Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante el presente recurso, el Sr. Prelle solicita la anulación de la decisión denegatoria presunta de la reclamación presentada en noviembre de 1987, frente a la negativa del despacho de liquidaciones del régimen de seguro médico en relación con el reembolso de un preparado organoterapéutico.
2. Los hechos. El día 14 de julio de 1987, el Sr. Prelle, antiguo funcionario de la Comisión, presentaba ante el despacho de liquidaciones de Bruselas una solicitud de reembolso de un producto organoterapéutico, inyectable, a base de extractos de órganos y novocaína, indicado contra el reumatismo articular y realizado por un laboratorio farmacéutico homeopático, según prescripción médica del Dr. Jourdan.
Mediante decisión de fecha 2 de septiembre de 1987, el despacho de liquidaciones se negó a reembolsar los gastos correspondientes a dicho producto.
Tras haber solicitado una aclaración sobre las razones de tal negativa, el demandante recibió, durante el mes de octubre, una copia del dictamen del médico asesor del despacho de liquidaciones, en el cual se precisaba: "pomada no reembolsable (organoterapia)".
El 13 de junio de 1988, la Comisión decidió desestimar la reclamación presentada por el Sr. Prelle el 4 de noviembre de 1987, con arreglo al apartado 2 del artículo 90 del Estatuto, afirmando que la preparación organoterapéutica no debía ser considerada como producto farmacéutico y, por tanto, no podía dar lugar a reembolso, de acuerdo con el punto V del anexo I de la Reglamentación relativa a la cobertura de los riesgos de enfermedad de los funcionarios de las Comunidades Europeas.
Tal decisión le fue notificada al demandante el día 24 de junio.
Sin embargo, el 17 de junio, antes por tanto de recibir la tardía respuesta antes mencionada, el Sr. Prelle interpuso el presente recurso mediante el cual solicita al Tribunal de Justicia que anule la decisión denegatoria presunta de la AFPN de estimar su reclamación, y condene a la Comisión al pago:
1) Del 85 % del contravalor en BFR de la cantidad de 400 FF (coste del producto en litigio).
2) De los intereses legales de dicha suma, a contar desde el 11 de noviembre de 1987, día siguiente al de acuse de recibo de la reclamación.
2.3) De la suma de 8 000 BFR en concepto de daños y perjuicios, así como de todas las costas del procedimiento.
3. Dos son los motivos que el Sr. Prelle invoca en apoyo de sus pretensiones: infracción del punto V del anexo I de la Reglamentación comunitaria sobre la cobertura de riesgos de enfermedad y falta de motivación con arreglo al artículo 25 del Estatuto de los funcionarios.
4. Examinaremos, en primer lugar, el motivo referente a la falta de motivación.
A este respecto, debemos observar, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que para verificar si se cumplen los requisitos del artículo 25 del Estatuto, no ha de tenerse únicamente en cuenta la decisión atacada, sino también las circunstancias en las que ha sido adoptada. La finalidad de la obligación de motivar las decisiones es, al mismo tiempo, permitir al interesado apreciar si la decisión adolece de un vicio que le permita impugnar su legalidad y posibilitar el control judicial; de ello se desprende que el alcance de esta obligación debe apreciarse individualmente en cada caso concreto.(1)
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de precisar que se satisface la obligación de motivar del apartado 2 del artículo 25 del Estatuto, cuando las circunstancias en las que se haya adoptado y notificado el acto en litigio a los interesados, así como las notas de servicio y las demás comunicaciones que le acompañen, permitan conocer los elementos esenciales que han guiado a la administración en su decisión.(2)
Ahora bien, en el presente caso, del examen conjunto de la nota enviada al demandante por el despacho de liquidaciones el 2 de septiembre de 1987, en la cual se habla de "prestaciones no reembolsables", y de la posterior comunicación de 26 de octubre siguiente, en la que se habla de "pomada no reembolsable (organoterapia)", se desprende con suficiente claridad -aparte de la confusión en que incurrió el médico asesor del despacho de liquidaciones al referirse a una pomada, en lugar de a un producto inyectable- que la razón de la negativa se halla en el carácter no farmacéutico de tal producto, en el sentido de las correspondientes disposiciones de la Reglamentación relativa al régimen de seguro médico común.
Por otra parte, parece que el demandante estaba perfectamente al corriente de este motivo, ya que en la reclamación presentada el 4 de noviembre de 1987, y en el posterior recurso ante el Tribunal de Justicia de 17 de junio de 1988, atacaba precisamente la interpretación, a su parecer errónea, que la Comisión realizaba del punto V del anexo I de la Reglamentación en litigio.
Por tanto, creo que, a pesar de su concisión, la motivación de la decisión denegatoria de reembolso permitió, no obstante, al interesado conocer el razonamiento seguido por la administración, incluso prescindiendo de su clarificadora, pero tardía, respuesta, no notificada al demandante hasta el 24 de junio de 1988.
