Conclusões do Advogado-Geral
++++
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Para restabelecer o equilíbrio do sector leiteiro caracterizado por excedentes estruturais importantes, o Conselho adoptou em 31 de Março de 1984 os regulamentos n.os 856 e 857/84, que instituíram, para um período inicial de cinco anos, uma imposição sobre as quantidades de leite recolhidas para além de um limite de garantia (1). O Tribunal já respondeu a várias questões prejudiciais relativas a determinados aspectos desta regulamentação de efeitos rigorosos (2). Nos presentes processos, a cour d' Appel de Rennes interroga o Tribunal sobre as disposições específicas que dizem respeito aos titulares de um plano de desenvolvimento.
O quadro regulamentar
2. As questões do órgão jurisdicional de reenvio dizem respeito aos dois primeiros anos de aplicação do regime de controlo da produção leiteira. Assim, podemos limitar-nos a expor o quadro regulamentar então em vigor.
A regulamentação comunitária
3. Nos termos do artigo 5.°-C do Regulamento n.° 804/68 do Conselho (3), tal como foi completado pelo Regulamento n.° 856/84, já citado, é cobrada uma imposição sobre as quantidades de leite entregues que ultrapassem uma quantidade de referência determinada.
Esta imposição é devida ou pelos produtores de leite (fórmula A) ou pelos compradores de leite (as centrais leiteiras), que a repercutem nos produtores que tenham aumentado as suas entregas, proporcionalmente à sua contribuição para a ultrapassagem da quantidade de referência do comprador (fórmula B).
As modalidades de cálculo da quantidade de referência, isto é, da quantidade isenta de imposição, estão definidas no Regulamento n.° 857/84, já citado. Este regulamento precisa, quando é aplicada a fórmula B:
- que a imposição se eleva a 100% do preço indicativo do leite (4);
- que a quantidade de referência, em princípio, é igual à quantidade de leite adquirida por um comprador durante o ano civil de 1981, aumentada de 1% (5);
- que, contudo, os Estados-membros podem utilizar como base a quantidade de leite adquirida durante o ano civil de 1982 ou de 1983, diminuída de uma percentagem fixada de modo a não ultrapassar a quantidade de referência garantida para o Estado-membro em causa (6).
O regime de controlo da produção leiteira baseia-se, assim, na atribuição a cada interessado de uma quantidade de referência fixada em função das entregas efectivas no decurso do ano de referência utilizado. A esta noção de quantidade de referência individual acrescenta-se a de quantidade global garantida a cada Estado-membro. Esta última quantidade equivale à soma das quantidades de referência individuais. Constitui um limite inalterável (7).
4. Estão previstas ou podem ser previstas derrogações a este regime geral (ver infra, n.° 15) para ter em conta determinadas situações especiais, designadamente a dos titulares de um plano de desenvolvimento (8). O estatuto comunitário destes últimos foi
definido pela Directiva 72/159/CEE do Conselho (9). Esta directiva obrigou os Estados-membros a instituir um regime de encorajamento das explorações agrícolas que, aplicando métodos de produção racionais, são capazes de garantir um rendimento equitativo e de assegurar condições de trabalho satisfatórias às pessoas que nelas trabalham (10). Nos termos da directiva, as pessoas que pretendam beneficiar de medidas de encorajamento devem fazer acompanhar o seu pedido de um plano de desenvolvimento, com a duração máxima de seis anos, no qual devem ser indicados, nomeadamente, os objectivos de produção a atingir e os investimentos necessários para esse efeito. Quando o plano de desenvolvimento tenha sido aprovado pela autoridade competente do Estado-membro, os titulares desses planos podem beneficiar de uma ajuda, sob a forma, nomeadamente, de uma bonificação do juro dos empréstimos contraídos para realizar as adaptações previstas.
5. O sistema instituído pelo Conselho para ter em conta a situação especial dos titulares de um plano de desenvolvimento é o seguinte.
No centro desse sistema encontra-se o artigo 3.°, ponto 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 857/84, que tem o seguinte teor:
"Artigo 3.°
Para a determinação das quantidades de referência referidas no artigo 2.° e no âmbito de aplicação das fórmulas A e B, são tomadas em consideração certas situações, nas seguintes condições:
1) Os produtores que subscrevam um plano de desenvolvimento da produção leiteira ao abrigo da Directiva 72/159/CEE, entregue antes de 1 de Março de 1984, podem obter, segundo decisão do Estado-membro:
- se o plano está em execução, uma quantidade específica de referência que tenha em conta as quantidades de leite e de produtos lácteos previstas pelo plano de desenvolvimento,
- se o plano foi executado após 1 de Janeiro de 1981, uma quantidade específica de referência que tenha em conta as quantidades de leite e de produtos lácteos que os produtores tenham entregue no ano em que o plano foi completado."
No entanto, o artigo 5.° do Regulamento n.° 857/84 prevê que as quantidades suplementares de referência de que podem beneficiar os produtores referidos nos artigos 3.° e 4.° (11) só podem ser concedidas no limite da quantidade global garantida para o Estado-membro em causa. Precisa também que essas quantidades suplementares são retiradas de uma reserva constituída pelo Estado-membro nos limites dessa quantidade global garantida.
Várias fontes podem alimentar essa "reserva nacional" .
O artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 857/84 permite aos Estados-membros adaptar a percentagem que afecta as quantidades de referência, a fim de poderem atribuir quantidades de referência suplementares aos produtores referidos nos artigos 3.° e 4.° Assim, esta disposição permite instituir um regime de solidariedade no qual são impostas reduções à generalidade dos produtores para conceder suplementos a determinados produtores que se encontrem numa situação que justifica uma ajuda especial.
O artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 857/84 permite aos Estados-membros conceder uma indemnização aos produtores que se comprometam a abandonar definitivamente a produção leiteira. Nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, as quantidades de referência assim libertadas são, em caso de necessidade, acrescentadas à reserva nacional.
Assinale-se, finalmente, que o artigo 4.°-A do Regulamento n.° 857/84 (12) permite aos Estados-membros instituir um sistema de compensação regional, ou mesmo nacional. Nos termos desta disposição, os Estados-membros podem transferir as quantidades de referências não utilizadas para outros produtores ou compradores que, por hipótese, tenham ultrapassado o seu limite de entregas. Essas transferências devem fazer-se prioritariamente no interior da mesma região. Se subsistirem quantidades disponíveis, podem depois ser atribuídas a outras regiões.
A regulamentação francesa
6. As medidas adoptadas em França para execução da regulamentação comunitária resultam do Decreto n.° 84/661, de 17 de Julho de 1984 (13), bem como, no que se refere aos dois primeiros anos de aplicação mencionados pelo órgão jurisdicional de reenvio, dos despachos de 22 de Novembro de 1984 (14) e de 10 de Julho de 1985 (15).
7. No que diz respeito à execução do regime geral, podemos limitar-nos a indicar as duas opções de base feitas pela França.
Quanto à escolha da fórmula, a França optou pela fórmula B (16) . Os compradores, ou seja, as centrais leiteiras, são assim devedores da imposição sobre a quantidade de leite que lhes tenha sido entregue para além da quantidade de referência que lhes foi atribuída pela autoridade competente, neste caso o Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers, adiante designado "Onilait".
Quanto ao ano de referência, a França escolheu o ano de 1983. As quantidades de referência desse ano de produção são diminuídas da seguinte forma, consoante o período de aplicação.
- Para o período de 2 de Abril de 1984 a 31 de Março de 1985, a quantidade de referência inicial de cada comprador é calculada com base na quantidade de leite recolhida em 1983, diminuída de 2% (1% em zona de montanha) (17). Os compradores estão sujeitos à obrigação de atribuir aos produtores que lhes entregam leite uma quantidade de referência de base igual, no máximo, a 98% (99% em zona de montanha) das entregas efectuadas em 1983 (18).
- Para o período de 1 de Abril de 1985 a 31 de Março de 1986, as quantidades de referência do período precedente diminuídas de 1% (excepto em zona de montanha) são tidas em consideração tanto no que se refere aos compradores como aos produtores que lhes entregam leite (19).
Merecem ser salientadas as percentagens relativamente baixas que afectam as entregas do ano de 1983 para efeitos de determinação das quantidades de referência dos compradores. Ainda que não disponhamos de números a esse respeito, parece-nos lícito pensar que essas percentagens foram fixadas essencialmente com o objectivo de não ultrapassar a quantidade global garantida, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 (20). De igual modo, o Governo francês optou por fazer apenas uma utilização muito limitada da faculdade prevista no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 857/84, que permite adaptar as quantidades de referência da generalidade dos produtores para aumentar o volume das quantidades de referência suplementares em benefício dos produtores prioritários (21). Daí resulta que, em França, a reserva nacional tenha sido alimentada essencialmente pelas quantidades libertadas na sequência de abandonos definitivos da produção.
8. O estatuto dos titulares que subscreveram um plano de desenvolvimento foi determinado pelo Decreto n.° 83-442, de 1 de Junho de 1983 (22), que dá execução à já citada Directiva 72/159/CEE. Este decreto subordina o benefício das ajudas ao investimento designadamente ao compromisso do agricultor de realizar um programa de modernização nos prazos previstos (normalmente seis anos) no seu plano de desenvolvimento.
9. O Decreto n.° 84-661 traça o quadro geral no qual os compradores, para além de uma quantidade-base de referência calculada como acima foi indicado, concedem uma quantidade de referência suplementar a determinadas categorias de produtores que se encontram numa situação especial e que adiante designaremos pelos termos "produtores prioritários". Os produtores que realizem um plano de desenvolvimento ao abrigo do decreto de 1 de Junho de 1983 constituem uma das categorias de produtores que podem assim beneficiar de quantidades de referência suplementares (23). No entanto, estão excluídos os produtores cujas entregas no decurso do ano de 1983 tenham sido superiores a 200 000 litros. Salvo derrogação individual, não podem ser-lhes atribuídos suplementos antes de 1 de Abril de 1986. Na audiência, os representantes do Governo francês esclareceram que a fixação desse limite permitia, respeitando simultaneamente a quantidade global garantida, libertar quantidades disponíveis suficientes para beneficiar um maior número de produtores prioritários.
O Decreto n.° 84-661 precisa também que as quantidades de referência libertadas pelos produtores que beneficiaram de um prémio por abandono definitivo da produção leiteira são afectadas, no todo ou em parte, à reserva nacional, em condições a definir por despacho (24).
