu besonderen Interventionsmaßnahmen zur Stützung der Marktentwicklung bei zur Brotherstellung geeignetem Weichweizen, die aufgrund des Artikels 8 Absatz 4 der Verordnung Nr . 2727/75 erlassen wurde, Artikel 2 der Verordnung Nr . 1629/77 bestimmt, daß die fraglichen Maßnahmen unter Berücksichtigung folgender Kriterien beschlossen werden :
"- Lage und voraussichtliche Entwicklung bei den auf dem Markt der Gemeinschaft verfügbaren Getreidemengen;
- voraussichtliche Getreideeinfuhr und Weichweizenausfuhr;
- Entwicklung der Preise für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen an den repräsentativsten Plätzen der Gemeinschaft ."
Artikel 3 dieser Verordnung präzisiert ausserdem, daß bei Erlaß einer besonderen Maßnahme von der Kommission folgendes festgelegt wird :
"- die Qualität und die Menge des betreffenden Getreides;
- der räumliche Anwendungsbereich und gegebenenfalls die Dauer der Anwendung der Maßnahme ."
2 . Nach Erlaß der Verordnung Nr . 400/86 wurde der französischen Interventionsstelle, dem ONIC, eine Gesamtgetreidemenge ( 1 699 740 t ) angeboten, die weit über der vorgesehenen Menge von 200 000 t lag . Das ONIC entschied demgemäß, gemäß Artikel 3 der Verordnung auf die eingegangenen Angebote der privaten Wirtschaftsteilnehmer einen Prozentabschlag von 88,23 festzusetzen .
Gegen diese Entscheidung über den Abschlag erhob die Association générale des producteurs de blé ( im weiteren AGPB ) Klage beim Staatsrat, der der Auffassung war, die Rechtmässigkeit der angefochtenen Entscheidung sei notwendigerweise von der Gültigkeit der Gemeinschaftsverordnung, zu deren Durchführung sie ergangen sei, abhängig, und beschloß, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen :
"Verstossen die Verordnung Nr . 400/86 der Kommission vom 21 . Februa 1986 sowie die Verordnungen Nr . 2727/75 des Rates vom 29 . Oktober 1975, Nr . 1146/76 des Rates vom 17 . Mai 1976 und Nr . 1629/77 der Kommission vom 20 . Juli 1977 gegen die Artikel 7, 40 Absatz 3 und 190 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft?"
Um dem vorlegenen Gericht antworten zu können, müssen folgende Aspekte untersucht werden :
a ) ob die Kommission zuständig war, regionalisierte, also nach Mitgliedstaaten differenzierte spezifische Interventionsmaßnahmen zu erlassen;
b ) falls ja, ob die Verordnungen des Rates, die der Kommission diese Befugnis übertragen ( Verordnungen Nrn . 2727/75 und 1146/76 ) gültig sind;
c ) ob die vorliegende spezifische Maßnahme diskriminierend ist;
d ) ob die Verordnung, in der sie enthalten ist, ausreichend begründet wurde .
a ) Zur Zuständigkeit der Kommission
3 . Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die AGPB, macht geltend, die Verordnung Nr . 2727/75 in der Fassung der Verordnung Nr . 1143/76 ermächtige die Kommission nicht, nach Gebieten spezifische Interventionsmanahmen zu erlassen .
Zur Unterstützung dieser These beruft sie sich auf die unterschiedliche Formulierung der Absätze 1 und 2 des Artikels 8 der genannten Verordnung . Absatz 1 sieht vor :
"Um in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft umfangreiche Käufe aufgrund von Artikel 7 Absatz 1 zu verhindern, kann beschlossen werden, daß die Interventionsstellen besondere Interventionsmaßnahmen ergreifen ."
Die Natur und die Funktion dieser Maßnahmen werden in der achten Begründungserwägung der Verordnung beschrieben; dort heisst es :
"Wegen besonderer Umstände kann sich in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft vorübergehend eine andere Marktpreisentwicklung als in der übrigen Gemeinschaft vollziehen . Um massive Interventionen in diesen Gebieten zu verhindern, ist vorzusehen, daß vorbeugend besondere Interventionsmaßnahmen getroffen werden können, die während eines bestimmten Zeitraums eine Entlastung des betreffenden Marktes ermöglichen ."
