Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les juges,
1 . La présente demande préjudicielle introduite par la High Court de Londres amène la Cour à se pencher à nouveau sur les modalités d' application du prélèvement supplémentaire sur la production de lait que le Conseil a institué pour rétablir l' équilibre du secteur laitier . Ce prélèvement a été instauré par le règlement ( CEE ) n° 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984 ( 1 ), par l' insertion d' un article 5 quater dans le règlement de base ( CEE ) n° 804/68 ( 2 ). Le règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984 ( 3 ), a fixé les règles générales pour l' application du prélèvement .
La demande préjudicielle concerne le régime de prélèvement applicable aux producteurs qui vendent du lait ou des produits laitiers directement à la consommation . Ce régime n' a pas encore, à ce jour, fait l' objet d' un examen par la Cour . La High Court souhaite plus concrètement s' entendre préciser si
"la quantité de référence à attribuer à un producteur de lait et de produits laitiers ... doit ... être calculée sur la base de toutes les ventes directes effectuées par le producteur au cours de l' année civile concernée ou bien ( si elle ) doit ... être calculée uniquement sur la base des ventes directes effectuées par lui au cours de cette période et portant sur du lait produit dans son entreprise par son propre cheptel ?".
Situation du problème
2 . Le régime du prélèvement supplémentaire fait une distinction entre deux catégories de producteurs de lait ou d' autres produits laitiers . La première catégorie - qui est de loin la plus importante - est celle des producteurs qui livrent leur production à une entreprise ou à un groupement qui achète le lait ou d' autres produits laitiers en vue de leur traitement ou de leur transformation ( dans la suite des présentes conclusions, nous parlerons des livraisons aux laiteries ). En ce qui concerne cette catégorie de producteurs, les États membres ont la possibilité d' appliquer le prélèvement selon une des deux formules suivantes (( voir article 5 quater, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 804/68 )). La formule A consiste à attribuer à chaque producteur laitier une quantité de référence qui est déterminée sur la base des quantités de lait ou d' équivalent lait qu' il a livrées à une laiterie pendant une période de référence . Lorsque les quantités livrées excèdent la quantité de référence, le producteur se voit imposer un prélèvement supplémentaire sur cet excédent . La formule B, pour laquelle le Royaume-Uni a opté, consiste à attribuer à chaque laiterie une quantité de référence qui est déterminée sur la base des quantités de lait ou d' équivalent lait qui lui ont été livrées par les producteurs affiliés pendant une période de référence déterminée . Lorsque les quantités livrées excèdent cette quantité de référence, la laiterie est redevable d' un prélèvement supplémentaire sur cet excédent, étant entendu que ce prélèvement est répercuté sur les seuls producteurs qui ont augmenté leurs livraisons, proportionnellement à leur contribution au dépassement de la quantité de référence de la laiterie .
3 . La seconde catégorie - à laquelle appartient la société Hall & Sons ( Dairy Farmers ) Ltd ( ci-après "Hall ") - est celle des producteurs qui vendent leur lait ou autres produits laitiers directement à la consommation . Les producteurs de cette catégorie peuvent, eux aussi, être soumis à un prélèvement supplémentaire sur les quantités vendues qui dépassent la quantité de référence qui leur a été impartie (( voir article 5 quater, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 804/68 )). L' article 6 du règlement ( CEE ) n° 857/84 contient un certain nombre de dispositions qui gouvernent l' application du régime de prélèvement à cette catégorie de producteurs . Le paragraphe 1 définit les règles permettant de fixer la quantité de référence qui est attribuée à chaque producteur qui vend ses produits directement à la consommation :
"Est attribuée à chaque producteur de lait et de produits laitiers visé à l' article 5 quater, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 804/68 une quantité de référence correspondant aux ventes directes effectuées par ce dernier pendant l' année civile 1981, augmentées de 1 %."
Le paragraphe 2 impose aux États membres l' obligation de veiller à ce que les quantités de référence qu' ils attribuent n' excèdent pas une certaine quantité totale déterminée ( 4 ). Le paragraphe 3 dispose qu' un certain nombre d' articles du règlement ( CEE ) n° 857/84 qui visent la première catégorie de producteurs s' appliquent également aux producteurs visés à l' article 6 selon des règles à déterminer conformément à la procédure qu' il précise . Il s' agit des articles 3 et 4 ( qui permettent aux États membres d' adapter les quantités de référence individuelles afin de tenir compte de la situation particulière de certains producteurs ) ainsi que de l' article 7 ( qui règle le transfert des quantités de référence en cas de vente, de location ou de transmission par héritage d' une exploitation ). Enfin, l' article 12 du règlement ( CEE ) n° 857/84 contient un certain nombre de définitions . A la lettre h ), il définit la notion de "lait ou équivalent lait vendu directement à la consommation" de la manière suivante :
"le lait ou les produits laitiers convertis en équivalent lait, vendus sans l' intermédiaire d' une entreprise traitant ou transformant du lait ".
