Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . L' Arbeidsrechtbank d' Anvers a interrogé votre Cour sur l' interprétation de dispositions du règlement ( CEE ) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ( 1 ) ( ci-après "règlement n° 1408/71 "), à propos d' un problème de cumul des prestations familiales auxquelles prétendent, pour leur enfant résidant avec eux aux Pays-Bas, son père, au titre de la législation du royaume de Belgique, où il occupe un emploi salarié, et sa mère, au titre de celle de la République fédérale d' Allemagne, où elle occupe le même type d' emploi .
2 . En vertu de l' article 13, paragraphe 2, sous a ), du règlement n° 1408/71, "la personne qui exerce une activité salariée sur le territoire d' un État membre est soumise à la législation de cet État, même si elle réside sur le territoire d' un autre État membre ". Selon l' article 73, paragraphe 1, du même règlement, "le travailleur salarié soumis à la législation d' un État membre ... a droit, pour les membres de sa famille qui résident sur le territoire d' un autre État membre, aux prestations familiales prévues par la législation du premier État, comme s' ils résidaient sur le territoire de celui-ci ". Sur le fondement de ces dispositions, M . et Mme Dammer, tous deux ressortissants néerlandais, estiment avoir chacun droit, pour leur enfant, aux prestations familiales prévues par la législation de l' État où ils travaillent respectivement, et en réclament donc le bénéfice .
3 . A première vue, les dispositions du règlement n° 1408/71 et du règlement d' application n° 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972 ( 2 ) ( ci-après "règlement n° 574/72 "), n' ont pas envisagé de façon précise un cas de cumul tel que celui qui vient d' être décrit . S' agissant de dispositions visant spécifiquement les prestations familiales, on observe, en effet, que l' article 76 du règlement n° 1408/71 a prévu que "le droit aux prestations ou aux allocations familiales dues en vertu des dispositions des articles 73 ou 74 est suspendu si, en raison de l' exercice d' une activité professionnelle, des prestations ou des allocations familiales sont également dues en vertu de la législation de l' État membre sur le territoire duquel les membres de la famille résident ". L' hypothèse visée ici est, en réalité, celle où l' un des parents travaille dans un État membre où réside effectivement l' enfant, comme le montre, d' ailleurs, la disposition d' application figurant à l' article 10, paragraphe 1, sous b ), sous i ), du règlement n° 574/72 . Il y est prévu que, dans le cas de cumul de droits au profit, respectivement, d' un parent travaillant dans un État membre et de l' autre parent exerçant une activité professionnelle sur le territoire de l' État membre où réside l' enfant, seules sont versées les prestations ou les allocations familiales de ce dernier État . Ainsi, on remarque que la situation de droits à prestations cumulés par un père et une mère travaillant chacun dans un État membre différent, et distinct de celui où réside l' enfant, n' a pas été prise en compte dans ces dispositions .
4 . A défaut de pouvoir se référer aux clauses de priorité figurant aux articles 76 du règlement n° 1408/71 et 10, paragraphe 1, sous b ), sous i ), du règlement n° 574/72, le juge national vous demande si l' on peut recourir à une interprétation de l' article 73, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 précité, selon laquelle, dans une situation telle que celle des époux Dammer, il serait possible de choisir l' État membre dans lequel l' enfant est réputé résider et, par là même, la législation en vertu de laquelle seront liquidées et versées les prestations familiales . Cela conduirait, en fait, comme l' indique d' ailleurs expressément le juge a quo dans le libellé de la première question préjudicielle, à permettre aux parents concernés de choisir l' État membre dont la législation prévoit les prestations familiales les plus élevées .
5 . Il ne nous semble pas que la disposition en question puisse être interprétée en ce sens . Nous pensons que, si elle exprime, en liaison avec l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, une impossibilité de cumul des prestations au profit de parents se trouvant dans la situation des époux Dammer, elle ne formule cependant pas une règle de priorité "à la carte", c' est-à-dire à la discrétion desdits parents . C' est à l' explicitation de ce point de vue que nous voudrions d' abord consacrer les observations qui suivent .