En otras palabras, el razonamiento seguido por la administración, podría no complacer al Sr. Prelle, pero era suficientemente conocido por éste.
Por tanto, en mi opinión, ha de desestimarse este motivo del recurso.
5. Por el contrario, parece más delicada la apreciación del otro motivo, basado en la errónea aplicación del punto V del anexo I de la Reglamentación comunitaria sobre la cobertura de los riesgos de enfermedad, disposición sobre la cual se basa la decisión denegatoria adoptada por la administración.
De acuerdo con el párrafo 1 de dicha norma, los gastos relativos a los productos farmacéuticos que prescriba el médico se reembolsarán en un 85 %.
El párrafo siguiente precisa, sin embargo, que las aguas minerales, los vinos y licores tónicos, los alimentos infantiles, los productos capilares, cosméticos, dietéticos, higiénicos, los irrigadores, termómetros, tisanas, productos aromaterapéuticos y productos e instrumentos análogos, no se considerarán como productos farmacéuticos.
Ahora bien, la Comisión sostiene que el producto en litigio no es un producto farmacéutico, reembolsable con arreglo a la citada norma, ya que no presenta propiedades curativas o preventivas o, al menos, un grado suficiente de interés terapéutico demostrado de acuerdo con los conocimientos científicos actuales.
Por tanto, habrá que examinar, en primer lugar, si los preparados organoterapéuticos se enmarcan en el concepto general de producto farmacéutico del párrafo 1 de la disposición en litigio y, por consiguiente, en caso de respuesta afirmativa a la primera pregunta, si pueden asimilarse a los productos contemplados en el párrafo 2 y, por tanto, no sujetos a reembolso.
6. En cuanto al primer punto, considero que algunas de las definiciones contenidas en la Directiva 65/65/CEE del Consejo, de 26 de enero de 1965, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas sobre especialidades farmacéuticas,(3) pueden sernos de utilidad para delimitar mejor el concepto de producto farmacéutico.
Digamos rápidamente que, en este contexto, no puede ciertamente servirnos de ayuda la definición de especialidad farmacéutica contenida en el artículo 1, según la cual, a efectos de la Directiva, se entiende por especialidad farmacéutica todo medicamento previamente elaborado, comercializado bajo una denominación especial y un determinado acondicionamiento.
Es claro, de hecho, que se trata de una definición extremadamente restrictiva que tiene como finalidad específica limitar el ámbito de aplicación de la Directiva a los productos de carácter industrial, con vistas al desarrollo de la industria farmacéutica y para favorecer los intercambios de estos productos.
Por otra parte, la impropiedad de esta definición para su traslado al contexto de un régimen de cobertura de los riesgos de enfermedad queda confirmada por la práctica existente tanto en los Estados miembros, como en las instituciones comunitarias, de no rechazar, por principio, el reembolso de los preparados "magistrales", incluso si no entran dentro de la definición anteriormente citada.
Más ilustrativas y útiles, con vistas a la delimitación del concepto de producto farmacéutico, en el sentido del régimen de seguro médico común, son las definiciones de "medicamento" y de "sustancia".
Son "medicamentos", con arreglo a la Directiva 65/65/CEE, todas las sustancias o combinaciones de sustancias que se presenten como poseedoras de propiedades curativas o preventivas con respecto a las enfermedades humanas (o animales) (véase el párrafo 1 del apartado 2 del artículo 1).
La Directiva precisa, a continuación, que ha de entenderse por "sustancia" cualquier materia, sin distinción de origen, pudiendo ser éste ((...)) animal, como ((...)) partes de órganos (véase apartado 3 del artículo 1).
Al margen de una terminología no siempre coherente, considero que el concepto de "medicamento", tal y como se enuncia en la Directiva, es el que ha de considerarse como sinónimo de "producto farmacéutico", en el sentido del régimen de seguro médico común. De hecho, se trata de una definición que, dada su amplitud, proporciona criterios orientativos suficientemente claros y precisos.
A la luz de esta premisa y considerando que los preparados organoterapéuticos, aún prescindiendo de la existencia de pruebas científicamente fehacientes sobre su eficacia, se presentan siempre como poseedores de propiedades curativas de las enfermedades humanas, ha de deducirse que tales preparados entran perfectamente dentro de la definición de producto farmacéutico, tal y como ocurre además con los productos homeopáticos, que normalmente son, en efecto, objeto de reembolso; siempre que, bien entendido, hayan sido recetados por un médico y adquiridos en la farmacia.
Si, por el contrario, se admitiera otra definición que hiciera depender la inclusión del preparado en el concepto mismo de producto farmacéutico, de su indiscutible eficacia, se correría el serio peligro de exponer a los afiliados a una eterna incertidumbre sobre su reembolso, incluso en caso de prescripción médica de un producto a adquirir en farmacia.
7. Dicho esto, queda sin embargo por analizar si un preparado organoterapéutico puede ser excluido del reembolso en el sentido del párrafo 2 de la citada norma, que enumera algunos productos que "no se considerarán como productos farmacéuticos".