Absatz 2 des Artikels 8 sieht hingegen vor :
"Wenn es die Marktlage bei zur Brotherstellung geeignetem Weichweizen in der Gemeinschaft erforderlich macht, können spezifische Interventionsmaßnahmen für diese Getreideart beschlossen werden, um deren Marktentwicklung im Hinblick auf den ... Referenzpreis zu stützen ."
Mit ähnlichen Worten wird in der schon erwähnten achten Begründungserwägung erklärt :
"... Ausserdem müssen spezifische Interventionsmaßnahmen für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen beschlossen werden können, wenn die Gefahr besteht, daß sich die Marktpreise gegenüber dem Referenzpreisniveau nicht mehr normal entwickeln ."
Nach dem Vorbringen der AGPB zeigen diese Textstellen, daß der Rat der Kommission die Befugnis zum Erlaß von nach Gebieten differenzierten Maßnahmen nur im Fall der besonderen Interventionsmaßnahmen übertragen habe . Im Fall der spezifischen Maßnahmen hingegen, die für die Verordnung die Möglichkeit einer Differenzierung nach Gebieten nicht ausdrücklich vorsehe, sei die Differenzierung der Intervention nach Gebieten als stillschweigend ausgeschlossen anzusehen . Mit anderen Worten, die Argumentation der AGPB wird auf die Annahme gestützt, daß dort, wo die Kommission in der betreffenden Verordnung zum Erlaß von nach Gebieten differenzierten Maßnahmen ermächtigt werden sollte, dies durch eine ausdrückliche Bestimmung geschah; dort hingegen, wo in der Verordnung keine Differenzierung nach Gebieten vorgesehen sei, müsse dies als verboten angesehen werden : ubi lex tacuit noluit .
4 . Im vorliegenden Fall ist demgemäß im wesentlichen zu prüfen, ob im Hinblick auf das Schweigen des Artikels 8 Absatz 2 der Verordnung Nr . 2727/75 der Erlaß spezifischer Sondermaßnahmen in den Bereich der der Kommission vom Rat übertragenen Durchführungsbefugnisse fällt .
Vorauszuschicken ist, daß dem auf den Wortlaut abstellenden Argument keine entscheidende Bedeutung zukommt, wenn man berücksichtigt, daß die besonderen Maßnahmen der Natur der Sache nach gebietsmässig begrenzte Maßnahmen sind . Verständlicherweise wird in der Bestimmung für diese Maßnahmen auf Situationen Bezug genommen, die in bestimmten Gebieten der Gemeinschaft entstehen können, und zwar nicht mit dem Ziel, die territoriale Tragweite der Befugnisse der Kommission zu definieren, sondern einfach, um die fragliche Maßnahme zu beschreiben . Dies ergibt sich deutlich, wenn man Artikel 8 Absatz 1 im Zusammenhang mit der achten Begründungserwägung der genannten Verordnung liest .
Andererseits ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichthofes ( siehe zuletzt das Urteil vom 11 . März 1987 in den verbundenen Rechtssachen 279, 280, 285 und 286/84, Rau, Slg . 1987, 1069, Randnr . 14 ),
"daß der Begriff 'Durchführung' weit auszulegen ist" und weiter : "Da nur die Kommission in der Lage ist, die Entwicklung der Agrarmärkte ständig und aufmerksam zu verfolgen und mit der durch die Situation gebotenen Schnelligkeit zu handeln, kann sich der Rat veranlasst sehen, ihr auf diesem Gebiet eine weitgehende Beurteilungs - und Handlungsbefugnis zu übertragen . In diesem Fall sind die Grenzen dieser Zuständigkeit nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganisation zu beurteilen ."