10. No que diz respeito ao primeiro período de aplicação (Abril de 1984 a Março de 1985), o despacho de 22 de Novembro de 1984 concretiza esse quadro geral da forma seguinte.
Prevê-se que 90% das quantidades de referência libertadas na sequência de abandonos da produção sejam mantidos nas centrais leiteiras, devendo 10% dessas quantidades ser afectadas à reserva nacional (25).
Dentro dos limites das quantidades de referência de que podem dispor, os compradores são obrigados a atribuir quantidades de referência suplementares aos produtores prioritários. Nomeadamente, devem atribuir uma quantidade fixa de 9 500 litros aos produtores que tenham subscrito um plano de desenvolvimento aprovado após 1 de Abril de 1978 e antes de 31 de Março de 1985 (26). Todavia, os produtores cuja referência de base ultrapasse 200 000 litros ou 98% (99% em zona de montanha) do objectivo de entrega previsto para a campanha de 1984-1985 não podem beneficiar da atribuição de quantidades de referência suplementares (27).
A esta atribuição fixa pode ser acrescentado um complemento de referência, se existir uma diferença importante entre a referência total atribuída e o objectivo de entrega previsto para a campanha de 1984-1985 (28). Pode até ser atribuído um complemento aos titulares de um plano de desenvolvimento cujas entregas no ano de 1983 tenham sido superiores a 200 000 litros (29). No entanto, estes dois complementos só podem ser atribuídos se os compradores dispuserem de quantidades de referência não utilizadas.
Além do nível dos compradores, estão previstos dois outros níveis de intervenção.
Por um lado, se as disponibilidades do comprador não lhe permitirem satisfazer as necessidades dos produtores prioritários nele filiados, pode recorrer à reserva nacional gerida pelo Onilait (30).
Por outro lado, ao abrigo da faculdade permitida pelo artigo 4.°-A do Regulamento n.° 857/84, um mecanismo de compensação regional/nacional permite compensar os excedentes dos compradores que tenham ultrapassado as suas quantidades pelas quantidades de referência não utilizadas pelos compradores que não esgotaram a sua "quota".
Segundo afirmaram os representantes do Governo francês na audiência, estas medidas, no seu conjunto, tiveram como efeito concreto que, em França, pôde ser evitada na campanha de 1984-1985 uma imposição a cargo dos produtores e compradores.
11. No que diz respeito ao segundo período de aplicação (Abril de 1985 a Março de 1986), o despacho de 10 de Julho de 1985 prevê outras modalidades.
No plano das disponibilidades dos compradores, a parte das quantidades libertadas que são mantidas nas centrais leiteiras foi reduzida a 80% (anteriormente 90%), elevando-se a 20% a parte que reverte para a reserva nacional (31).
Tal como durante o anterior período de aplicação, os compradores são obrigados a atribuir, dentro dos limites da quantidade de referência de que dispõem, quantidades suplementares a determinados produtores prioritários, entre os quais os titulares de um plano de desenvolvimento (32). No entanto, o despacho 10 de Julho de 1985 já não impõe que lhes seja concedida uma quantidade fixa. Limita-se a
prever que os comissários da República de cada uma das regiões podem definir os critérios de atribuição das quantidades de referência suplementares em causa (33). No entanto, tal como o anterior despacho, exclui do benefício das quantidades suplementares os produtores cuja quantidade de referência ultrapasse 200 000 litros ou 97% (99% em zona de montanha) do objectivo de entrega fixado no plano de desenvolvimento (34).
Na audiência, os representantes do Governo francês esclareceram que as instruções dadas às autoridades regionais não visavam a atribuição de uma quantidade fixa aos produtores titulares de um plano de desenvolvimento. Pelo contrário, ter-lhes-ia sido recomendado que tivessem em conta o objectivo de produção previsto em cada plano de desenvolvimento.
O despacho de 10 de Julho de 1985 regula de forma específica a afectação a dar às quantidades libertadas pelos produtores beneficiários de um prémio por abandono definitivo da produção leiteira (35). Essas quantidades são utilizadas prioritariamente pelos compradores para elevar a quantidade de referência de cada produtor a 97% (99% em zona de montanha) das quantidades entregues em 1983, começando pelos produtores cujas quantidades de referência são menores e excluindo os produtores cuja quantidade de referência ultrapassa 200 000 litros. O eventual remanescente é repartido, mas, no entanto, o texto não é claro quanto à questão de saber se os produtores que se encontram numa situação especial são ou não os únicos a poder beneficiar desse remanescente.
As normas que regulam o funcionamento da reserva nacional são também diferentes em relação às do período de aplicação anterior. Prevê-se que o Onilait, após ter retirado uma determinada quantidade destinada a alguns jovens agricultores e a agricultores que apresentaram recursos considerados admissíveis, atribua o saldo aos compradores das zonas de montanha e aos compradores com uma proporção particularmente importante de produtores prioritários cujas quantidades de referência atribuídas estejam sensivelmente afastadas dos objectivos de entrega fixados no plano de desenvolvimento (36).
Finalmente, nos termos do artigo 4.°-A do Regulamento n.° 857/84, foi novamente aplicado um mecanismo de compensação regional/nacional (37).
