Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. O presente processo refere-se a um pedido de subsídio de expatriação apresentado por um funcionário da Comissão, Carmen Atala-Palmerini.
2. Carmen Atala-Palmerini, nascida no Peru em 1949, de nacionalidade peruana, veio para a Bélgica para seguir estudos universitários de licenciatura de Setembro de 1970 a Junho de 1973. Regressou ao Peru de 7 de Julho a 25 de Agosto de 1973. Voltou em seguida à Bélgica onde efectuou um estágio na Comissão de 1 de Setembro de 1973 a 31 de Janeiro de 1974. De Setembro de 1973 a Outubro de 1974 seguiu igualmente estudos de mestrado na Universidade de Antuérpia. Em 7 de Dezembro de 1974 casou com um funcionário da Comissão de nacionalidade italiana adquirindo assim a nacionalidade italiana. Em Novembro de 1974 foi admitida à preparação de um doutoramento na Universidade de Paris e preparou esse doutoramento continuando a residir na Bélgica. Segundo o que foi declarado ao Tribunal foi admitida ao segundo ano na Universidade de Paris durante o ano académico de 1975/1976 e não exerceu qualquer actividade remunerada até 6 de Março de 1978. Não foi especificada a natureza das suas actividades entre 1975 e 1978 mas não foi contestado que continuasse a residir na Bélgica. De 6 de Março de 1978 a 30 de Março de 1987 trabalhou na embaixada do Peru em Bruxelas. Entrou para a Comissão, em Bruxelas, em 16 de Abril de 1987. Actualmente defende que a Comissão lhe deve pagar o subsídio de expatriação.
3. O subsídio de expatriação vem previsto no n.° 1, alínea a), do artigo 4.° do anexo VII do estatuto que tem a seguinte redacção:
"Um subsídio de expatriação igual a 16% do montante total do vencimento-base, assim como do abono de lar e do abono por filho a cargo pagos ao funcionário, é concedido:
a) ao funcionário:
- que não tenha e não tiver tido nunca a nacionalidade do Estado em cujo território está situado o local da sua afectação, e
- que não tenha, habitualmente, durante um período de cinco anos expirando seis meses antes do início de funções, residido ou exercido a sua actividade profissional principal no território europeu do referido Estado. Não serão tomadas em consideração, para efeitos desta disposição, as situações resultantes de serviços prestados a um outro Estado ou a uma organização internacional".
4. Carmen Atala-Palmerini satisfaz manifestamente a condição de nacionalidade prevista no n.° 1, primeiro travessão da alínea a), do artigo 4.° A questão incide sobre o facto de saber se ela residiu ou exerceu, habitualmente, a sua actividade profissional principal na Bélgica durante o período de referência de cinco anos estipulado no n.° 1, segundo travessão da alínea a), do artigo 4.° A Comissão considera que o período de referência se estabelece do seguinte modo. Devem-se afastar (ou "neutralizar") dois períodos nos termos do n.° 1, segunda frase do segundo travessão da alínea a), do artigo 4.°: o período compreendido entre Setembro de 1973 e Janeiro de 1974 durante o qual Carmen Atala-Palmerini efectuou um estágio na Comissão e o período passado ao serviço da embaixada peruana, compreendido entre 6 de Março de 1978 e 15 de Outubro de 1986. O período de referência resultante deste cálculo vai de 6 de Outubro de 1972 a 5 de Março de 1978, com uma interrupção de cinco meses correspondente ao estágio efectuado de Setembro de 1973 a Janeiro de 1974.
5. É ponto assente, e Carmen Atala-Palmerini admitiu-o expressamente, que, durante este período de referência, residiu de modo habitual na Bélgica a partir da data do seu casamento, em 7 de Dezembro de 1974, quer dizer, durante os três anos e três meses correspondentes ao final daquele período de referência.
6. Antes de examinar a parte do período de referência que se situa antes do casamento de Carmen Atala-Palmerini, queríamos salientar que o método seguido pela Comissão, consistente em construir um período de referência de cinco anos anterior abstraindo do período de estágio na Comissão e do período passado ao serviço da embaixada do Peru não é expressamente imposto pelo n.° 1, alínea a), do artigo 4.° O Tribunal adoptou uma abordagem diversa a propósito de factos bastante semelhantes no processo 211/87, Nuñez/Comissão (acórdão de 31 de Maio de 1988). Neste acórdão declarou (décimo primeiro e décimo segundo considerandos) que a excepção prevista no n.° 1, última frase da alínea a), do artigo 4.° tem por objectivo não penalizar, pela perda do subsídio de expatriação, as pessoas que se estabeleceram no país de colocação para aí exercerem actividades ao serviço de outro Estado ou de uma organização internacional sem terem um vínculo duradouro com esse país e considerou que esta excepção não se podia aplicar a um funcionário que, tendo trabalhado na embaixada de outro Estado no território do país de colocação, tinha já anteriormente estabelecido vínculos duradouros com esse país por já há muito lá residir habitualmente e lá exercer as suas actividades profissionais. Se se adoptar este método de abordagem, Carmen Atala-Palmerini deve, em nossa opinião, se bem que o período durante o qual permaneceu na Bélgica antes de trabalhar na embaixada do Peru seja muito mais curto do que no processo Nuñez, ser considerada como tendo já laços duradouros com a Bélgica devido ao seu casamento e à circunstância de que já aí residia de modo habitual. Além disso, como a excepção em questão exige que não se tomem em consideração as "situações resultantes" de serviços efectuados para outro Estado, é duvidoso, tendo em conta os factos do caso concreto, que o período de residência na Bélgica correspondente ao período durante o qual Carmen Atala-Palmerini esteve ao serviço da embaixada do Peru deva ser descontado como sendo uma situação resultante de serviços efectuados para outro Estado visto que, precisamente, Carmen Atala-Palmerini residia já, de modo habitual, na Bélgica.
