Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El Arbeidsrechtbank de Amberes ha solicitado al Tribunal de Justicia una interpretación de las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad(1) (en lo sucesivo, "el Reglamento nº 1408/71"), a propósito de un problema de acumulación de prestaciones familiares a las que aspiran, para su hijo residente con ellos en los Países Bajos, su padre, al amparo de la legislación del Reino de Bélgica, donde ejerce un empleo por cuenta ajena, y su madre, al amparo de la legislación de la República Federal de Alemania, donde ejerce el mismo tipo de empleo.
2. Con arreglo a la letra a) del apartado 2 del artículo 13 del Reglamento nº 1408/71, "el trabajador que ejerza una actividad en el territorio de un Estado miembro estará sometido a la legislación de este Estado, incluso cuando resida en el territorio de otro Estado miembro". Según el apartado 1 del artículo 73 del mismo Reglamento, "el trabajador sometido a la legislación de cualquier Estado miembro ((...)) tendrá derecho, para los miembros de su familia que residan en el territorio de otro Estado miembro, a las prestaciones familiares previstas por la legislación del primer Estado, como si las personas de que se trate residiesen en el territorio del mismo". Basándose en estas disposiciones, el Sr. y la Sra. Dammer, ambos de nacionalidad neerlandesa, estiman que cada uno de ellos tiene derecho a que su hijo reciba las prestaciones familiares previstas por la legislación del Estado donde trabajan respectivamente, y reclaman el disfrute de las mismas.
3. A primera vista, las disposiciones del Reglamento nº 1408/71 y del Reglamento de aplicación nº 574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972(2) (en lo sucesivo, "el Reglamento nº 574/72"), no contemplan de manera precisa un caso de acumulación como el que acabamos de describir. Tratándose de disposiciones específicas sobre prestaciones familiares, se observa, en efecto, que el artículo 76 del Reglamento nº 1408/71 establece que "el derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares debidos en virtud de lo dispuesto en los artículos 73 o 74, será suspendido en el supuesto de que el ejercicio de una actividad profesional origine también derecho a las prestaciones o a los subsidios familiares en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio residan los miembros de la familia". La hipótesis que aquí se contempla, en realidad, es la de que uno de los cónyuges trabaja en un Estado miembro donde reside efectivamente el hijo, como lo demuestra por lo demás la disposición de aplicación que figura en el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72. Según ella, en el caso de acumulación de derechos a prestaciones de uno de los padres, que trabaja en un Estado miembro, y del otro, que ejerce una actividad profesional en el territorio del Estado miembro donde reside el hijo, respectivamente, sólo se abonarán las prestaciones o subsidios familiares de este último Estado. Así pues, se observa que la situación de los derechos a prestaciones acumulados por un padre y una madre que trabajan cada uno en un Estado miembro diferente y distinto de aquel donde reside el hijo no se ha tenido en cuenta en estas disposiciones.
4. Al no poderse remitir a las cláusulas de prioridad que figuran en el artículo 76 del Reglamento nº 1408/71 y en el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72, el Juez nacional pregunta a este Tribunal si se puede recurrir a una interpretación del apartado 1 del artículo 73 del Reglamento nº 1408/71, según la cual, en una situación como la de los esposos Dammer, sería posible elegir el Estado miembro en el que se considera que reside el hijo y, de acuerdo con ello, la legislación conforme a la que se liquidarán y abonarán las prestaciones familiares. Como indica expresamente, por lo demás, el Juez a quo, al formular la primera cuestión prejudicial, ello llevaría, de hecho, a permitir que los padres interesados pudieran elegir el Estado miembro cuya legislación nacional estableciera prestaciones familiares más elevadas.
5. No me parece que se pueda interpretar en este sentido la disposición de que se trata. Creo que, si bien expresa -en relación con el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71- la imposibilidad de acumular prestaciones en beneficio de los padres que se encuentren en la situación de los esposos Dammer, no formula, sin embargo, una norma de prioridad "a la carta", es decir, confiada a la discreción de dichos padres. Quisiera consagrar las siguientes observaciones, ante todo, a la exposición de este punto de vista.