6 . Il nous paraît, tout d' abord, exclu que l' article 73, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 puisse permettre de légitimer une situation de cumul de prestations . Cette disposition réalise, certes, une fiction, dans la mesure où elle énonce qu' un enfant doit être considéré comme s' il résidait dans un État membre où il ne réside pas en fait, mais où l' un de ses parents travaille . Elle donne donc naissance à deux fictions lorsque les parents travaillent chacun dans un État membre différent, et distinct de celui de résidence . Mais on doit tenir compte également de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, dont la première phrase indique que "le présent règlement ne peut conférer ni maintenir le droit de bénéficier de plusieurs prestations de même nature se rapportant à une même période d' assurance obligatoire ". Ainsi, l' article 73, paragraphe 1, de ce règlement ne peut être interprété comme conférant le droit de bénéficier, pour un même enfant et au titre d' une même période, du cumul des prestations familiales prévues par la législation des deux États membres où les deux parents travaillent respectivement, tout en résidant avec l' enfant dans un troisième .
7 . Précisons, ici, que la position de la Commission, selon laquelle l' article 12 du règlement n° 1408/71 viserait le cumul de prestations par un même bénéficiaire et ne s' appliquerait pas à une situation telle que celle des époux Dammer, où chacun des parents invoque le bénéfice de prestations familiales, ne nous paraît pas très convaincante . L' article 12, paragraphe 1, fait obstacle au "droit de bénéficier de plusieurs prestations de même nature se rapportant à une même période d' assurance obligatoire ". Cette rédaction ne nous semble pas exclure de façon manifeste du champ d' application de la disposition en cause un cas de cumul des prestations familiales sollicitées par chacun des deux parents, pour un même enfant, au titre d' une même période . Votre arrêt Bakker du 20 avril 1988 ( 3 ), invoqué par la Commission, ne nous paraît pas en contradiction avec cette manière de voir . Ses attendus 11 et 12 montrent clairement que c' est l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 que vous avez interprété en ce sens qu' il ne concernerait que les cas où une même personne est bénéficiaire de plusieurs prestations . Ajoutons, en outre, que l' interprétation que vous avez retenue, comme nous-même dans nos conclusions, pour cette dernière disposition, à propos de cas où des prestations de retraite ou de survie étaient versées à deux personnes différentes, ne nous paraît pas préjuger de celle qu' il conviendrait de formuler au sujet de situations où chaque parent a vocation au bénéfice de prestations familiales pour un même enfant, au titre de mêmes périodes . Nous ne sommes pas certain qu' une prise en considération stricte de la notion d' identité de bénéficiaire répondrait, alors, aux objectifs généraux du règlement n° 1408/71 et, à travers lui, à ceux du traité . Nous reviendrons sur ce point, mais, répétons-le, c' est de l' article 12, paragraphe 1, de ce règlement qu' il est question pour l' instant .
8 . De plus, il paraît intéressant de noter que certaines dispositions du règlement n° 574/72 expressément présentées, dans ce texte, comme des dispositions d' application de l' article 12 du règlement n° 1408/71 sont incontestablement relatives à des situations de cumul de prestations versées à plusieurs bénéficiaires . En effet, l' article 10, paragraphe 1, sous b ), sous i ), du règlement n° 574/72, placé dans une subdivision de ce texte intitulée "Application de l' article 12 du règlement", a pour but de fixer des règles de priorité dans le cas de cumul de droits à prestations familiales au profit, d' une part, d' un des parents au titre de la législation de l' État membre où il travaille, d' autre part, de l' autre parent au titre de la législation de l' État membre où il réside avec l' enfant ( ou les enfants ). Si l' application de l' article 12 du règlement n° 1408/71, telle que la conçoit précisément une disposition du règlement n° 574/72, concerne des cas de cumul de prestations familiales résultant de droits à prestations pour chacun des deux parents d' un même enfant, cela ne laisse-t-il pas entendre que ledit article 12 peut être interprété comme concernant certains cas de cumul de prestations au profit de deux bénéficiaires? Nous le pensons, pour notre part . En effet, dès lors que le règlement n° 574/72 témoigne lui-même, en l' une de ses dispositions, de la possibilité d' appliquer l' article 12, en matière de prestations familiales, à des cas déterminés où de telles prestations intéressent chacun des deux parents d' un enfant, pour de mêmes périodes, nous ne pensons pas que l' exigence d' "identité de bénéficiaire" suffirait à justifier que l' on n' applique pas ce même article dans d' autres cas où des prestations familiales intéressent aussi chacun des deux parents d' un enfant, toujours pour une même période .