4 . L' article 6 du règlement ( CEE ) n° 857/84 a été modifié par le règlement ( CEE ) n° 590/85 du Conseil, du 26 février 1985 ( 5 ). Ce règlement a été adopté après que les autorités compétentes du Royaume-Uni eurent attribué à Hall la quantité de référence que celle-ci conteste . Il semble, dès lors, que l' interprétation sollicitée par la High Court porte sur la version originale de l' article 6 du règlement ( CEE ) n° 857/84, et non pas sur la version de cet article tel qu' il a été modifié par le règlement ( CEE ) n° 590/85 . Les modifications apportées par ce dernier règlement n' ont d' ailleurs, selon nous, pas le moindre impact sur le problème d' interprétation qui se pose à nous .
5 . La définition que nous venons de citer de la notion de "lait vendu directement à la consommation" ne précise pas expressément l' origine du lait vendu . En particulier, cette disposition ne dispose pas en termes exprès que le lait vendu doit avoir été produit dans l' exploitation du producteur laitier, c' est-à-dire par le cheptel de celui-ci . Les autres dispositions régissant le prélèvement supplémentaire et, en particulier, l' article 6 du règlement ( CEE ) n° 857/84 qui règle le mode de calcul de la quantité de référence individuelle à attribuer ne précisent pas davantage de manière explicite que cette quantité de référence est attribuée sur la base de la production laitière propre . La demande d' interprétation introduite par la High Court vise précisément à éclaircir le point de savoir si, pour l' attribution d' une quantité de référence à un producteur qui vend du lait directement à la consommation, il faut tenir compte uniquement de la production propre de l' exploitation du producteur ( comme l' a affirmé le Dairy Produce Quota Tribunal for England and Wales dans le cadre du litige au fond, une conception qui est partagée par le Royaume-Uni et par la Commission ainsi qu' il apparaît des observations qu' ils ont présentées dans le cadre de la procédure préjudicielle ) ou bien s' il y a lieu ( comme Hall le prétend ) de prendre en considération toutes les ventes directes effectuées par le producteur, y compris les ventes de quantités de lait qu' il a achetées auprès de tiers .
6 . Pour un exposé plus détaillé du cadre normatif et des faits en cause dans le litige au principal, du déroulement du procès et des observations qui ont été présentées devant la Cour, nous renvoyons au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne seront repris dans les pages qui suivent que dans la mesure où le raisonnement l' imposera .
Appréciation
7 . La position de Hall revient à dire, en substance, que, étant donné qu' aucune disposition ne précise en termes exprès que le lait vendu directement à la consommation doit avoir été produit dans l' exploitation du producteur, l' article 6, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 857/84 doit être interprété en ce sens que la quantité de référence attribuée à chaque producteur correspond à la totalité de ses ventes directes à la consommation, y compris les ventes de quantités de lait qu' il a achetées auprès de tiers .
Nous ne croyons pas, quant à nous, que les termes de l' article 6, paragraphe 1, n' autorisent aucune autre interprétation . Cette disposition dit clairement qu' il doit s' agir d' un producteur qui vend directement à la consommation . Une lecture conjointe de la définition de la notion de "producteur" qui figure à l' article 12, sous c ), du règlement ( CEE ) n° 857/84 et de la définition de la notion d' "exploitation" énoncée à l' article 12, sous d ), fera apparaître qu' un producteur est un exploitant agricole qui gère un ensemble d' unités de production ( laitière ). Une interprétation littérale de l' article 6, paragraphe 1, en ce sens que la quantité de référence impartie à un producteur lui est attribuée sur la base de la production qu' il a vendue directement en tant que producteur nous paraît, dès lors, s' imposer autant, sinon davantage, qu' une interprétation dans laquelle la quantité de référence est fixée sur la base des ventes dans lesquelles le producteur est intervenu non pas en qualité de producteur, mais uniquement en qualité d' intermédiaire .