O Governo francês observou que estas medidas, no seu conjunto, permitiram uma muito vasta isenção da imposição suplementar, em benefício dos produtores prioritários que souberam manter as suas entregas dentro dos limites das quantidades previstas nos seus objectivos. Observou também que essas medidas tinham permitido evitar que a distribuição de quantidades de referência suplementares aos produtores prioritários dependesse da maior ou menor disponibilidade de quantidades libertadas nas respectivas centrais leiteiras.
Os litígios no processo principal
12. Nos litígios no processo principal, quinze produtores de leite do departamento das côtes du Nord, todos titulares de um plano de desenvolvimento subscrito entre 1980 e 1983, contestam a imposição cobrada pela sua central leiteira para a campanha de 1985-1986.
Note-se que nenhum dos recorrentes no processo principal executou o seu plano de desenvolvimento em 1981 ou 1982. Note-se também que todos eles produziram, no período considerado, uma quantidade de leite superior a 200 000 litros.
13. No âmbito destes litígios, a cour d' Appel de Rennes submeteu ao Tribunal as questões prejudiciais seguintes:
"1) O artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 do Conselho permite a um Estado-membro fazer uma atribuição fixa, a todos os titulares de planos de desenvolvimento em execução, sem considerar os objectivos de cada plano, e escolher o ano de 1983 como único ano de referência sem prever qualquer derrogação para os produtores beneficiários de um plano de desenvolvimento completado em 1981 e 1982?
2) O artigo 40.°, n.° 3, do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia opõe-se a que os despachos de 22 de Novembro de 1984 e de 10 de Julho de 1985 estabeleçam uma ordem de prioridades para as atribuições de quantidades de referência suplementares em função das quantidades libertadas em cada empresa, dependendo asism, o benefício concedido das quantidades disponíveis do comprador?
3) A autoridade nacional competente, ao adoptar, designadamente, o despacho de 10 de Julho de 1985, que limita a possibilidade de crescimento, para a campanha de 1985-1986, a 1% da campanha precedente, violou o princípio da confiança legítima, visto que os titulares de planos confiavam na
estabilidade dos compromissos anteriormente assumidos para lhes permitir aumentar a produtividade das suas explorações?"
Exame da primeira questão
14. A primeira questão subdivide-se em duas partes. Entendemo-la da forma seguinte:
1) O artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 permite a atribuição de uma quantidade de referência suplementar de carácter fixo aos titulares de um plano de desenvolvimento?
2) O mesmo artigo permite que seja escolhido apenas o ano de 1983 para determinar a quantidade de referência de um produtor que tenha completado um plano de desenvolvimento em 1981 ou 1982?
A atribuição de uma quantidade de referência de carácter fixo
15. Para poder responder a esta questão, deve determinar-se previamente se o artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 impõe aos Estados-membros a obrigação de atribuir aos titulares de um plano de desenvolvimento uma quantidade de referência suplementar, ou se se limita a prever a faculdade de o fazer.
Lembremos as disposições pertinentes:
"Artigo 3.°
Para a determinação das quantidades de referência referidas no artigo 2.°... são tomadas em consideração certas situações, nas seguintes condições:
1) os produtores que subscrevam um plano de desenvolvimento... podem obter, segundo decisão do Estado-membro:
...
Se o Estado-membro dispuser de informações suficientes, podem igualmente ser tomados em consideração os investimentos efectuados sem plano de desenvolvimento;
2) os Estados-membros podem conceder uma quantidade de referência específica aos agricultores jovens;
3) os produtores cuja produção de leite... foi afectada, de modo sensível, por acontecimentos excepcionais... obterão, a seu pedido, que seja considerado como referência um outro ano..." (sublinhado nosso).
Os recorrentes no processo principal invocam as palavras "são tomadas em consideração", constantes da primeira frase do artigo 3.°, para afirmar que os Estados-membros têm a obrigação de instituir um regime especial em favor dos titulares de um plano de desenvolvimento. Não partilhamos esta opinião.
Em nossa opinião, a primeira frase do artigo 3.° deve ser interpretada tendo em conta que o regime de controlo da produção instituído em 1984 inclui amplas margens de apreciação para os Estados-membros, tanto no que se refere à determinação do volume das quantidades de referência suplementares que podem ser atribuídas a produtores prioritários como no que se refere à definição das categorias de produtores prioritários que podem beneficiar dessa atribuição, desde que as medidas adoptadas não tenham como efeito ultrapassar o limite da quantidade global garantida. Esta latitude deixada aos Estados-membros encontra-se claramente expressa no artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 857/84, segundo o qual
"As percentagens referidas nos n.os 1 e 2 podem ser adaptadas pelos Estados-membros, de modo a assegurarem a aplicação dos artigos 3.° e 4.°" (sublinhado nosso).
Encontra-se também expressa no terceiro considerando do Regulamento n.° 857/84, segundo o qual:
"é conveniente permitir aos Estados-membros adaptar as quantidades de referência, para ter em conta a situação particular de certos produtores..." (sublinhado nosso).