9 . C' est pourquoi nous estimons qu' une situation telle que celle des époux Dammer est concernée par l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, et que l' on peut interpréter l' article 73, paragraphe 1, du même règlement, rapproché dudit article 12, paragraphe 1, comme excluant la possibilité de cumuler les prestations familiales prévues pour un même enfant et au titre de mêmes périodes, par la législation de chacun des deux États membres où travaillent, sans y résider, ses parents .
10 . Toutefois, si l' article 73, paragraphe 1, rapproché de l' article 12, paragraphe 1, exprime une prohibition du cumul dans un cas tel que celui des époux Dammer, il ne comporte pas, en revanche, de règle déterminant la façon dont les parents concernés se verront effectivement verser des prestations familiales . Cela est dû au fait que l' article 12, paragraphe 1, édicte une règle communautaire anticumul de caractère général, et qu' il appartient à des dispositions d' application de préciser, dans différents cas de figure, la façon dont des prestations seront effectivement versées . En matière de prestations familiales, le règlement n° 574/72 a prévu, à l' article 10, paragraphe 1, sous b ), sous i ), précité, des règles de priorité entre prestations relevant des législations de plusieurs États membres . C' est ainsi que, dans le cas où l' un des parents peut prétendre, par application de l' article 73, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, aux prestations familiales prévues par la législation de l' État membre où il travaille alors que, simultanément, l' autre parent exerce une activité professionnelle dans l' État membre de résidence, où se trouve l' enfant, et peut y prétendre à des prestations familiales, seules ces dernières sont versées, le droit aux premières étant suspendu . Or aucune "règle de priorité" n' a été prévue, dans les règlements n°s 1408/71 ou 574/72, pour le cas où deux parents prétendent à des prestations familiales dans leur État membre d' emploi respectif, mais résident avec l' enfant dans un troisième État membre .
11 . Un palliatif de cette lacune des textes ne résiderait pas, selon nous, dans une interprétation selon laquelle les parents pourraient choisir la législation au titre de laquelle des prestations doivent leur être effectivement versées . Rien, dans les dispositions communautaires de sécurité sociale, ne fournit un début de fondement à une telle interprétation qui tendrait à mettre le service effectif des prestations systématiquement à la charge des institutions compétentes de l' État membre dont la législation prévoit les montants les plus élevés . Une telle perspective de "dumping social à rebours" nous semble, au demeurant, parfaitement étrangère aux objectifs du traité et des règlements pris pour son application . Cela nous conduit à estimer que la première question préjudicielle doit recevoir une réponse négative .
12 . Toutefois, nous pensons que votre Cour ne peut, après avoir écarté une interprétation tendant à un "libre choix" des parents quant à la législation au titre de laquelle seront effectivement versées des prestations, s' en tenir à une position qui consisterait à constater qu' aucune règle de droit communautaire ne prévoit les conditions du versement dans un cas tel que celui des époux Dammer . En effet, semblable position aboutirait à laisser libre cours aux règles nationales anticumul . Ainsi, dans le cas des époux Dammer, la Commission nous a indiqué que, en l' absence de toute règle communautaire indiquant, à l' instar de l' article 10, paragraphe 1, sous b ), sous i ), du règlement n° 574/72, une issue, sous forme de clause de priorité, à la prohibition du cumul résultant de l' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, le feu croisé des clauses anticumul belge et allemande pouvait aboutir à ce que les prestations effectivement versées soient d' un montant très réduit .
13 . La situation en présence de laquelle se trouve votre Cour est, en réalité, très paradoxale . L' article 12, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 pose un principe de prohibition du cumul qui englobe des cas tels que ceux des époux Dammer . Mais aucune règle communautaire d' application ne vient préciser qui va payer effectivement les prestations, et suivant quel montant . Les règles anticumul nationales entrent alors en action sans être, selon la Commission, tempérées par l' application de l' article 7, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 574/72 . Cette disposition prévoit que, lorsque l' application de l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 entraîne la réduction ou la suspension concomitante de prestations, chacune des prestations "ne peut être réduite ni suspendue pour un montant supérieur au montant obtenu en divisant le montant sur lequel porte la réduction ou la suspension en vertu de la législation au titre de laquelle cette prestation est due, par le nombre des prestations sujettes à réduction ou à suspension auxquelles le bénéficiaire a droit ". Or, la Commission estime que les clauses anticumul nationales mises en oeuvre dans une situation telle que celle des époux Dammer ne relèvent pas du paragraphe 2 de l' article 12, précité, et ne sont pas, par conséquent, régies par l' article 7, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 574/72 . Elle considère que l' article 12, paragraphe 2, ne s' applique qu' aux cas de cumuls de prestations au profit d' un même bénéficiaire, au sens le plus strict du mot "un ".