8 . Selon nous, la thèse de Hall ne tient pas dès que l' on prend en considération non seulement les termes, mais également la finalité et l' économie des dispositions relatives au prélèvement supplémentaire .
L' article 5 quater, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement ( CEE ) n° 804/68 définit ainsi l' objectif du prélèvement supplémentaire qu' il institue :
"Ce prélèvement a pour objectif de maîtriser la croissance de la production laitière tout en permettant les évolutions et les adaptations structurelles nécessaires, compte tenu de la diversité des situations nationales, régionales ou des zones de collecte dans la Communauté ."
Dans l' arrêt qu' elle a rendu, le 17 mai 1988, dans l' affaire Erpelding ( 6 ), la Cour a, quant à elle, défini l' objectif du régime instauré de la manière suivante :
"... le régime de prélèvement supplémentaire vise à rétablir l' équilibre entre l' offre et la demande sur le marché laitier, caractérisé par des excédents structurels, au moyen d' une limitation de la production laitière . Cette mesure s' inscrit donc dans le cadre des objectifs de développement rationnel de la production laitière et, en contribuant à une stabilisation du revenu de la population agricole concernée, dans celui du maintien d' un niveau de vie équitable de cette population" ( point 26 ).
9 . Pour réaliser l' objectif décrit ci-dessus, le Conseil a opté pour un régime dans lequel des quantités de référence ( communément appelées quotas de production ) sont attribuées aux producteurs individuels ou à leurs laiteries . Un prélèvement supplémentaire est dû en cas de dépassement desdites quantités de référence . La nature de la méthode choisie ainsi que l' objectif qu' elle poursuit impliquent que les quantités de référence sont fixées sur la base des données du marché primaire de la production laitière et non sur la base des données du marché secondaire sur lequel le lait produit est commercialisé . C' est dans cette optique - parallèlement à la réglementation qui gouverne les livraisons aux laiteries - que le Conseil a élaboré un régime pour la vente directe à la consommation qui vise uniquement la production laitière primaire .
La pierre d' angle de ce régime est l' obligation pour les États membres de ne pas dépasser une certaine quantité totale fixée par État membre lorsqu' ils procèdent à l' attribution des quantités de référence individuelles ( 7 ). Ce plafond absolu a été fixé en majorant de 1 % la quantité de référence correspondant à l' année civile 1981 ( 8 ). Bien que cette quantité de référence totale ne soit pas définie de manière plus précise, la nature et l' objectif du prélèvement supplémentaire ainsi que les chiffres énoncés à l' annexe au règlement ( CEE ) n° 857/84 font apparaître que ce plafond a été établi en tenant compte de la quantité totale de lait produite pour l' ensemble des producteurs concernés qui a été vendue directement à la consommation en 1981 . Dans les limites de cette quantité de référence nationale, chaque producteur se voit attribuer une quantité de référence individuelle qui correspond en principe également aux chiffres de l' année 1981, majorés de 1 % ( 9 ).
On peut, en outre, observer que les autres dispositions du règlement ( CEE ) n° 857/84 ont, elles aussi, été conçues en fonction de la production de lait . Rappelons que les États membres peuvent adapter les quantités de référence individuelles pour tenir compte de la situation particulière de certains producteurs . C' est ainsi que les producteurs qui ont souscrit un plan de développement de la production laitière peuvent obtenir une quantité de référence spécifique ou supplémentaire ( 10 ). Pour les producteurs dont la production laitière, pendant l' année de référence retenue, a été sensiblement affectée par des événements exceptionnels, une autre année de référence peut être prise en compte ( 11 ). Afin de mener à bien la restructuration de la production laitière, les États membres peuvent adopter certaines règles particulières prévoyant, notamment, d' accorder une indemnité aux producteurs qui s' engagent à abandonner définitivement la production laitière ( 12 ).
10 . Les termes utilisés dans la réglementation sous revue, la finalité qui lui a été donnée ainsi que son économie générale nous amènent donc à la conclusion que l' article 6, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 857/84 doit être interprété en ce sens qu' une quantité de référence est attribuée au producteur sur la base de la quantité de lait ou de produits laitiers qu' il a vendus directement à la consommation au cours de l' année de référence concernée et qui proviennent du lait qui a été produit par le cheptel de sa propre exploitation .