7. Devemos agora voltar ao período de referência que se inicia em 6 de Outubro de 1972 e examinar a parte deste período que se situa antes de 7 de Dezembro de 1974, data a partir da qual Carmen Atala-Palmerini admite ter residido de modo habitual na Bélgica. Alega que, durante esta parte do período de referência, devido ao facto de ser estudante, não pode ser considerada como tendo "residido habitualmente" no país dos seus estudos. Invoca a este respeito as suas idas ao Peru, o facto de viver num quarto mobilado e de ter mudado várias vezes, o facto de só possuir uma autorização de residência provisória e alega que não tinha, nessa altura, qualquer intenção de ficar na Bélgica ou até mesmo na Europa. Sustenta que apesar da sua presença física na Bélgica deve ser considerada como tendo residido habitualmente no Peru durante este período. A este respeito baseia-se em especial no nono considerando do acórdão proferido no processo 61/85 (Urhausen, de solteira von Neuhoff von der Ley/Comissão, Colect. 1987, p. 2853, 2864), em que o Tribunal considerou que cerca de dois anos e meio de estudos universitários em Innsbruck não eram suficientes para considerar que a recorrente já não residia habitualmente no Luxemburgo. Carmen Atala-Palmerini alega que resulta da jurisprudência do Tribunal que uma permanência num país determinado a fim de seguir estudos não pode verdadeiramente interromper os laços sociais e profissionais do estudante com o seu próprio país.
8. Não nos parece que a jurisprudência do Tribunal tenha estabelecido tal princípio. Pelo contrário, esta jurisprudência trata os estudos no estrangeiro como um simples elemento de facto a tomar em consideração ao mesmo tempo que outros factos pertinentes para determinar se o interessado estabeleceu a sua residência habitual num dado país. Tanto no nono considerando do acórdão Urhausen, como no oitavo considerando do acórdão proferido no processo Richter/Comissão (330/85, Colect. 1986, p. 3439, 3447), o Tribunal considerou os estudos universitários no estrangeiro como um elemento de facto a apreciar com todos os outros elementos de facto pertinentes, considerados como um todo, para determinar o local de residência habitual do recorrente.
9. Esta abordagem da questão dos estudos universitários no estrangeiro corresponde ao modo geral de proceder adoptado pelo Tribunal em matéria de residência habitual nos numerosos acórdãos que proferiu sobre esta questão. A expressão "habitual residence" (residir habitualmente) que consta do n.° 1 do artigo 4.° do anexo VII do estatuto não constitui um conceito jurídico técnico (ver conclusões do advogado-geral Warner no processo 42/75, Delvaux/Comissão, Recueil 1976, p. 167, 178 e 179). De facto, em nossa opinião, o termo "habitual" indica que se deve abordar a questão como uma simples questão de facto. Além disso, o Tribunal declarou no décimo considerando do acórdão Nuñez que, "se (o n.° 1, alínea a), do artigo 4.°) se baseia, para determinar os casos de expatriação, na residência habitual e nas actividades profissionais principais do funcionário no território do Estado do lugar de colocação durante um certo período de referência, toma em conta esses elementos de conexão para estabelecer critérios simples e objectivos que permitam apreender a situação dos funcionários que são obrigados, devido à sua entrada em funções nas Comunidades, a mudar de residência e a integrar-se no seu novo meio". Assim, em nossa opinião, decorre da jurisprudência que pedidos tais como o que está aqui em questão são função dos factos do processo em questão. No que respeita em especial aos estudos universitários, pensamos que é possível que um estudante resida num Estado e prossiga os seus estudos noutro e que é igualmente possível que resida no Estado em que prossegue os seus estudos: é uma questão de facto que deve ser apreciada caso a caso.