Que la lista sometida a examen no es, por su propia naturaleza, exhaustiva, nos parece indudable, ya que la norma se refiere a un determinado número de productos expresamente indicados, así como a "productos e instrumentos análogos".
No obstante, no me parece razonable admitir que los productos organoterapéuticos se consideren productos análogos al resto de los productos enunciados, como las aguas minerales, cosméticos, productos dietéticos, etc. En realidad, este tipo de productos de carácter estético o de bienestar, no utilizados para curar una enfermedad concreta, han sido probablemente considerados por los autores de la normativa como no estrictamente necesarios o casi "de lujo" y, como tales, no se benefician del reembolso en el ámbito del régimen de seguro médico común.
En definitiva, la razón del no reembolso de tales productos no se debe a que no se haya probado su eficacia, sino a la peculiar naturaleza del producto mismo.
Así pues, el párrafo 2 de la norma en litigio no permite la integración, por la simple vía interpretativa, de los preparados organoterapéuticos que, si bien están sometidos a debate en el plano de la eficacia, no poseen característica alguna que les haga asimilables a los productos allí enumerados.
Considero, por tanto, que teniendo en cuenta la actual formulación del punto V del anexo I de la Reglamentación relativa a la cobertura de los riesgos de enfermedad, los preparados organoterapéuticos, si son recetados por un médico y adquiridos en farmacia, deben ser objeto de reembolso, ya que han de considerarse como productos farmacéuticos y no entran dentro de la categoría de productos análogos del párrafo 2 de la citada norma.
8. Dicho sea de paso, no me parece adecuada la referencia hecha por la administración al apartado 2 del punto XV del mismo anexo I, en cuyos términos los gastos relativos a los tratamientos considerados como no funcionales o innecesarios, así como los gastos considerados como excesivos por la oficina liquidadora, previo dictamen del médico asesor, no se reembolsarán.
Efectivamente, se trata de una norma que fue tardíamente invocada por la administración; no constituye el fundamento de la decisión atacada y se refiere a un supuesto distinto del que constituye el objeto del presente asunto.
9. Antes de terminar con este punto, deseo, no obstante, a fin de evitar malos entendidos, aclarar más mi opinión y responder al mismo tiempo algunas otras observaciones hechas por la administración.
La Comisión afirmó que el preparado en cuestión no podía ser objeto de reembolso a causa de la falta de pruebas científicamente fehacientes sobre su eficacia y que, por otra parte, tales productos no eran reembolsables en los Estados miembros.
Se trata de consideraciones indudablemente válidas en sí mismas, pero que, no obstante, no me parecen pertinentes con vistas a la solución del presente caso.
Como ya he dicho, dada la actual formulación de la norma, la Comisión no puede negarse al reembolso de los preparados organoterapéuticos en cuanto tales.
Con todo, nada impide a los autores de la Reglamentación, a la luz de las consideraciones anteriormente expuestas, modificar la disposición atacada e incluir los preparados organoterapéuticos en la categoría de productos que no se consideran como productos farmacéuticos.
De tal modo, aquellos podrían, por un lado, salvaguardar dicha exigencia de reembolsar únicamente aquellos productos cuya eficacia esté científicamente demostrada y, por otro, la no menos fundamental exigencia de garantizar la tutela de la legítima confianza de los afiliados que, no siendo necesariamente expertos en farmacología y ante una prescripción médica de un producto que ha de adquirirse en farmacia, confían, por tanto, legítimamente en el reembolso de la suma pagada.
10. Sólo me detendré brevemente en la petición de resarcimiento de daños y perjuicios formulada por el Sr. Prelle, quien afirma que, habiéndose visto obligado a plantear un recurso judicial por una suma modesta y debido a una decisión claramente arbitraria, la administración le habría causado un perjuicio moral y económico evaluado en 8 000 BFR.
Esta petición carece, de hecho, de fundamento.
Como ya se ha dicho, la decisión de la administración es censurable puesto que se basa en la errónea interpretación de una disposición; sin embargo, no me parece que se trata de una decisión en modo alguno vejatoria, ni se entiende cuál es, en realidad, el daño posteriormente infligido al demandante.
11. Concluyo, por tanto, proponiendo al Tribunal de Justicia que anule la decisión impugnada, condene a la Comisión al pago del 85 % del contravalor en BFR de la suma de 400 FF, más los intereses legales de dicha suma a contar desde el día 11 de noviembre de 1987, día siguiente al de acuse de recibo de la reclamación (tal y como solicita el demandante), condene en costas a la Comisión y desestime el recurso en todo lo demás.
(*) Lengua original: italiano.
(1) Véase sentencia de 21 de junio de 1984 (Lux, 69/83, Rec. 1984, p. 2447, apartado 36).
(2) Sentencia de 17 de diciembre de 1981 (Demont, 791/79, Rec. 1981,p. 3105, apartado 12).
(3) DO 22, p. 369; EE 13/01, p. 18.
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