Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El presente asunto versa sobre una petición de indemnización por expatriación presentada por una funcionaria de la Comisión, Sra. Atala-Palmerini.
2. La Sra. Atala-Palmerini, nacida en Perú en 1949 y, por consiguiente, de nacionalidad peruana, llegó a Bélgica para cursar estudios universitarios, que llevó a cabo entre septiembre de 1970 y junio de 1973. Entre el 7 de julio y el 25 de agosto de 1970, residió de nuevo en Perú. A continuación, volvió a Bélgica, donde realizó un período de prácticas en la Comisión del 1 de septiembre de 1973 al 31 de enero de 1974. Desde septiembre de 1973 hasta octubre de 1974, cursó también estudios de especialización en la universidad de Amberes. Con fecha 7 de diciembre de 1974, contrajo matrimonio con un funcionario de la Comisión, de nacionalidad italiana por lo cual adquirió esta misma nacionalidad. En noviembre de 1974, fue admitida a cursar estudios de doctorado en la universidad de París preparando el propio doctorado en Bélgica. Según lo que manifestó al Tribunal de Justicia, para el año académico 1975-1976, fue admitida a un segundo curso en la universidad de París, no habiendo ejercido hasta el 6 de marzo de 1978 ninguna actividad lucrativa. No ha quedado precisada la índole de las actividades que llevó a cabo entre 1975 y 1978, pero no se discute que siguió residiendo en Bélgica. Entre el 6 de marzo de 1978 y el 30 de marzo de 1987, prestó sus servicios en la embajada del Perú en Bruselas. Con fecha 16 de abril de 1987, entró al servicio de la Comisión en Bruselas. En este proceso, afirma que la Comisión debe pagarle la indemnización por expatriación.
3. La indemnización por expatriación se encuentra regulada en la letra a) del apartado 1 del artículo 4 del anexo VII del Estatuto, según el cual:
"Se concederá una indemnización por expatriación en cuantía igual al 16 % del sueldo base, así como de la asignación familiar y de la asignación por hijo a su cargo a las que el funcionario tenga derecho:
a) a los funcionarios
- que no tengan ni hayan tenido nunca la nacionalidad del Estado en cuyo territorio se encuentre su lugar de destino, y
- que en un período de cinco años cuyo término sea anterior en seis meses a su entrada al servicio de las Comunidades, no hubieren residido ni ejercido su actividad profesional principal, de forma habitual, en el territorio europeo de tal Estado. Para la aplicación de esta disposición, no se tendrán en consideración las situaciones derivadas de servicios prestados a otro Estado o a una organización internacional."
4. La Sra. Atala-Palmerini cumple manifiestamente el requisito de nacionalidad establecido en el primer guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 4. La cuestión es saber si residió o ejerció su actividad profesional principal en Bélgica de forma habitual durante el período de 5 años establecido en el segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 4. La Comisión estima que el período citado ha de computarse del siguiente modo. Han de excluirse o "neutralizarse" en cumplimiento de lo dispuesto en la segunda frase del segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 4: el período comprendido entre septiembre de 1973 y enero de 1974 durante el cual la Sra. Atala-Palmerini trabajó en prácticas en la Comisión, y el período de servicio en la embajada del Perú, comprendido entre el 6 de marzo de 1978 y el 15 de octubre de 1986. El período de referencia que resulta de este cálculo va del 6 de octubre de 1972 al 5 de marzo de 1978 con una interrupción de cinco meses correspondiente al período de prácticas (septiembre de 1973 a enero de 1974).
5. Es un hecho acreditado que la propia Sra. Atala-Palmerini reconoce expresamente, que, durante el período de referencia, residió de forma habitual en Bélgica, a partir de la fecha de su matrimonio, el 7 de diciembre de 1974, es decir, durante los tres años y tres meses que corresponden a la fase final del citado período de referencia.
6. Antes de examinar la parte del período de referencia anterior al matrimonio de la Sra. Atala-Palmerini, quiero subrayar que el método seguido por la Comisión, que consiste en construir un período de referencia de cinco años anterior sin tener en cuenta la fase de prácticas en la Comisión ni el período en que prestó sus servicios en la Embajada del Perú, no se halla expresamente exigido en la letra a) del apartado 1 del artículo 4. En la sentencia de 31 de mayo de 1988 (Núñez contra Comisión, 211/87, Rec. 1988, p. 2791), este Tribunal de Justicia se pronunció con un criterio diferente en un caso similar. En esta sentencia, declaró (apartados 11 y 12) que la excepción prevista en la última frase del segundo guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 4 tiene como finalidad no penalizar, con la pérdida de la indemnización por expatriación, a aquellas personas que se establecieron en el país de destino con vistas a efectuar allí sus actividades al servicio de otro Estado o de una organización internacional, careciendo de vínculos duraderos con este país, y estimó que esta excepción no podía aplicarse a un funcionario que, aun habiendo trabajado en la embajada de otro país en el territorio del país de destino, ya tenía con anterioridad vínculos duraderos con tal país, por haber residido allí habitualmente y ejercido sus actividades profesionales desde tiempo atrás. Si se adopta este método de apreciación, entiendo que la Sra. Atala-Palmerini debe ser considerada, aun cuando el tiempo en el que residió en Bélgica antes de trabajar en la embajada del Perú sea más breve que en el asunto Núñez, como poseedora de vínculos duraderos con Bélgica a causa de su matrimonio y de la circunstancia de residir allí habitualmente. Además, dado que la citada excepción obliga a no tener en cuenta "las situaciones que resultan" de los servicios prestados a otro Estado, a la vista de los hechos del caso de autos, es dudoso que el período de residencia en Bélgica durante el que la Sra. Atala-Palmerini prestaba sus servicios en la embajada de Perú deba considerarse como una situación que resulte de los servicios prestados a otro Estado puesto que, precisamente, la Sra. Atala-Palmerini ya residía habitualmente en Bélgica.