Im Lichte dieser Rechtsprechung scheint mir die von der AGPB vertretene wörtliche Auslegung, die zu einem restriktiven Verständnis der der Kommmission durch Artikel 8 Absatz 2 übertragenen Durchführungsbefugnisse führt, mit dem Grundsatz einer sehr weiten Zuständigkeitsübertragung, auf dem die Aufteilung der Durchführungsbefugnisse im Bereich der Agrarpolitik beruht, nicht im Einklang zu stehen; dieser Grundsatz entspricht dem offensichtlichen Erfordernis, eine flexible und wirkungsvolle Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation zu gewährleisten .
Dies gilt um so mehr, als es sich bei genauerem Hinsehen im vorliegenden Fall nicht darum handelt, festzustellen, ob die Kommission über eine besondere Zuständigkeit verfügt ( z . B ., wie in der Rechtssache Rau, diejenige, Maßnahmen zum Direktverkauf zu ermässigtem Preis von Butter aus Lagerbeständen zu beschließen ), sondern darum, festzustellen, ob sie auf der Grundlage der Bewertung einer Gesamtheit wirtschaftlicher Gegebenheiten entscheiden kann, welche die angemessensten Durchführungsmodalitäten für eine Zuständigkeit sind, die ihr mit Sicherheit zukommt ( im vorliegenden Fall die, eine spezifische Interventionsmaßnahme zu erlassen ).
Im vorliegenden Fall kann deshalb meines Erachtens der schlichte Umstand, daß in Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung keine spezielle Ermächtigung hierzu vorgesehen ist, kein entscheidendes Argument für die Unzuständigkeit der Kommission zum Erlaß von nach Gebieten differenzierten spezifischen Interventionsmaßnahmen sein . Aus dem Schweigen der Bestimmung müsste im Gegenteil eher entnommen werden, daß diese im Hinblick auf das Fehlen einer ausdrücklichen Einschränkung in Übereinstimmung mit der erwähnten Rechtsprechung einer geographischen Steuerung der spezifischen Maßnahme nicht entgegensteht .
Dies wird ausserdem dadurch bestätigt, daß in Absatz 4 desselben Artikels 8, ebenso wie bei anderen Maßnahmen im Rahmen anderer Marktorganisationen, der Kommission auf der Durchführungsebene ein weites Ermessen eingeräumt wird, auch wenn dieses im Rahmen des Verwaltungsausschußverfahrens auszuüben ist . Im vorliegenden Fall wurde dieses Verfahren im übrigen beachtet; die Kommission erließ die streitigen Bestimmungen erst, nachdem sie sie dem Verwaltungsausschuß vorgelegt und dieser keine Stellungnahme abgegeben hatte .
Schließlich hat der Rat als Verfasser der Verordnung Nr . 2727/75, wenn auch etwas zögernd, im wesentlichen bestätigt, daß Artikel 8 Absatz 2 dem Wortlaut nach den Erlaß von nach Gebieten differenzierten spezifischen Maßnahmen nicht ausschließe .
5 . Hingegen ist - nach dem Gedankengang des Urteils Rau - noch zu untersuchen, ob sich diesbezuegliche Einschränkungen wenn nicht aus dem Wortlaut des Artikels 8, so doch aus den Zielsetzungen der Verordnung ergeben .
Die Verordnung Nr . 1143/76 hat durch die Änderung der Verordnung Nr . 2727/75 die Reform der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide abgeschlossen, indem sie eine Regelung einführte, die durch folgendes charakterisiert ist :
- Abschaffung der Regionalisierung des Interventionspreises auch bei Weichweizen;
- einheitlicher Interventionspreis für Getreide in der ganzen Gemeinschaft;
- verstärkte Einheit des Marktes ( in dem Sinne, daß das Schutzniveau nach aussen - durch die Einfügung eines zusätzlichen Elements in die Berechnung des Richtpreises - angehoben wurde, um eine ausreichende Differenz zu erhalten, damit die Fluidität des Marktes gewährleistet und durch die Handelsströme der Ausgleich zwischen den Überschüssen der Anbaugebiete und dem Zuschußbedarf der Verbrauchsgebiete gewährleistet wird );
- Förderung der Erzeugung von zur Brotherstellung geeignetem Weichweizen durch die Einführung eines ebenfalls einzigen Referenzpreises, der über dem Interventionspreis liegt ( 1 ).