10. No caso de Carmen Atala-Palmerini deve tomar-se em consideração o facto de que ela continuou a viver na Bélgica após ter terminado os seus estudos universitários. Deve tomar-se igualmente em consideração o facto de que no início do período de referência, em 6 de Outubro de 1972, ela tinha já passado dois anos na Bélgica para os seus estudos. Além disso, a partir desta data, permaneceu constantemente na Bélgica até ao final do período de referência, 5 de Março de 1978. Esteve na Bélgica durante a maior parte do período em questão, não se tendo deslocado muitas vezes ao Peru. Durante o período de referência parece ter ido ao Peru uma vez antes do seu casamento, tendo aí pemanecido sete semanas em 1973, e uma vez depois do seu casamento, durante quatro meses em 1975. Parece também ter estado fora da Bélgica durante dois meses em 1974, quando se deslocou a Itália. Tais ausências esporádicas não bastam para retirar à sua residência na Bélgica o carácter de habitual na acepção do n.° 1, alínea a), do artigo 4.°: ver processo 188/83, Witte/Parlamento, Recueil 1984, p. 3465, 3474 (décimo primeiro considerando). Reciprocamente, as suas deslocações ao Peru eram longe de ser suficientes para comprovar que continuava a aí residir habitualmente como o pretende. Por último, a manutenção de laços familiares e eventualmente afectivos com o Peru não é incompatível com o estabelecimento de uma residência habitual na Bélgica. Pesando todos os factos a tomar em consideração no caso de Carmen Atala-Palmerini, consideramos que ela residiu habitualmente na Bélgica durante a totalidade do período de referência, inclusive durante a primeira parte desse período (o período de um ano e quatro meses que precedeu o seu casamento). Partindo deste ponto de vista, consideramos que ela não satisfaz as condições exigidas para ter direito ao subsídio de expatriação.
11. Esta conclusão corresponde à finalidade do subsídio de expatriação. Como declarado pelo Tribunal na sua jurisprudência, este subsídio tem por finalidade compensar os encargos e desvantagens especiais resultantes da assunção de funções nas Comunidades em relação aos funcionários que por esta razão são obrigados a transferir a sua residência do país do seu domicílio para o país de afectação (ver, nomeadamente, o processo 246/83, De Angelis/Comissão, Recueil 1985, p. 1253, 1263). Em nossa opinião, esta fórmula, ainda que várias vezes retomada nos acórdãos do Tribunal, põe demasiadamente o acento sobre o mero facto de mudar de residência e de se deslocar para o país de afectação e indica apenas de modo implícito o que constitui o verdadeiro objecto do subsídio, que é o de compensar as desvantagens persistentes da expatriação. Em nossa opinião a mera mudança do lugar de residência é um elemento que se destina principalmente a ser compensado pelo subsídio de instalação previsto no artigo 5.° do anexo VII do estatuto, o qual consiste num único pagamento. O subsídio de expatriação previsto no n.° 1 do artigo 4.° do anexo VII é um pagamento mensal permanente e visa, nestes termos, compensar as desvantagens contínuas resultantes da obrigação de viver num país estrangeiro a fim de trabalhar para as Comunidades. Este aspecto é melhor posto em evidência pelos termos utilizados no décimo considerando do acórdão Nuñez já citado. No processo 147/79, Hochstrass/Tribunal de Justiça (Recueil 1980, p. 3005, 3020) o Tribunal especificou além disso que o subsídio de residência no estrangeiro previsto no n.° 2 do artigo 4.° do anexo VII se destinava a compensar as desvantagens que os funcionários sofrem em razão do seu estatuto de estrangeiro e declarou: "Com efeito, não se pode negar que um funcionário, que não tem nem nunca teve a nacionalidade do Estado no território do qual se situa o local da sua afectação, pode sofrer, devido ao seu estatuto de estrangeiro, um certo número de inconvenientes, tanto de direito como de facto, de ordem cívica, familiar, educacional, cultural e política que não se deparam aos nacionais autóctones". Estas considerações aplicam-se, em nossa opinião, ao subsídio de expatriação previsto no n.° 1 do artigo 4.° do anexo VII e deve-se acentuar o facto de que este subsídio visa compensar as desvantagens a longo prazo resultantes da residência no estrangeiro. Todavia, quer a finalidade do subsídio de expatriação seja expressa sob esta forma, ou nomeadamente pela fórmula utilizada no acórdão De Angelis, não se pode sustentar, no caso concreto, que ao assumir as suas funções nas Comunidades a recorrente tenha sido obrigada a mudar de residência e a deslocar-se para o país de afectação; já aí se encontrava há muito tempo por escolha própria. Tal caso não corresponde à finalidade do subsídio de expatriação (ver décimo segundo considerando do acórdão Nuñez).
12. Esta conclusão parece-nos ser razoável tendo em conta os factos, e em especial o facto de Carmen Atala-Palmerini ter residido na Bélgica durante mais de dezasseis anos antes de entrar para a Comissão e de ela admitir ter aí residido habitualmente durante mais de doze anos antes desta data. Acrescentamos que embora Carmen Atala-Palmerini não satisfaça, em nossa opinião, as condições que dão direito ao subsídio de expatriação previsto no n.° 1 do artigo 4.° do anexo VII do estatuto tem, no entanto, direito a um subsídio de residência no estrangeiro igual a um quarto do subsídio de expatriação, previsto no n.° 2 do artigo 4.° do anexo VII do estatuto.
13. Concluímos no sentido de ser negado provimento ao recurso e de, em aplicação do n.° 2 do artigo 69.° e do artigo 70.° do Regulamento Processual, cada uma das partes suportar as suas próprias despesas.
(*) Língua original: inglês.
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