7. En este momento, debo volver a considerar el período de referencia, que comenzó el 6 de octubre de 1972, para examinar la parte de este período anterior, al 7 de diciembre de 1974, fecha a partir de la cual la Sra. Atala-Palmerini reconoce que residió habitualmente en Bélgica. Alega que, durante esta parte del período de referencia, por el hecho de ser estudiante, no puede considerarse que "residió habitualmente" en el país de sus estudios. A este respecto, alega sus viajes a Perú, el hecho de vivir en una habitación amueblada, el hecho de haber cambiado varias veces de domicilio, el hecho de poseer sólo un permiso de residencia provisional, y alega que, en esta época, no tenía ninguna intención de permanecer en Bélgica o en Europa. Afirma que, con independencia de su presencia física en Bélgica, debe refutarse que, en esta época, residió habitualmente en el Perú. A este respecto, se funda, especialmente, en el apartado 9 de la sentencia dictada en el asunto 61/85 (Urhausen, de soltera von Neuhoff von der Ley contra Comisión, Rec. 1987, pp. 2853 y ss., especialmente p. 2864), en la cual este Tribunal de Justicia consideró que dos años y medio de estudios universitarios en Innsbruck no bastaban para considerar que la demandante ya no era residente habitual en Luxemburgo. La Sra. Atala-Palmerini alega que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la residencia en un país determinado por estudios no puede interrumpir los vínculos sociales y profesionales del estudiante con su país.
8. No creo que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia haya establecido tal principio. Por el contrario, esta jurisprudencia considera que los estudios en el extranjero son un nuevo dato de hecho que ha de considerarse al igual que otros hechos pertinentes a la hora de determinar si el interesado estableció su residencia habitual en un país determinado. Tanto en el apartado 9 de la sentencia Urhausen como en el apartado 8 de la sentencia Richter contra Comisión (asunto 330/85, Rec. 1986, p. 3439 y ss., especialmente p. 3447), el Tribunal consideró que los estudios universitarios en el extranjero son un dato de hecho que ha de apreciarse junto con todos los demás datos pertinentes, considerados como un todo, con objeto de determinar el lugar de residencia habitual del demandante.
9. Esta consideración de los estudios universitarios en el extranjero corresponde a la forma habitual de proceder del Tribunal de Justicia en materia de residencia habitual, en las numerosas sentencias que ha dictado sobre esta cuestión. La expresión "habitual residence" (residir habitualmente) que se halla en el apartado 1 del artículo 4 del anexo VII del Estatuto no constituye un concepto técnico-jurídico (véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Warner Delvaux contra Comisión, 42/75, Rec. 1976, pp. 167 y ss., especialmente pp. 178 y 179). De hecho, entendemos que la expresión "habitual" indica que es preciso considerar la cuestión como un mero elemento de hecho. Además, en el apartado 10 de la sentencia Núñez, el Tribunal de Justicia declaró: "si bien la letra a) del apartado 1 del artículo 4, a la hora de determinar los supuestos de expatriación, se funda en la residencia habitual y en las actividades profesionales principales del funcionario en el territorio del Estado de destino durante el período de referencia, toma en cuenta tales puntos de conexión con vistas a formular criterios simples y objetivos que permitan abarcar la situación de los funcionarios que, a causa de su entrada al servicio de las Comunidades, se ven obligados a cambiar de residencia y a integrarse en un nuevo entorno". Entiendo que, a tenor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las pretensiones como la que nos ocupa están en función de los hechos del asunto respectivo. En particular, en lo que se refiere a los estudios universitarios, creo posible que un estudiante resida en un Estado aunque realice sus estudios en otro y también es posible que resida en el Estado en el que realiza sus estudios; ésta es una cuestión de hecho que hay que apreciar en cada caso.