Em nossa opinião, e tendo em conta o que precede, a primeira frase do artigo 3.° deve ser interpretada no sentido de que se limita a permitir aos Estados-membros adaptar as quantidades de referência para assegurar a aplicação dos pontos 1 a 3 do artigo 3.°, sem indicar se essa aplicação é obrigatória ou facultativa. A resposta a esta última questão encontra-se nos pontos 1 a 3 do artigo 3.°, onde se faz uma distinção entre quatro situações: 1) a dos titulares de um plano de desenvolvimento (ponto 1, primeiro parágrafo), 2) a dos produtores que efectuaram investimentos sem plano de desenvolvimento (ponto 1, segundo parágrafo), 3) a dos agricultores jovens (ponto 2) e 4) a dos produtores afectados por acontecimentos excepcionais (ponto 3). Como o Tribunal confirmou no acórdão de 28 de Abril de 1988 (Thevenot e o., 61/87, Colect., p. 2375, n.° 18), os termos utilizados no ponto 3 impõem aos Estados-membros a obrigação de terem em conta a situação dos produtores nele referidos. Em contrapartida, os termos utilizados nos pontos 1 e 2 (ver, supra, os termos sublinhados) indicam claramente que os Estados-membros têm a faculdade de prever medidas específicas para ter em conta a situação das três outras categorias de produtores que se encontram numa situação particular.
16. Tendo assim respondido que as medidas previstas no artigo 3.°, ponto 1, do Regulamento n.° 857/84 se situam no âmbito de uma faculdade deixada aos Estados-membros, é legítimo, em nossa opinião, extrair daí a consequência de que os Estados-membros podem também fixar um limite para além do qual não pode ser atribuída qualquer quantidade de referência suplementar. A fixação desse limite pode impor-se no quadro das arbitragens a fazer pelos Estados-membros entre produtores prioritários e não prioritários, ou mesmo entre as categorias de produtores prioritários, para respeitar o limite da quantidade global garantida.
A este respeito, recorde-se que o Governo francês optou por fazer apenas uma utilização muito limitada da faculdade dada aos Estados-membros de adaptar as quantidades de referência dos produtores em geral para aumentar o volume das quantidades de referência suplementares de que podem beneficiar os produtores prioritários (ver ponto 7). Tendo feito esta opção, foi obrigado a fazer arbitragens entre produtores prioritários, tendo em conta as quantidades de referência disponíveis. Neste contexto, excluiu os titulares de um plano de desenvolvimento cuja produção era superior a 200 000 litros, a fim de poder atribuir suplementos significativos a um máximo de produtores prioritários mais pequenos. Ao fazê-lo, o Governo francês agiu, em nossa opinião, respeitando a regulamentação comunitária. Com efeito, o critério utilizado para fazer a distinção entre produtores prioritários é um critério objectivo cuja validade, aliás, foi expressamente reconhecida no âmbito do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 (38). Além disso, o objectivo assim prosseguido está em conformidade com a regulamentação comunitária.
17. Do que precede parece-nos resultar a resposta útil a dar ao órgão jurisdicional de reenvio para a solução dos litígios no processo principal. Com efeito, recorde-se que todos os recorrentes no processo principal produziram, durante a campanha de 1985-1986, uma quantidade superior a 200 000 litros de leite. Na medida em que a exclusão desta categoria de produtores do benefício do regime específico para os titulares de um plano de desenvolvimento está em conformidade com a regulamentação comunitária, a questão relativa à validade da atribuição de uma quantidade de referência fixa deixa de ter interesse para os recorrentes no processo principal. Aliás, interrogamo-nos sobre a questão de saber se a regulamentação francesa para a campanha de 1985-1986 prevê efectivamente essa atribuição fixa a favor dos titulares de um plano de desenvolvimento. Embora seja certo que o despacho de 22 de Novembro de 1984 previu uma quantidade fixa de 9 500 litros a conceder a todos os interessados cuja produção fosse inferior a 200 000 litros, essa quantidade não figura já no despacho de 10 de Julho de 1985, que define as regras ao abrigo das quais as centrais leiteiras cobraram uma imposição aos recorrentes no processo principal. Os representantes do Governo francês esclareceram na audiência que a quantidade fixa de 9 500 litros foi abandonada na campanha de 1985-1986 e substituída pela recomendação de se ter em conta o objectivo de produção previsto em cada plano de desenvolvimento (ver supra, n.° 11).
18. Todavia, caso o Tribunal considere dever responder à questão relativa à atribuição de uma quantidade de referência fixa, eis a nossa opinião.
Nessa situação, o Estado-membro optou por utilizar a faculdade prevista no artigo 3.°, ponto 1, do Regulamento n.° 857/84, em favor de uma categoria determinada de titulares de um plano de desenvolvimento, neste caso os titulares cujo plano está em execução e cuja produção é inferior aos limites acima referidos. Nesse caso, o sistema instituído deve, evidentemente, respeitar as condições previstas no regulamento.
Recordem-se os termos pertinentes:
"se o plano está em execução, uma quantidade específica de referência que tenha em conta as quantidades de leite e de produtos lácteos previstos pelo plano de desenvolvimento" (sublinhado nosso).
Em nossa opinião, os termos desta disposição opõem-se à atribuição de uma quantidade de referência suplementar de carácter fixo aos titulares de um plano de desenvolvimento em execução. A partir do momento em que um Estado-membro tenha optado por instituir um regime especial em favor destes últimos, deve ter em conta as situações individuais, por exemplo, respeitando uma relação entre a quantidade de referência suplementar a atribuir e o objectivo de produção previsto por cada plano de desenvolvimento.