6. En primer lugar, me parece que hay que descartar que el apartado 1 del artículo 73 del Reglamento nº 1408/71 pueda permitir legitimar una situación de acumulación de prestaciones. Ciertamente, esta disposición establece una ficción, en la medida en que enuncia que debe considerarse que el hijo reside en un Estado miembro donde no reside de hecho, pero donde trabaja uno de sus padres. Da lugar, pues, a dos ficciones cuando cada uno de los padres trabaja en un Estado miembro distinto y diferente del de residencia. Pero también hay que tener en cuenta el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71, cuya primera frase indica que "el presente Reglamento no podrá conferir ni mantener el derecho a beneficiarse de varias prestaciones de la misma naturaleza que se relacionen con un mismo período de seguro obligatorio". Así pues, no se puede interpretar el apartado 1 del artículo 73 de este Reglamento como si otorgara derecho a disfrutar, por un mismo hijo y durante el mismo período, de la acumulación de las prestaciones familiares establecidas por la legislación de los dos Estados miembros donde trabajan, respectivamente, los dos padres, aunque residan con su hijo en un tercero.
7. He de precisar en este punto que la postura de la Comisión, según la cual el artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 se refiere a la acumulación de prestaciones por un mismo beneficiario y no se aplica a una situación como la de los esposos Dammer, en la que cada uno de los padres pretende el disfrute de prestaciones familiares, no me parece muy convincente. El apartado 1 del artículo 12 se opone al "derecho a beneficiarse de varias prestaciones de la misma naturaleza que se relacionen con un mismo período de seguro obligatorio". Esta redacción no me parece excluir, de modo manifiesto, del ámbito de aplicación de la disposición de que se trata, un caso de acumulación de las prestaciones familiares solicitadas por cada uno de los padres, para un mismo hijo, durante el mismo período. La sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de abril de 1988, Bakker,(3) invocada por la Comisión, no me parece en contradicción con este punto de vista. Sus apartados 11 y 12 muestran claramente que este Tribunal ha interpretado el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 en el sentido que sólo afecta a los casos en que una misma persona sea beneficiaria de varias prestaciones. Añadiré además que la interpretación que ha dado el Tribunal de Justicia a esta última disposición, al igual que la que sostuve en mis conclusiones, en relación con el caso en que se hayan abonado prestaciones de jubilación o de viudedad a dos personas, no me parece prejuzgar la que convendría formular con respecto a situaciones en las que cada uno de los padres pretende a disfrutar de prestaciones familiares para un mismo hijo y durante los mismos períodos. No estoy seguro de que la toma en consideración estricta del concepto de identidad del beneficiario respondiera, en este caso, a los objetivos generales del Reglamento nº 1408/71 y, a través de él, a los del Tratado. Volveré sobre este punto, pero repito que, por el momento, lo que nos interesa es el apartado 1 del artículo 12 de este Reglamento.
8. Además, parece interesante señalar que determinadas disposiciones del Reglamento nº 574/72 expresamente presentadas, en este texto, como disposiciones de aplicación del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71, se refieren innegablemente a situaciones de acumulación de prestaciones abonadas a diversos beneficiarios. En efecto, el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72, incluido en un epígrafe del texto titulado "Aplicación del artículo 12 del Reglamento", tiene por objeto establecer normas de prioridad en el caso de acumulación de derechos a prestaciones familiares, por una parte, en beneficio de uno de los padres conforme a la legislación del Estado miembro donde éste trabaja y, por otra, del otro padre conforme a la legislación del Estado miembro donde reside con el hijo (o los hijos). Siendo así que la aplicación del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71, como la concibe precisamente una disposición del Reglamento nº 574/72, se refiere a los casos de acumulación de prestaciones familiares resultante del derecho a prestaciones correspondiente a cada uno de los padres de un hijo, ¿no permite ello entender que dicho artículo 12 puede interpretarse en el sentido de que afecta a determinados casos de acumulación de prestaciones en favor de dos beneficiarios? Por mi parte, así lo creo. En efecto, dado que el Reglamento nº 574/72, en una de sus disposiciones, manifiesta la posibilidad de aplicar el artículo 12, en materia de prestaciones familiares, a determinados casos en los que dichas prestaciones corresponden a cada uno de los padres de un hijo, durante los mismos períodos, no creo que la exigencia de "identidad del beneficiario" baste para justificar que no se aplique este mismo artículo a otros casos en los que las prestaciones familiares correspondan también a cada uno de los padres de un hijo, durante el mismo período.