Hier taucht folgende Frage auf : Kann durch nach Gebieten differenzierte spezifische Interventionsmaßnahmen, wie sie in der Verordnung Nr . 400/86 enthalten sind, nicht die Verwirklichung der Grundsätze der einheitlichen Preise, der Einheitlichkeit des Marktes und der Stützung des Preises für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen im Hinblick auf den Referenzpreis gefährdet werden?
Man kann tatsächlich feststellen, daß ein spezifischer Interventionsankauf, der mengenmässig beschränkt und unter den Mitgliedstaaten unterschiedlich aufgeteilt ist, im Grund zu einer Stützung und demgemäß zur Verteilung zusätzlicher Einkünfte führt, die für die Erzeugungen der einzelnen Staaten unterschiedlich ist . So ist es im vorliegenden Fall gewesen, in dem die zur spezifischen Intervention in der Bundesrepublik Deutschland zugelassene Menge von zur Brotherstellung geeignetem Weichweizen wesentlich höher war als die, die in den anderen Mitgliedstaaten berücksichtigt werden konnte; dies gilt insbesondere für Frankreich, wo die Gesamterzeugung dieser Getreideart zum damaligen Zeitpunkt etwa dreimal so groß war wie die deutsche .
Dieses Argument ist jedoch nicht überzeugend . Die spezifischen Interventionsmaßnahmen bezwecken die Stützung des Preises des zur Brotherstellung geeigneten Weichweizens im Hinblick auf den einzigen Referenzpreis . Da diese Maßnahme auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken ist ( siehe die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr . 1143/76 ), kann die Kommission, anstatt offene Ankäufe d . h . solche ohne Mengengrenzen ) vorzunehmen, bechließen, diese Käufe bis zu einer bestimmten Hoechstmenge durchzuführen . In diesen Fällen ist es zulässig, die Gesamtquote zwischen den Mitgliedstaaten unterschiedlich aufzuteilen . Die Marktlagen sind nämlich aufgrund des Einflusses verschiedener Faktoren, wie des Umfangs der Produktion, des Ertrags der Anbauflächen, der Produktionskosten und der Absatzmöglichkeiten, unterschiedlich; folglich sind die Erfordernisse stützender Maßnahmen ebenfalls unterschiedlich . Die spezifische Maßnahme zur Stützung des einzigen Referenzpreises wird nun aber gerade an diesen Erfordernissen gemessen, in dem Sinne, daß dort energischer eingegriffen werden muß, wo der Markt am schwächsten ist; hingegen versteht sich von selbst, daß die Maßnahme, wenn sie im Hinblick auf wirtschaftlich unterschiedliche Situationen undifferenziert angewandt würde, unausgeglichen und im Ergebnis verzerrend wäre .
Hieraus folgt, daß die Gesamtquote, wenn die spezifische Maßnahme in der Möglichkeit eines mengenmässig beschränkten Interventionsankaufs besteht, im Hinblick auf die Zielsetzung, den einzigen gemeinsamen Referenspreis zu stützen, je nach den regionalen Erfordernissen ( natürlich nach objektiven Kriterien ) unterschiedlich aufgeteilt werden muß . Ist dieses Ziel erreicht und der Preis auf die ( im Hinblick auf den Referenzpreis ) erwünschte Höhe gebracht, können die normalen Handelsströme die zwischen Überschußgebieten und Mangelgebieten bestehenden Ungleichgewichte nach den Mechanismen des einheitlichen Marktes korrigieren .