No entanto, o que precede não implica a obrigação para os Estados-membros de fixar a quantidade de referência a atribuir aos interessados ao nível da produção leiteira prevista por cada plano de desenvolvimento. Em nossa opinião, os Estados-membros podem determinar livre mas objectivamente o nível ou níveis da quantidade
de referência suplementar a conceder para além da quantidade de referência de base, desde que esses níveis sejam definidos em função de ou em relação com os objectivos de produção previstos pelos planos de desenvolvimento, por um lado, e que as quantidades suplementares a conceder se mantenham dentro do limite da quantidade global garantida, por outro.
A escolha do ano de 1983 como único ano de referência
19. Interrogamo-nos também sobre o ponto de saber se a questão relativa à escolha do ano de 1983 como ano de referência, sem prever qualquer derrogação para os titulares de um plano de desenvolvimento completado em 1981 ou 1982, é necessária no âmbito dos litígios no processo principal. Com efeito, nenhum dos recorrentes no processo principal completou o seu plano de desenvolvimento em 1981 ou 1982.
No entanto, caso o Tribunal considere dever responder à segunda parte da primeira questão, eis a nossa opinião.
20. O artigo 3.°, ponto 1, segundo travessão, do Regulamento n.° 857/84 parece-nos ter sido previsto, em primeiro lugar, para regular a situação de determinados titulares de um plano de desenvolvimento cuja exploração se situe num Estado-membro que tenha escolhido o ano de 1981 como ano de referência. Nesse caso, é lógico permitir ao Estado-membro em questão conceder quantidades de referência suplementares aos produtores que tenham completado o seu plano de desenvolvimento após 1 de Janeiro de 1981, dado que a sua quantidade de referência de base foi então fixada com base numa produção leiteira em crescimento e que não tem em conta a produção "de cruzeiro" a atingir no termo do plano de desenvolvimento.
Como deve entender-se esta disposição no caso de um Estado-membro que escolheu o ano de 1983 como ano de referência? Nesse caso, parece-nos que a disposição deixa de ter objecto no que diz respeito aos titulares de um plano de desenvolvimento completado em 1981 ou 1982. Com efeito, a quantidade de referência de base dos interessados é então fixada num momento em que estes puderam realizar os objectivos de produção previstos no seu plano de desenvolvimento. Assim, essa quantidade de referência de base tem forçosamente em conta a produção dos interessados no decurso do ano em que o plano foi completado.
21. De qualquer forma, o Regulamento n.° 857/84 opõe-se, em nossa opinião, à tomada em consideração, a favor dos titulares de um plano de desenvolvimento, de um ano de referência diferente do escolhido pelo Estado-membro para os produtores em geral. O artigo 2.° do regulamento impõe que os Estados-membros escolham um ano de referência entre os anos civis de 1981 a 1983. Tendo sido feita essa escolha, pode ainda ser considerado outro ano de referência relativamente aos produtores afectados por acontecimentos excepcionais (artigo 3.°, ponto 3). Em contrapartida, o Regulamento n.° 857/84 não permite uma derrogação do ano de referência escolhido pelo Estado-membro a favor dos titulares de um plano de desenvolvimento. O Tribunal afirmou expressamente no acórdão de 17 de Maio de 1988 (Erpelding, 84/87, Colect., p. 2647):
"o n.° 3 do artigo 3.° do Regulamento n.° 857/84 do Conselho... (é a) única disposição que permite aos produtores escolherem um ano de referência diferente do considerado pelo Estado-membro em causa no interior do período 1981-1983." (n.° 19).
Exame da segunda questão
22. Na segunda questão, tal como a entendemos, a cour d' Appel de Rennes interroga o Tribunal sobre o ponto de saber se a regulamentação comunitária se opõe à manutenção nas centrais leiteiras de uma parte das quantidades de referência individuais libertadas por produtores seus filiados que abandonaram definitivamente a produção (90% nos termos do despacho de 22 de Novembro de 1984, 80% nos termos do despacho de 10 de Julho de 1985), indo apenas o saldo alimentar a reserva nacional.
23. Em nossa opinião, a resposta a esta pergunta resulta do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84:
"2. As quantidades de referência libertadas são, em caso de necessidade, acrescentadas à reserva referida no artigo 5.°" (sublinhado nosso).
No acórdão de 25 de Novembro de 1986 (Klensch e o., 201 e 202/85, Colect., p. 3477), o Tribunal declarou:
"O Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, opõe-se a que um Estado-membro que tenha optado pela fórmula B decida atribuir a quantidade de referência individual de um produtor que tenha cessado a sua actividade à quantidade de referência do comprador a quem esse produtor fornecia leite na altura da cessação, em vez de atribuir essa quantidade à reserva nacional."
O Tribunal justificou esta resposta da forma seguinte:
"Uma interpretação do regulamento de acordo com a qual a quantidade de referência individual de um produtor que tivesse cessado espontaneamente a sua actividade continuaria a pertencer ao comprador criaria assim uma discriminação entre produtores. Com efeito, o comprador poderia reafectar essa
quantidade aos produtores seus filiados, favorecendo assim estes últimos de forma injustificada em relação aos produtores filiados em outros compradores. Esta interpretação redundaria, além disso, em vincular ao seu comprador anterior o produtor que tivesse cessado a actividade e quisesse retomá-la, e não lhe permitiria escolher nesse momento outro comprador. Em contrapartida, esse efeito pode ser evitado interpretando-se as disposições acima citadas do Regulamento n.° 857/84 no sentido de que a adaptação das quantidades de referência se aplica, por analogia, ao caso de um produtor ter cessado espontaneamente a sua actividade" (n.° 22).