10. En el caso de la Sra. Atala-Palmerini, hay que considerar el hecho de que siguió residiendo en Bélgica una vez concluidos los estudios universitarios. También hay que considerar el hecho de que, al inicio del período de referencia, el 6 de octubre de 1972, ya había pasado dos años en Bélgica por sus estudios. Además, a partir de tal fecha, residió permanentemente en Bélgica hasta el final del citado período, el 5 de marzo de 1978. Permaneció en Bélgica la mayor parte del citado período y no volvió a Perú con frecuencia. Durante el período de referencia, parece que volvió al Perú una vez antes de su matrimonio para una estancia de siete semanas en 1973, y otra después de su matrimonio, de 4 meses en 1975. También parece que permaneció fuera de Bélgica 2 meses en 1974, cuando fue a Italia. Tales ausencias, de carácter esporádico, no privan a su residencia en Bélgica de su carácter habitual en el sentido de la letra a) del apartado 1 del artículo 4 (véase Witte contra Parlamento, 188/83, Rec. 1984, pp. 3465 y ss., especialmente p. 3474, apartado 11). De la misma forma, sus viajes al Perú no bastaban para acreditar que siguiera residiendo allí tal y como ella afirma. Además, la conservación de vínculos familiares y afectivos con el Perú no es incompatible con la residencia habitual en Bélgica. Sopesando la totalidad de los datos a considerar en el caso de la Sra. Atala-Palmerini, considero que residió habitualmente en Bélgica durante la totalidad del citado período, incluida la primera parte de ese período (la de un año y nueve meses que precedió a su matrimonio). Partiendo de estos datos, considero que no reúne los requisitos exigidos para tener derecho a la indemnización por expatriación.
11. Esta conclusión corresponde a la finalidad de la indemnización por expatriación. Tal y como ha declarado el Tribunal de Justicia, esta indemnización tiene por objeto compensar las especiales cargas y desventajas que resultan de la entrada al servicio de las Comunidades para aquellos funcionarios que, por este hecho, se ven obligados a trasladar su residencia del país donde residan al país de destino (véase, sobre todo, De Angelis contra Comisión, 246/83, Rec. 1985, pp. 1253 y ss., especialmente p. 1263). Entiendo que esta fórmula, aun cuando reproducida con frecuencia en las sentencias del Tribunal de Justicia, destaca en exceso el mero hecho de cambiar de residencia y de trasladarse al país de destino, y que indica únicamente de forma implícita lo que constituye el verdadero objeto de la indemnización, que no es otro que compensar las desventajas duraderas de la expatriación. Entiendo que el mero cambio de residencia ha de compensarse principalmente mediante la indemnización por gastos de instalación prevista en el artículo 5 del anexo VII del Estatuto, la cual consiste en un único pago. La indemnización por expatriación prevista en el apartado 1 del artículo 4 del anexo VII es un pago mensual permanente y, de este modo, trata de compensar las continuas desventajas resultantes de la obligación de vivir en un país extranjero con el fin de trabajar para las Comunidades. Este aspecto se pone mejor de manifiesto con los términos utilizados en el apartado 10 de la ya citada sentencia Núñez. En el asunto 147/79 (Hochstrass contra Tribunal de Justicia, Rec. 1980, pp. 3005 y ss., especialmente p. 3020), el Tribunal precisó además que la indemnización por expatriación prevista en el apartado 2 del artículo 4 del anexo VII tenía por objeto compensar las desventajas que experimentan los funcionarios a causa de su condición extranjera, y afirmó: "No puede negarse que el funcionario, que no tiene ni ha tenido nunca la nacionalidad del Estado en el que se halla su lugar de destino, puede sufrir ciertos inconvenientes por su condición de extranjero, tanto fácticos como jurídicos, de orden familiar, de orden cívico, familiar, educativo, cultural y político, que no afectan a los nacionales del país receptor". Estas consideraciones creo que se deben aplicar a la indemnización por expatriación prevista en el apartado 1 del artículo 4 del anexo VII y hay que recalcar que esta indemnización tiene la finalidad de compensar las desventajas a largo plazo que resultan de la expatriación. Sin embargo, tanto si la finalidad de la citada indemnización se manifiesta de esta forma o con la fórmula que se utiliza en la sentencia De Angelis, en el presente caso, no cabe afirmar que, al entrar al servicio de las Comunidades, la demandante se viera obligada a cambiar de residencia y a desplazarse al país de destino; ya residía desde hacía tiempo en tal país por su libre elección. Tal caso no corresponde a la finalidad de la indemnización por expatriación (véase apartado 12 de la sentencia Núñez).
12. Me parece también razonable tal conclusión a la vista del conjunto de los hechos, y, en particular, del hecho que la Sra. Atala-Palmerini residió en Bélgica durante más de 16 años antes de entrar al servicio de la Comisión y del hecho que la propia Sra. Atala-Palmerini reconoce que residió en este país más de doce años con anterioridad a esta fecha. Puedo añadir que, aun cuando considero que la Sra. Atala-Palmerini no reúne los requisitos que permiten reclamar la indemnización por expatriación prevista en el apartado 1 del artículo 4 del anexo VII del Estatuto, sin embargo tiene derecho a la indemnización por residencia fuera del país de origen por un importe igual a la cuarta parte de la indemnización por expatriación, que se prevé en el apartado 2 del artículo 4 del citado anexo VII del Estatuto.
13. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y que, con arreglo al apartado 2 del artículo 69 y al artículo 70 del Reglamento de Procedimiento, cada parte cargue con sus propias costas.
(*) Lengua original: inglés.
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