9. Por este motivo entiendo que el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 es aplicable a una situación como la de los esposos Dammer y que se puede interpretar que el apartado 1 del artículo 73 del citado Reglamento, en relación con el mencionado apartado 1 del artículo 12, excluye la posibilidad de acumular las prestaciones familiares establecidas para el mismo hijo y durante los mismos períodos, por la legislación de cada uno de los Estados miembros donde trabajan, sin residir, sus padres.
10. Sin embargo, si bien el apartado 1 del artículo 73, en relación con el apartado 1 del artículo 12, expresa una prohibición de acumulación en un caso como el de los esposos Dammer, no implica en cambio una norma que determine el modo en que los padres afectados percibirán efectivamente las prestaciones familiares. Ello es debido al hecho de que el apartado 1 del artículo 12 establece una norma comunitaria contra la acumulación de carácter general y que corresponde a las disposiciones de aplicación de la misma precisar la manera en que se abonarán efectivamente estas prestaciones, en los diferentes supuestos concretos. En materia de prestaciones familiares, el Reglamento nº 574/72 dispuso, en el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10, normas de prioridad entre prestaciones fundadas en legislaciones de varios Estados miembros. Así es como, en el caso en que uno de los padres, en aplicación del apartado 1 del artículo 73 del Reglamento nº 1408/71, pueda aspirar a las prestaciones familiares previstas por la legislación del Estado miembro donde trabaja, en tanto que, simultáneamente, su cónyuge ejerza una actividad profesional en el Estado miembro de residencia, donde se encuentre su hijo, pudiendo aspirar en él a prestaciones familiares, sólo se satisfarán estas últimas, quedando en suspenso el derecho a las primeras. Ahora bien, ni en el Reglamento nº 1408/71 ni en el Reglamento nº 574/72 se ha previsto ninguna "norma de prioridad" para los casos en que dos progenitores aspiren a recibir prestaciones familiares en el Estado miembro de su respectivo empleo, pero residan con su hijo en un tercer Estado miembro.
11. A mi parecer no se puede salvar esta laguna de los textos por medio de una interpretación según la cual los padres podrían elegir la legislación que les abonase efectivamente las prestaciones. En las disposiciones comunitarias de Seguridad Social no hay nada que permita dar un mínimo fundamento a esta interpretación que tiende a situar sistemáticamente el disfrute efectivo de las prestaciones a cargo de las instituciones competentes del Estado miembro cuya legislación prevea los importes más elevados. Esta perspectiva de "dumping social al revés" me parece, después de todo, totalmente ajena a los objetivos del Tratado y de los Reglamentos adoptados para su aplicación. Ello me lleva a considerar que debe darse una respuesta negativa a la primera cuestión prejudicial.
12. Sin embargo, creo que este Tribunal de Justicia, después de haber descartado la interpretación que acepta la "libre elección" por los padres de la legislación conforme a la que se abonarán efectivamente las prestaciones, no puede limitarse a comprobar que ninguna norma de Derecho comunitario prevé las condiciones de pago en un caso como el de los esposos Dammer. En efecto, semejante postura conduciría a dar libre curso a las normas nacionales de no acumulación. Así, en el caso de los esposos Dammer, la Comisión nos ha indicado que, a falta de toda norma comunitaria que indique, al modo del inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72, una salida, en forma de cláusula de prioridad, a la prohibición de acumulación derivada del apartado 1 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71, la combinación de las cláusulas de no acumulación belga y alemana puede llevar a que las prestaciones efectivamente abonadas sean de un importe muy reducido.
13. En realidad, la situación ante la que se encuentra este Tribunal de Justicia es paradójica. El apartado 1 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 plantea un principio de prohibición de acumulación que se aplica a casos como el de los esposos Dammer. Pero ninguna norma comunitaria precisa quién va a abonar efectivamente las prestaciones y en qué cuantía. Entonces entran en juego las normas nacionales de no acumulación, sin estar moderadas, según la Comisión, por la aplicación de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 574/72. Esta disposición prevé que, cuando la aplicación de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 dé lugar a la reducción o a la suspensión concomitante de prestaciones, ninguna de ellas "podrá ser reducida o suspendida en una cuantía superior a la cuantía que resulte de dividir la cuantía a que afecte la reducción o la suspensión prevista por la legislación en virtud de la cual es debida cada prestación, por el número total de las prestaciones sujetas a reducción o suspensión a que tenga derecho el interesado". Ahora bien, la Comisión considera que las normas de la no acumulación nacionales aplicadas a una situación como la de los esposos Dammer no se refieren al apartado 2 del artículo 12 y, por consiguiente, no se rigen por la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 574/72. Considera, asimismo, que el apartado 2 del artículo 12 sólo se aplica a los casos de acumulación de prestaciones en provecho de un mismo beneficiario, en el sentido más estricto de la palabra "un".