14 . Autrement dit, si l' on retient l' analyse de la Commission, le droit communautaire, par son silence apparent, laisse la voie libre aux clauses anticumul nationales et, dans le même temps, semble ignorer les conséquences de l' action de ces clauses . Nous pensons qu' une telle iniquité doit amener à vérifier si l' interprétation à laquelle se livre la Commission au sujet de l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 n' est pas excessivement restrictive . Comme nous vous l' avons déjà laissé entendre, il nous semble que ni les termes de cette disposition ni les attendus de votre arrêt Bakker, précité, n' interdisent de penser que les clauses de réduction prévues par la législation d' un État membre en cas de cumul de prestations familiales versées à un parent avec des prestations familiales versées, pour le même enfant, et au titre d' une même période, à l' autre parent, relèvent de l' article 12, paragraphe 2 .
15 . L' un des objectifs du règlement n° 1408/71 consiste à éviter que les règles communautaires de coordination en matière de sécurité sociale puissent entraîner des "cumuls injustifiés" ( 4 ). Les dispositions qu' il consacre aux cumuls de prestations doivent, en principe, répondre à cet objectif .
Pour des prestations concernant la vieillesse ou l' invalidité, il est tout à fait compréhensible d' entendre dans un sens strict la notion d' identité de bénéficiaire . En effet, on ne discerne pas, a priori, ce qui conférerait un caractère injustifié à une situation où de telles prestations sont dues à des personnes distinctes . Cependant, une interprétation stricte de cette notion d' identité de bénéficiaire dans la matière des prestations familiales aurait pour conséquence de soustraire, sans justification apparente, certains cumuls au champ d' application des dispositions en question . Il en irait ainsi des situations où chacun des parents a vocation, pour une même période et pour un même enfant, à des prestations familiales . Une interprétation aboutissant à un tel résultat ne nous semblerait pas correspondre à l' objectif d' éviter les "cumuls injustifiés ". De plus, elle paraîtrait contredite, d' une certaine manière, par l' article 10, paragraphe 1, sous b ), sous i ), du règlement n° 574/72 qui, nous l' avons vu, comporte une disposition anticumul relative à une situation où chacun des deux parents peut prétendre, pour un même enfant, à des prestations familiales .
16 . Aussi, nous pensons qu' il y a lieu de retenir plutôt une interprétation de la notion d' identité de bénéficiaire répondant à l' objectif d' éviter des cumuls injustifiés pour toutes les sortes de prestations relevant de la réglementation communautaire . Or, il est de la nature de certaines d' entre elles, comme les prestations familiales, de donner lieu à des "cumuls injustifiés", au sens de l' exposé des motifs du règlement n° 1408/71, au profit de deux bénéficiaires . Par conséquent, il convient de ne pas retenir une interprétation stricte de la notion d' identité de bénéficiaire .
17 . Ajoutons que le maintien d' une interprétation stricte n' aurait pas, ainsi qu' on pourrait le croire, pour résultat, en limitant le champ de la prohibition des cumuls, de permettre à des parents d' additionner des prestations . Il peut y avoir, au contraire, un "effet pervers" d' une application trop rigoureuse de la notion d' identité de bénéficiaire, comme le montre la situation des époux Dammer . Le fait, pour une telle situation, d' échapper au champ d' application de l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 aurait pour conséquence non pas de la mettre à l' abri du jeu des clauses nationales anticumul, mais plutôt de mettre l' action de ces clauses à l' abri du jeu de la "règle de tempérament" prévue à l' article 7, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 574/72 . Cela peut aboutir à ce que, bien loin de cumuler des prestations, les parents n' en perçoivent que de très réduites, du fait d' un "cumul des clauses nationales anticumul ".
18 . Aussi, il nous semble que la notion d' identité de bénéficiaire, à laquelle paraît se référer l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71, doit être interprétée de façon à ne pas écarter du champ d' application de cette disposition des situations où chacun des parents a vocation, dans l' État membre où il travaille sans y résider, à des prestations familiales pour le même enfant, et au titre d' une même période . Dès lors, la mise en oeuvre, à l' égard d' une telle situation, de clauses anticumul nationales est régie par la "règle de tempérament" de l' article 7, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 574/72 . C' est en ce sens que nous vous proposons de répondre à la seconde question préjudicielle .