Abschließend bin ich der Auffassung, daß die Kommission im Hinblick auf die Bestimmungen der Verordnung Nr . 2727/75 in der Fassung der Verordnung Nr . 1143/66, einschließlich der Verfahrensbestimmungen, sowie auf die mit der Verordnung erfolgten Zielsetzungen zuständig war, die fraglichen spezifischen Interventionsmaßnahmen zu erlassen .
b ) Zur Gültigkeit der Verordnung Nr . 2727/75 des Rates ( in der Fassung der Verordnung Nr . 1143/76 des Rates ) sowie der Verordnung Nr . 1146/76 des Rates
6 . Das vorlegende Gericht fragt den Gerichtshof für den Fall nach der Gültigkeit dieser Vorschriften, daß er annehmen sollte, daß diese die Kommission zum Erlaß von nach Gebieten differenzierten spezifischen Maßnahmen ermächtigen .
Ich möchte klarstellen, daß es sich nach den vorangehenden Überlegungen bei der Verordnung des Rates, die der Kommission die Befugnis zum Erlaß spezifischer Interventionsmaßnahmen gibt, um die Verordnung Nr . 2727/75 ( und zwar insbesondere deren Artikel 8 ) handelt .
Nur die Gültigkeit dieser, die Rechtsgrundlage bildenden Verordnung haben wir zu prüfen .
Hingegen kann sich die Frage der Gültigkeit der Verordnung 1146/76 nicht stellen . Letztere hat auf die Frage der Zuständigkeit keine Auswirkungen und beschränkt sich darauf, andere Aspekte der Anwendung der spezifischen und besonderen Maßnahmen zu regeln, darunter insbesondere die Modalitäten der Wiedervermarktung des Getreides .
Die Gültigkeit der Verordnung Nr . 2727/75 - oder ihrer Bestimmungen - ist in den schriftlichen und mündlichen Erklärungen vor dem Gerichtshof tatsächlich nie in Zweifel gezogen worden . Im Hinblick auf den Wortlaut der Vorlagefrage sind jedoch trotzdem - sehr kurze - Ausführungen zur Beachtung des Diskriminierungsverbots und der Begründungspflicht angebracht .
7 . Aus meinen Ausführungen zu Punkt a ergibt sich, daß die Möglichkeit der Differenzierung der spezifischen Interventionsmaßnahmen nach Gebieten objektiv durch das Erfordernis gerechtfertigt ist, die Maßnahme unter Berücksichtigung der Situation der verschiedenen Märkte auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken und den Preis für zur Brotherstellung geeigneten Weichweizen im Hinblick auf den einzigen Referenzpreis zu stützen .
Ausserdem hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 1 . Juli 1974 in der Rechtssache 11/74 ( Union des Minotiers de la Champagne, Slg . 1974, 877 ) anerkannt, daß das für Getreide vor der Reform von 1975 geltende System zur Regionalisierung der Preise nicht diskriminierend sei, da es auf objektiven Kriterien beruhe . Dieses System sah einen Mechanismus zur Festlegung der Interventionspreise vor, der nach Produktionsgebieten unterschied, was zu einer festen Differenzierung der Preise nach Gebieten führte . Es handelte sich also um ein System, dessen Regionalisierungsmerkmale sehr viel weiter gingen, als diejenigen der Verordnung Nr . 2727/75, die im Gegenteil auf dem Grundsatz der Einheitlichkeit sowohl des Interventionspreises als auch des Referenzpreises beruht und die die Regionalisierung aufgrund objektiver Kriterien und ausschließlich im Hinblick auf bestimmte Fälle, wie eben die besonderen und die spezifischen Interventionsmaßnahmen, vorsieht . Die vom Gerichtshof in dem genannten Urteil angewandte Lösung muß somit meines Erachtens im vorliegenden Fall erst recht gelten .