24. Nos termos do artigo 4.°, n.° 2, na interpretação dada pelo já citado acórdão Klensch, todas as quantidades de referência individuais dos produtores que cessaram a sua actividade devem, portanto, alimentar a reserva nacional. Vemos uma única excepção a esta regra, a saber, caso as disponibilidades da reserva nacional, para além das provenientes de cessação da produção, bastem para satisfazer as necessidades dos produtores prioritários definidos pelo Estado-membro nos termos dos artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 857/84 (ver os termos "em caso de necessidade" que figuram no artigo 4.°, n.° 2). Fora desta hipótese, as quantidades libertadas - pelas quais, lembre-se, pode ser atribuída uma indemnização aos agricultores que abandonem a produção - devem ser redistribuídas apenas aos produtores que possam beneficiar, segundo decisão do Estado-membro, de quantidades de referência suplementares. Além disso, essa redistribuição não pode criar uma discriminação entre produtores prioritários, fazendo depender a quantidade de referência suplementar a atribuir-lhes do volume das quantidades libertadas ao nível dos compradores em que estão filiados.
25. No entanto, esta interpretação resultante do acórdão Klensch não nos parece incompatível com uma gestão descentralizada das quantidades de referência libertadas num Estado-membro que tenha optado pela fórmula B. Em particular, o sistema instituído em França para a campanha de 1985-1986, e que consiste em manter 80% das quantidades de referência libertadas nas centrais leiteiras e em transferir o saldo para a reserva nacional, não nos parece contrário à regulamentação comunitária, desde que sejam respeitadas as condições seguintes. Em primeiro lugar, os compradores devem redistribuir as quantidades libertadas que não são transferidas para a reserva nacional apenas aos produtores que possam beneficiar de quantidades de referência suplementares. Seguidamente, a manutenção nos compradores de uma parte das quantidades libertadas deve ter o carácter provisório de um cálculo antecipado. Noutros termos, se essa parte exceder as quantidades que são necessárias para, em conformidade com a decisão do Estado-membro, conceder quantidades de referência suplementares aos produtores interessados, o saldo deve ser transferido para a reserva nacional. Inversamente, se essa parte for insuficiente para, nos termos da decisão do Estado-membro, conceder as quantidades de referência suplementares previstas em favor dos produtores prioritários filiados e se a reserva nacional também se revelar insuficiente para o fazer, o regime de gestão descentralizada deve permitir reduzir posteriormente a percentagem das quantidades libertadas conservadas pelos compradores que puderam satisfazer as necessidades dos produtores prioritários seus filiados, de forma a neutralizar retroactivamente as diferenças de tratamento entre produtores consoante o comprador em que estejam filiados.
Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar se as condições acima referidas são respeitadas pelo sistema nacional. A ser esse o caso, esse sistema não nos parece contrário ao Regulamento n.° 857/84 nem violar o princípio da não discriminação.
Exame da terceira questão
26. O artigo 5.°-C, n.° 3, do Regulamento n.° 804/68 fixou a quantidade global garantida aos Estados-membros que devia ser tomada em consideração a partir do segundo ano de aplicação a um nível inferior ao fixado para o primeiro ano de aplicação. Por esta razão, o Governo francês, para a campanha de 1985-1986, fixou a quantidade de referência dos compradores e dos produtores filiados ao nível fixado para a campanha anterior menos 1% (excepto em zona de montanha) (ver supra, n.° 7) (39). Neste contexto, entendemos a terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio como suscitando o problema de saber se a própria regulamentação comunitária violou o princípio da confiança legítima.
A terceira questão baseia-se também na consideração da cour d' Appel de Rennes segundo a qual os titulares de um plano de desenvolvimento devem poder confiar "na estabilidade dos compromissos anteriormente assumidos para lhes permitir aumentar a produtividade das suas explorações". Esta consideração sugere que existiriam entre a autoridade nacional e os titulares de um plano de desenvolvimento compromissos ao abrigo dos quais estes últimos teriam uma espécie de direito contratual a realizar os objectivos de produção previstos no seu plano. Antes de se responder à questão relativa ao princípio da confiança legítima, deve examinar-se se os
titulares de um plano de desenvolvimento podem invocar um direito adquirido para realizar os objectivos de produção previstos no seu plano. Evidentemente, não compete ao Tribunal interpretar o Decreto n.° 83-442, de 1 de Junho de 1983, que definiu o estatuto dos titulares de um plano de desenvolvimento em França. A referida questão deve ser examinada à luz da Directiva 72/159/CEE, que definiu o estatuto comunitário dos titulares de um plano de desenvolvimento.
27. Se é certo que a Directiva 72/159/CEE impõe aos Estados-membros que os planos de desenvolvimento sejam aprovados pelas autoridades competentes, essa aprovação não confere aos interessados o direito de realizar os objectivos de produção previstos nesses planos (40). Em nossa opinião, essa aprovação limita-se a atribuir aos titulares de um plano de desenvolvimento o direito a beneficiar de determinadas ajudas, sob a forma, nomeadamente, de bonificação da taxa de juro, deixando subsistir a responsabilidade económica e financeira da exploração na esfera dos agricultores interessados (41).