14. En otras palabras, si se acepta el razonamiento de la Comisión, el Derecho comunitario, con su silencio aparente, deja vía libre a las normas nacionales de no acumulación y, al mismo tiempo, parece ignorar las consecuencias de las mismas. Creo que semejante injusticia debe llevarnos a comprobar si la interpretación que hace la Comisión del apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 es excesivamente restrictiva. Como ya he dado a entender, me parece que ni los términos de esta disposición ni los considerandos de la ya citada sentencia Bakker de este Tribunal impiden pensar que las normas de reducción previstas por la legislación de un Estado miembro, en caso de acumulación de prestaciones familiares abonadas a uno de los padres y las abonadas al otro, por el mismo hijo y durante el mismo período, se regulan en el apartado 2 del citado artículo 12.
15. Uno de los objetivos del Reglamento nº 1408/71 consiste en evitar que las normas comunitarias en materia de Seguridad Social puedan producir "acumulaciones injustificadas".(4) En principio, las disposiciones que consagra a las acumulaciones de prestaciones deben responder a este objetivo. En el caso de las prestaciones de vejez o de invalidez, es perfectamente comprensible que se entienda en sentido estricto el concepto de identidad de beneficiario. En efecto, no se distingue, a priori, lo que conferiría un carácter injustificado a una situación en la que las prestaciones citadas se debieran a personas distintas. Sin embargo, una interpretación estricta de este concepto de identidad de beneficiario en materia de prestaciones familiares, produciría como consecuencia que, sin justificación aparente, se sustrajeran determinadas acumulaciones al ámbito de aplicación de las disposiciones de que se trata. Esto sucedería así en las situaciones en que cada uno de los padres pretendiera prestaciones familiares por un mismo período y para un mismo hijo. Una interpretación que llegara a este resultado no me parece corresponder al objetivo de evitar "acumulaciones injustificadas". Además, parecería, en cierto modo, ir contra el inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72 que, como hemos visto, encierra una disposición de no acumulación relativa a una situación en la que cada uno de los padres puede aspirar a prestaciones familiares por un mismo hijo.
16. Asimismo, creo que procede mantener preferentemente una interpretación del concepto de identidad del beneficiario que responda al objetivo de evitar acumulaciones injustificadas para toda clase de prestaciones que caigan bajo la normativa comunitaria. Ahora bien, es connatural con algunas de ellas, como las prestaciones familiares, el dar lugar a "acumulaciones injustificadas", en el sentido de la exposición de motivos del Reglamento nº 1408/71, en provecho de dos beneficiarios.Por consiguiente, conviene no defender una interpretación estricta del concepto de identidad de beneficiario.
17. Añadiré que la defensa de una interpretación estricta no tendría como resultado, como se podría creer, al limitar el ámbito de prohibición de las acumulaciones, permitir que los padres acumularan las prestaciones. Al contrario, una aplicación excesivamente rigurosa del concepto de identidad de beneficiario podría producir un "efecto injusto", como muestra la situación de los esposos Dammer. El hecho de que esta situación escapara al ámbito de aplicación del apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71, tendría por consecuencia no el ponerla a cubierto del juego de las reglas nacionales de no acumulación, sino más bien amparar estas reglas con la "norma de moderación" establecida en la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 574/72. Ello puede llevar a que, lejos de acumular prestaciones, los padres, sólo las perciban muy reducidas, por producirse "una acumulación de cláusulas nacionales de no acumulación".
18. Asimismo, me parece que el concepto de identidad de beneficiario, al que parece referirse el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71, debe interpretarse de modo que no se excluyan del ámbito de aplicación de esta disposición situaciones en las que cada uno de los padres pueda tener derecho, en el Estado miembro donde trabaja sin residir en él, a prestaciones familiares por el mismo hijo y durante el mismo período. Por consiguiente, la aplicación de las cláusulas nacionales de no acumulación, con respecto a tal situación, se rige por la "norma de moderación" de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 574/72. En este sentido propongo contestar a la segunda cuestión prejudicial.