Ein Vorsehen spezifischer, im vorliegenden Fall nach Gebieten differenzierter Maßnahmen verstösst somit nicht gegen das Diskriminierungsverbot und ist offensichtlich begründet, da die Möglichkeit der Differenzierung nach Gebieten, wie wir gesehen haben, gerade auf den sich aus den Begründungserwägungen der Verordnung ergebenden Zielsetzungen beruht .
c ) Zum diskriminierenden Charakter der Verordnung Nr . 400/86
8 . Die AGPB macht geltend, die in der Verordnung Nr . 400/86 enthaltenen Maßnahmen seien insoweit diskriminierend, als der bedeutende Unterschied zwischen den in den verschiedenen Mitgliedstaaten, insbesondere in Frankreich und in der Bundesrepublik Deutschland, zur spezifischen Intervention zugelassenen Mengen von zur Brotherstellung geeignetem Weichweizen nicht durch objektive Gründe gerechtfertigt sei .
Hierzu ist festzustellen, daß nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ( siehe jüngst das Urteil Rau und das Urteil von 17 . Juni 1987 in den verbundenen Rechtssachen 424 und 425/85, Frico, Slg . 1987, 2755 ) das in Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag ausgesprochene Diskriminierungsverbot als spezifischer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes der unterschiedlichen Behandlung vergleichbarer Sachverhalte nicht entgegensteht, wenn eine solche Behandlung sachlich gerechtfertigt ist .
Im vorliegenden Fall hat die Kommission geltend gemacht, die fragliche unterschiedliche Behandlung sei aufgrund der Berücksichtigung folgender Aspekte erfolgt :
- von September 1985 bis Januar 1986 sei das Verhältnis Marktpreis/Interventionspreis in Frankreich um etwa 1 % höher gewesen als in Deutschland;
- in dem gleichen Zeitraum hätten die französischen Exporte einen auesserst günstigen Verlauf genommen;
- im Januar 1986 hätten die französischen Behörden die Absicht geäussert, einen Teil der Lagerbestände der Interventionsstelle zu verkaufen .
Das Vorliegen dieser Umstände ist nicht bestritten worden . Die AGPB macht jedoch geltend, ihre Bedeutung sei überschätzt worden; dies habe zum Erlaß einer Maßnahme geführt, die den Erfordernissen des Marktes nicht entspreche und die zu einem Schaden für die französischen Erzeuger geführt habe .
9 . Wenn die Kommission im Rahmen der ihr übertragenen Durchführungsbefugnisse handelt, verfügt sie über einen weiten Spielraum bei der Beurteilung von Tatsachen und Umständen . Der Gerichtshof kann die Bewertung der Kommission selbstverständlich nicht durch seine eigene ersetzen; er kann und muß jedoch im Rahmen der Rechtmässigkeitskontrolle das Vorliegen möglicher offensichtlicher Beurteilungsfehler sowie die logische Kohärenz der Argumentation, auf die die Maßnahme gestützt ist, untersuchen .
Im vorliegenden Fall war das wesentliche Kriterium, das die Kommission beim Erlaß der fraglichen Maßnahme berücksichtigte, der Unterschied der Preisindexe auf dem deutschen und dem französischen Markt . Wenn es sich dabei auch um einen geringen Unterschied handelte, so beweist er doch das Bestehen einer etwas stärkeren Nachfrage auf dem französischen Markt . Auch liegen dem Gerichtshof keine Anhaltspunkte für die Annahme vor, daß die Kommission diesen Unterschied bei der Aufteilung der spezifischen Interventionsquoten zwischen den beiden Mitgliedstaaten überbewertet hätte . Die frühere Praxis zeigt, daß die Kommission in einem Fall, im Jahre 1980 ( 2 ), wegen Preisunterschieden, die etwa bei den gleichen Werten lagen, eine Maßnahme erlassen hat, die mit der hier vorliegenden hinsichtlich der anteilmässigen Aufteilung der in den beiden Ländern zur spezifischen Intervention zugelassenen Mengen völlig übereinstimmt . Im Jahre 1983 ( 3 ) hingegen war bei einem französischen Preis, der um 1 % über dem deutschen lag, die Frankreich eingeräumte Quote für die spezifische Intervention höher als die deutsche, was im Widerspruch zu der im vorliegenden Fall getroffenen Bewertung zu stehen scheint .