Nestas condições, consideramos que os titulares de um plano de desenvolvimento não podem esperar não estar sujeitos a eventuais regras adoptadas, durante a execução do seu plano, no quadro da organização comum de mercado (42). É assim, por maioria de razão, quando o desequilíbrio do sector leiteiro obriga o Conselho a instituir um regime de controlo da produção que implica necessariamente a travagem da sua expansão.
28. Resta que a Directiva 72/159/CEE encorajou incontestavelmente um grande número de agricultores a investir na modernização da sua exploração, na perspectiva de obter no futuro um rendimento
suficiente. Quando é imposta uma limitação da produção desses agricultores com base num ano de referência anterior ao ano em que o seu plano é completado - ou seja, num momento em que, normalmente, a sua produção não atingiu o nível de rentabilidade esperado no termo do plano -, é claro que essa limitação tem, para eles, efeitos mais rigorosos que para produtores que se encontram em regime de cruzeiro. Assim, o princípio do respeito da confiança legítima impunha-se particularmente, facto de que o Conselho estava consciente, como veremos adiante.
29. No acórdão de 16 de Maio de 1979 (Tomadini, 84/78, Recueil, p. 1801), o Tribunal recordou o alcance do princípio da confiança legítima:
"considerando que, no quadro de uma regulamentação económica como a das organizações comuns dos mercados agrícolas, o princípio do respeito da confiança legítima proíbe às instituições comunitárias... alterarem essa regulamentação sem a adopção de medidas transitórias, se um interesse público peremptório não se opuser à adopção dessa medida" (n.° 20) (tradução provisória).
No caso concreto, o Conselho indicou no último considerando do Regulamento n.° 857/84:
"considerando que é do maior interesse público que o regime entre em vigor em 2 de Abril de 1984".
Noutros termos, o Conselho considerou que as condições que podem justificar a inexistência de medidas transitórias, nos termos da jurisprudência do Tribunal, se encontravam reunidas no caso em
apreço, e não temos razões para pôr em dúvida o bem-fundado dessa decisão do Conselho no exercício do seu poder de apreciação política.
No entanto, embora sendo certo que os regulamentos n.os 856 e 857/84 não incluem disposições transitórias enquanto tais, o Conselho adoptou várias disposições de efeito equivalente a medidas transitórias:
- a tomada em consideração, durante o primeiro ano de aplicação da imposição suplementar, de uma quantidade global garantida estabelecida para a Comunidade em 98,2 milhões de toneladas (97,2 milhões de toneladas a partir do segundo ano) (ver os quinto e sexto considerandos do Regulamento n.° 856/84);
- a faculdade reconhecida aos Estados-membros de atribuir quantidades de referência suplementares aos produtores que se encontrem numa situação particular e nomeadamente aos titulares de um plano de desenvolvimento (artigos 2.° a 5.° do Regulamento n.° 857/84);
- a faculdade reconhecida aos Estados-membros de instituir um sistema de compensação regional/nacional (artigo 4.°-A do Regulamento n.° 857/84).
Estas disposições e a utilização que lhes foi dada em França tiveram como efeito concreto poder ser evitada, na campanha de 1984-1985, uma imposição a cargo dos produtores e compradores franceses.
Nestas condições, não nos parece que, tanto no seu princípio como na sua aplicação, a regulamentação comunitária tenha violado o princípio do respeito da confiança legítima.
30. Em conclusão, sugerimos ao Tribunal que responda da seguinte forma às questões prejudiciais:
"1) a) O artigo 3.°, ponto 1, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, não se opõe a que um Estado-membro exclua os produtores cuja produção leiteira ultrapasse um nível fixado em termos absolutos do benefício de uma quantidade de referência suplementar a favor dos produtores que, ao abrigo da Directiva 72/159/CEE, tenham subscrito um plano de desenvolvimento que está em execução.
b) A referida disposição opõe-se a que um Estado-membro atribua aos titulares de um plano de desenvolvimento em execução referidos no ponto a) uma quantidade de referência suplementar de carácter fixo sem qualquer relação com os objectivos de produção previstos pelo plano.
c) A referida disposição não permite aos Estados-membros que tenham escolhido o ano de 1983 como ano de referência escolher outro ano de referência para determinar as quantidades de referência individuais a atribuir aos produtores referidos no ponto a) que tenham completado o seu plano de desenvolvimento em 1981 e 1982.
2) Nem o Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, nem a proibição de discriminação contida no artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado se opõem a que um Estado-membro, que tenha optado pela fórmula B, confie aos compradores a tarefa de atribuir provisoriamente uma parte das quantidades libertadas por produtores filiados a outros produtores filiados que se encontrem numa situação particular, desde que essas atribuições possam ser ajustadas posteriormente de forma a neutralizar as diferenças de tratamento entre produtores consoante o comprador em que estejam filiados.
3) Os regulamentos (CEE) n.os 856 e 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, ao imporem aos Estados-membros que apliquem o regime de controlo da produção leiteira aos produtores que tenham subscrito um plano de desenvolvimento ao abrigo da Directiva 72/159/CEE, ao mesmo tempo que lhes permitem tomar em consideração a situação destes últimos através da atribuição de uma quantidade de referência suplementar, não violam o princípio da confiança legítima.
(*) Língua do processo: francês.
(42)* Língua do processo: francês.
Full & Egal Universal Law Academy