19 . La Commission, qui vous a suggéré, pour sa part, de dire que l' article 7, paragraphe 1, sous a ), précité, s' appliquait par analogie à une situation telle que celle des époux Dammer, a ajouté qu' une telle application devrait, conformément à votre jurisprudence Kromhout ( 5 ), s' accompagner de la garantie que, si le total des deux montants nationaux réduits par l' application des dispositions anticumul nationales est inférieur au montant national le plus élevé, il doit être versé un complément égal à la différence entre ce dernier montant et le total, qui doit être servi par l' institution de l' État membre dont la législation prévoit le montant le plus élevé . Cette référence à la jurisprudence Kromhout peut étonner dans la mesure où, d' après les explications données à l' audience par la Commission, la pure et simple application de l' article 7, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 574/72 aboutit à ce que les parents perçoivent, au total, une somme égale à la prestation la plus élevée . Toutefois, il ne serait peut être pas inutile de faire allusion à la jurisprudence Kromhout dans les réponses aux questions du juge national, un doute pouvant subsister sur les effets réels de l' article 7, paragraphe 1, sous a ), précité .
20 . Observons, enfin, qu' une réponse à la seconde question préjudicielle sur le terrain du paragraphe 2 de l' article 12 du règlement n° 1408/71 ne nous paraît pas appeler de précision quant à la date à compter de laquelle s' applique le non-cumul . Cette opinion résulte de deux séries de considérations .
21 . En premier lieu, il faut constater que, dans le cadre de la disposition en cause, la précision concernerait des dates de mise en oeuvre de clauses anticumul des droits nationaux . Or, ces dates résultent, selon toute vraisemblance, de dispositions desdits droits . Par conséquent, une prise de position à cet égard pourrait vous conduire à interpréter le droit national, ce qui ne relève pas de votre office .
22 . De plus, il nous semble que le raisonnement à la base des réponses que nous vous suggérons de donner rend sans objet l' interrogation du juge a quo sur la date d' application du non-cumul . Si le paragraphe 1 de l' article 12 prohibe le cumul de prestations familiales de même nature, pour une même période, dans une situation telle que celle des époux Dammer, et si, en l' absence d' une concrétisation de cette prohibition, faute d' une disposition d' application analogue à l' article 10, paragraphe 1, sous b ), sous i ), du règlement n° 574/72, des clauses nationales anticumul visées au paragraphe 2 de l' article 12 s' appliquent, tempérées par l' article 7, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 574/72, seuls deux cas sont concevables . Le premier est celui où les législations de deux États membres consacrent un droit à versement de prestations pour un même enfant, et pour une même période . Le cumul, matériellement possible, est alors juridiquement empêché, suivant les modalités que nous venons d' indiquer . Le second est celui où il n' y a pas de "double consécration" d' un droit à prestations pour un même enfant et une même période . Il n' y a même pas, alors, possibilité matérielle de cumul . Dans ces conditions, nous ne pouvons discerner la finalité d' une détermination de la date d' application du non-cumul . Pour y parvenir, il faudrait supposer que le "non-cumul" fait suite à une situation de cumul "licite ". Or, dans le schéma que nous vous avons décrit, il n' y a pas place pour un tel cumul .
23 . En définitive, nous vous proposons de dire pour droit :
"1 ) L' article 73, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 ne permet pas à des parents travaillant dans deux États membres distincts de celui où ils résident ensemble, avec leur enfant, d' exercer une option suivant laquelle cet enfant serait regardé comme résidant dans un seul des États d' emploi et n' ouvrirait un droit au versement effectif des prestations familiales qu' au titre de la législation de celui-ci .
2 ) La mise en oeuvre de clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par les législations des deux États d' emploi au motif d' un cumul des prestations familiales dues, dans chacun d' eux, à l' un des parents en application de l' article 73, paragraphe 1, précité, relève du champ d' application de l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71, et voit, par conséquent, ses effets limités par l' article 7, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 574/72, sans que le total des sommes versées puisse être inférieur au montant de la prestation la plus élevée ."
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) JO L 149, p . 2 .
( 2 ) JO L 74, p . 1 .
( 3 ) 151/87, Rec . p . 2009 .
( 4 ) Exposé des motifs du règlement n° 1408/71, septième considérant .
( 5 ) 104/84, arrêt du 4 juillet 1985, Rec . p . 2205 .
Full & Egal Universal Law Academy