Es sollte jedoch nicht vergessen werden, daß diese Maßnahmen in unterschiedlichen wirtschaftlichen Zusammenhängen getroffen wurden, was den fehlenden Gleichlauf der jeweils gewählten Lösungen erklären kann . Andererseits kann aus ihnen nicht abgeleitet werden, daß die die Preise betreffende Voraussetzung im vorliegenden Fall falsch bewertet wurde und zu einer nicht gerechtfertigten Maßnahme geführt hat . Dies um so weniger, als der sich aus dem Preisfaktor ergebende Hinweis im vorliegenden Fall, wie wir gesehen haben, durch die günstigen Voraussagen der französischen Behörden hinsichtlich der Fähigkeit des nationalen Marktes, die bestehenden Bestände aufzunehmen, bestätigt wurde . ( 4 )
10 . Zwar fielen die französischen Preise nach Erlaß der Verordnung Nr . 400/86 ständig, bis sie unter dem Interventionspreis lagen, während die deutschen Preise sich erholten; ausserdem lag der Anteil des in der Bundesrepublik zu der spezifischen Intervention angebotenen Weizens, der angenommen wurde, mit etwa 97 % sehr viel höher als der in Frankreich berücksichtigte, wo nur 11,7 % eines jeden Angebots angenommen wurden .
Sicher hat sich das als Ergebnis der Maßnahme erst nachträglich gezeigt; gleichwohl ist es nicht völlig ohne Wert und ohne Bedeutung . Es handelt sich nämlich um Voraussagen, die als solche eine Unsicherheitsspanne enthalten, die die Kommission bei ihren Bewertungen jedoch vernünftigerweise nicht ausnehmen durfte, zumal sie im vorliegenden Fall gemäß der klaren Vorschrift des Artikels 2 der Verordnung Nr . 1629/77 ausdrücklich verpflichtet war, sie, insbesondere die Preisentwicklung, zu berücksichtigen .
Dennoch stellen diese Faktoren naturgemäß im Hinblick auf die Rechtmässigkeitskontrolle reine Indizien dar, die nur dann eine Beweisfunktion erlangen, wenn sie sich in ein ausreichend detailliertes und schlüssiges Gesamtbild einfügen .
Im vorliegenden Fall hat die Kommission die Entwicklung der Märkte vor Erlaß der Verordnung nicht fehlerhaft beurteilt . Ausserdem kann die spätere Entwicklung sehr wohl durch das Eintreten von Umständen beeinflusst worden sein, die im voraus kaum einschätzbar waren . Unter diesen Voraussetzungen kann aus der Preisentwicklung und dem Verhalten der Wirtschaftsteilnehmer in Frankreich in den Monaten nach Februar 1986, selbst wenn sie einige Zweifel hinsichtlich der Eignung der Maßnahmen aufwerfen, doch nicht geschlossen werden, daß die Kommission zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung eine offensichtlich fehlerhafte Beurteilung vorgenommen hat .
Abschließend halte ich die in der Verordnung Nr . 400/86 vorgesehene Ungleichbehandlung für ausreichend sachlich gerechtfertigt und somit nicht für rechtswidrig diskriminierend .
d ) Zur Begründung
11 . Die Grundsätze über die Begründung von Verordnungen, die sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergeben, sind wohlbekannt .
Ich verweise nur auf das Urteil vom 22 . Januar 1986 in der Rechtssache 250/84 ( Eridania, Slg . 1986, 117 ) und auf das noch jüngere Urteil vom 7 . Juli 1988 in der Rechtssache 55/87 ( Moksel, Slg . 1988, 3845 ) ( 5 ).
Im vorliegenden Fall ist die Begründung der Maßnahme sicherlich knapp, auch wenn sie präziser ist als die, die man in anderen Maßnahmen mit gleichem Inhalt findet ( siehe insbesondere die Entscheidung 80/533 ).
Es ist jedoch zu beachten, daß die Verordnung Nr . 400/86 aufgrund einer Gruppe von Verordnungen erlassen wurde, in der die Aufgabe der spezifischen Maßnahmen und insbesondere die Kriterien für ihre Anwendung näher ausgeführt werden .