11 . L' interprétation suggérée par Hall n' est pas compatible, selon nous, avec l' objectif et l' économie du régime institué . Comme Hall le reconnaît elle-même dans les observations qu' elle a présentées devant la Cour, l' interprétation qu' elle préconise a pour conséquence qu' une même quantité de lait produit pourrait être prise en compte deux fois - ou même davantage, à notre avis - pour l' attribution d' une quantité de référence individuelle . Une telle interprétation offrirait à un producteur la possibilité de créer des quantités de référence supplémentaires par le biais d' opérations d' achat et de vente, ce qui est déjà incompatible en soi avec le but de ce régime, qui est de limiter la production .
Il faut, en outre, tenir compte de l' obligation des États membres de ne pas dépasser une quantité de référence nationale lorsqu' ils procèdent à l' attribution des quantités de référence individuelles . Comme nous l' avons déjà indiqué précédemment, cette quantité de référence nationale a été fixée sur la base de la somme des quantités de référence individuelles de l' année civile 1981 ou, plus précisément, sur la base de la quantité totale de lait produite dans l' exploitation des producteurs qui a été vendue par eux directement à la consommation au cours de l' année 1981 . Les doubles prises en considération qui résulteraient de l' interprétation préconisée par Hall auraient pour conséquence que les producteurs qui vendent uniquement leur propre production de lait ( c' est-à-dire, la grande majorité des producteurs qui vendent leur production directement à la consommation ) devraient se voir attribuer des quantités de référence individuelles moindres, de manière à ce que la quantité de référence nationale ne soit pas dépassée . L' interprétation défendue par Hall favoriserait, dès lors, l' activité d' intermédiaire au détriment de l' activité agricole typique qu' est l' élevage . Une telle interprétation nous paraît, dès lors, incompatible également avec les objectifs sociaux de la politique agricole commune .
12 . Qu' il nous soit enfin permis d' indiquer que, dans le régime applicable aux producteurs qui livrent leur production à des laiteries, on ne trouve pas davantage de dispositions expresses précisant que la quantité de référence individuelle est fixée sur la base de la production propre . L' interprétation préconisée par Hall aurait, dès lors, non seulement un impact sur le secteur des ventes directes à la consommation, dont l' importance est moindre en chiffres absolus, mais pourrait également bouleverser l' ensemble du secteur en désamorçant le régime de maîtrise de la production laitière .
Conclusion
13 . Pour les raisons que nous venons d' exposer, nous proposons à la Cour de répondre à la question préjudicielle de la manière suivante :
"L' article 6, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, doit être interprété en ce sens qu' est attribuée à chaque producteur de lait et de produits laitiers visé à l' article 5 quater, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 804/68 une quantité de référence calculée sur la base de la quantité de lait ou de produits laitiers qu' il a vendue directement à la consommation au cours de l' année de référence concernée et qui a été produite par le cheptel de sa propre exploitation ."
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) Règlement ( CEE ) n° 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement ( CEE ) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 90, p . 10 ).
( 2 ) Règlement ( CEE ) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 148, p . 13 ).
( 3 ) Règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 90, p . 13 ).
( 4 ) Pour le Royaume-Uni, cette quantité totale s' élève à 187 000 tonnes (( voir l' annexe au règlement ( CEE ) n° 857/84 )). On comparera avec la quantité totale attribuée au Royaume-Uni pour la première année d' application du prélèvement en ce qui concerne les livraisons à des laiteries et qui s' élevait à 15 698 000 tonnes (( voir article 5 quater, paragraphe 3 du règlement ( CEE ) n° 804/68 )).
( 5 ) Règlement ( CEE ) n° 590/85 du Conseil, du 26 février 1985, modifiant le règlement ( CEE ) n° 857/84 portant règles générales pour l' application du prélèvement visée à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 68, p . 1 ).
( 6 ) Arrêt du 17 mai 1988, Erpelding ( 84/87, Rec . p . 2647 ).
( 7 ) Article 6, paragraphe 2, et annexe au règlement ( CEE ) n° 857/84 .
( 8 ) Voir cinquième considérant du règlement ( CEE ) n° 857/84 .
( 9 ) Article 6, paragraphes 1 et 2, du règlement ( CEE ) n° 857/84 .
( 10 ) Article 3, paragraphe 1, et article 4, paragraphe 1, sous b ), du règlement ( CEE ) n° 857/84 .
( 11 ) Article 3, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 857/84 .
( 12 ) Article 4, paragraphe 1, sous a ), du règlement ( CEE ) n° 857/84 .
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