19. La Comisión, que ha sugerido por su parte que se diga que la letra a) del apartado 1 del artículo 7, ya citado, se aplicaba por analogía a una situación como la de los esposos Dammer, ha añadido que dicha aplicación, conforme a la sentencia Kromhout(5) de este Tribunal, debería ir acompañada de la garantía de que si el total de los dos importes nacionales, reducidos por la aplicación de las disposiciones nacionales de no acumulación, es inferior al importe nacional más alto, debe abonarse un complemento equivalente a la diferencia entre este último importe y el total, que debe ser pagado por la institución del Estado miembro cuya legislación establezca la cuantía más elevada. Esta referencia a la sentencia Kromhout puede extrañar en la medida en que, de acuerdo con las explicaciones dadas por la Comisión en la vista, la aplicación pura y simple de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 574/72 lleva a que los padres perciban en total una suma igual a la prestación más elevada. Sin embargo, tal vez no sea inútil aludir a la sentencia Kromhout en las respuestas a las preguntas del órgano jurisdiccional nacional, pues puede subsistir una duda sobre los efectos reales de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 ya citado.
20. Observo, por último, que no me parece que una respuesta a la segunda cuestión prejudicial en el ámbito del apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 requiera precisar la fecha a partir de la cual se aplica la no acumulación. Esta opinión se funda en dos series de consideraciones.
21. En primer lugar, hay que señalar que, en el marco de la disposición de que se trata, dicha precisión se referiría a las fechas de aplicación de las cláusulas de no acumulación de los Derechos nacionales. Ahora bien, con toda probabilidad, estas fechas derivan de disposiciones de dichos Derechos. Por consiguiente, tomar postura a este respecto podría llevar a este Tribunal a interpretar el Derecho nacional, cosa que no es de su competencia.
22. Además, me parece que el razonamiento basado en las respuestas que sugerimos dar deja sin objeto la pregunta del Juez a quo sobre la fecha de aplicación de la no acumulación. Si el apartado 1 del artículo 12 prohíbe la acumulación de prestaciones familiares de la misma naturaleza, por un mismo período, en una situación como la de los esposos Dammer y si, a falta de una concreción de esta prohibición por no haber una disposición aplicable análoga a la del inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72, se aplican las reglas nacionales de no acumulación a que se refiere el apartado 2 del artículo 12, moderadas, no obstante, por la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 574/72, sólo caben dos supuestos. El primero es el de que exista un derecho al abono de dos prestaciones por un mismo hijo y durante el mismo período. La acumulación, materialmente posible, queda impedida jurídicamente por las razones que acabo de indicar. El segundo es el supuesto en que no exista una doble declaración de derecho a prestaciones por un mismo hijo y durante el mismo período. Entonces, no hay ni siquiera posibilidad de acumulación. En estas circunstancias no puedo advertir la finalidad de la determinación de la fecha de aplicación de la no acumulación. Para llegar a ello, habría que suponer que la "no acumulación" es consecuencia de una situación de acumulación "lícita". Ahora bien, dentro del esquema que he descrito, no hay lugar para semejante acumulación.
23. En definitiva, propongo que se declare que:
"1) El apartado 1 del artículo 73 del Reglamento nº 1408/71 no permite que los padres que trabajan en dos Estados miembros distintos de aquel donde residen ambos con su hijo ejerciten una opción de acuerdo con la cual se considere que dicho hijo reside en uno sólo de los Estados de empleo, y sólo tiene derecho al abono efectivo de las prestaciones familiares al amparo de la legislación de éste.
2) La aplicación de las cláusulas de reducción, suspensión o supresión previstas por las legislaciones de los dos Estados de empleo en razón de la acumulación de prestaciones familiares debidas, en cada uno de ellos a uno de los padres, en aplicación del apartado 1 del artículo 73, ya citado, entra en el campo de aplicación del apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 1408/71 y, por consiguiente, queda limitada en sus efectos por la letra a) del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento nº 574/72, sin que el total de las sumas percibidas pueda ser inferior al importe de la prestación más elevada."
(*) Lengua original: francés.
(1) DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98.
(2) DO L 74, p. 1; EE 05/01, p. 156.
(3) Asunto 151/87, Rec. 1988, p. 2009.
(4) Exposición de motivos del Reglamento nº 1408/71, séptimo considerando.
(5) Sentencia de 4 de julio de 1985, 104/84, Rec. 1985, p. 2205.
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