Die Verordnung Nr . 400/86 verweist nicht nur ausdrücklich auf die Grundverordnungen ( siehe die Begründungserwägungen 1 und 2 ), sondern gibt auch an, welche Kriterien ( die Höhe der Preise und die Absatzmöglichkeiten ) berücksichtigt wurden un im konkreten Fall die Festsetzung einer Hoechstmenge, die je Mitgliedstaat zur Intervention angenommen wurde, gerechtfertigt haben .
Im übrigen betrifft die Kontrolle durch den Gerichtshof im wesentlichen diese beiden Aspekte ( Preise und Absatzmöglichkeiten ).
Auch wenn einige zusätzliche Einzelheiten vielleicht wünschenswert gewesen wären, gerade um zu vermeiden, daß hinsichtlich der Art, in der die Kommission ihre Befugnisse ausgeuebt hat, Zweifel entstehen, war die Begründung der vorliegenden Maßnahme doch deren Natur angemessen und genügte den Erfordernissen, den Betroffenen die Zielsetzung und die Rechtfertigung der Maßnahme zur Kenntnis zu bringen und dem Gerichtshof die anschließende Rechtmässigkeitskontrolle der Maßnahme zu ermöglichen .
Ich schlage dem Gerichtshof demgemäß vor, festzustellen, daß sich im vorliegenden Fall nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der fraglichen Verordnungen beeinträchtigen könnte .
(*) Originalsprache : Italienisch .
( 1 ) Der Referenzpreis hat eine doppelte Schutzfunktion : Einerseits ist er die Grundlage ( die höher ist als die bei den anderen Getreidearten verwendete ) für die Berechnung des Richtpreises und somit für das Schutzniveau nach aussen; andererseits ist er das Kriterium, an Hand dessen eventuelle Stützungsmaßnahmen ( die spezifischen Interventionsmaßnahmen ) zu beurteilen sind .
( 2 ) Siehe die Entscheidung 80/533 der Kommission vom 14 . Mai 1980, ABl . L 138 vom 4.6.1980, S . 11 .
( 3 ) Siehe die Verordnung Nr . 1428/83 der Kommission vom 2 . Juni 1983, ABl . L 145 vom 3.6.1983, S . 26 .
( 4 ) Hingegen erscheint das Argument der Kommission, wonach als zusätzlicher Faktor der günstige Verlauf der französischen Exporte in der Zeit von September 1985 bis Februar 1986 berücksichtigt worden sei, schwächer . Die Ausfuhren tragen als externe Komponente der Nachfrage zur Festlegung des Preisniveaus bei . Man kann also annehmen, daß die Angabe hinsichtlich der Preise - auf die sich die Kommission stützt - für den entsprechenden Zeitraum die Auswirkungen der Ausfuhren schon wiedergab .
( 5 ) In dem Urteil Eridania hat der Gerichtshof insbesondere festgestellt :
"Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes muß die durch Artikel 190 EWG-Vertrag vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtakts angepasst sein . Sie muß die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, klar und unzweideutig erkennen lassen, so daß die Betroffenen die Gründe für die erlassenen Maßnahme erfahren können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann .
Aus dieser Rechtsprechung, die zuletzt durch das Urteil vom 28 . Oktober 1982 in den verbundenen Rechtssachen 292 und 293/81 ( Lion und Loiret & Häntjens, Slg . 1982, 3887 ) bestätigt worden ist, ergibt sich ausserdem, daß nicht verlangt werden kann, daß in der Begründung der Verordnungen die verschiedenen, manchmal sehr zahlreichen und komplexen tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten dargelegt werden, die Gegenstand der Verordnungen sind, wenn sie sich im systematischen Rahmen der Gesamtregelung halten, zu der sie gehören . Geht also aus dem angegriffenen Rechtsakt der vom Organ verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zuegen hervor, wäre es übertrieben, eine besondere Begründung für jede der Einzelentscheidungen, die das Organ getroffen hat, zu verlangen ." ( Randnrn . 37 und 38 )
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