Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . La présente affaire soulève une question de principe concernant l' obligation des États membres d' exécuter les règlements communautaires .
2 . L' article 41 du règlement ( CEE ) n° 337/79 du Conseil portant organisation commune du marché viti-vinicole ( JO L 54, p . 1 ), tel que modifié par les règlements ( CEE ) n° 2144/82 ( JO L 227, p . 1 ) et ( CEE ) n° 1208/84 ( JO L 115, p . 77 ) du Conseil, impose dans certains cas à la Commission d' ordonner la distillation obligatoire de vin de table, lorsqu' il existe un excédent . En application de l' article 6, paragraphe 1, dudit règlement n° 337/79, les producteurs de vin qui ne se soumettent pas à l' obligation de distillation sont exclus du bénéfice des mesures d' intervention prévues par la réglementation . L' article 64, paragraphe 1, dispose que "les États membres prennent les mesures nécessaires en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole ".
3 . Le 18 janvier 1985, la Commission a adopté deux règlements concernant les modalités de la distillation pendant la campagne viticole 1984/1985 . Par le règlement ( CEE ) n° 147/85 ( JO L 16, p . 25 ), elle a défini la méthode de calcul de la quantité totale de vin de table à distiller, les critères de répartition de cette quantité entre les différentes régions de production ainsi qu' entre les différents producteurs établis dans chaque région et les catégories de producteurs exonérés de la distillation obligatoire . Par le règlement ( CEE ) n° 148/85 ( JO L 16, p . 32 ), elle a ordonné la distillation de 12 000 000 hl de vin de table, dont 68 322 hl devaient être distillés par des producteurs de vin allemands .
4 . Les autorités allemandes ont alors adressé à 614 producteurs de vin allemands des avis d' assujettissement leur signifiant les quantités de vin qu' ils devaient distiller . 506 de ces producteurs ont formé opposition contre ces avis, en faisant essentiellement valoir que les critères utilisés par les règlements communautaires pour déterminer la quantité devant être distillée par chaque producteur étaient discriminatoires .
5 . En droit allemand, une opposition formée contre une décision administrative produit automatiquement un effet suspensif . Néanmoins, les autorités administratives peuvent ordonner l' exécution immédiate de ladite décision si l' intérêt public l' exige . Pareille mesure peut, elle-même, faire l' objet d' un recours et, si tel est le cas, les juridictions administratives peuvent à nouveau suspendre l' exécution de la décision .
6 . Les autorités allemandes ont décidé de ne pas ordonner l' exécution immédiate des 506 avis qui avaient fait l' objet d' une opposition . En fait, sur les 68 322 hl de vin qui auraient dû être distillés en Allemagne, seuls 9 140 hl ont, en pratique, été distillés .
7 . La Commission a estimé que, en omettant de prendre des mesures supplémentaires afin de contraindre les producteurs de vin allemands à se soumettre au régime de la distillation obligatoire, la République fédérale d' Allemagne avait violé l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 et l' article 5 du traité CEE . En conséquence, elle a engagé la procédure prévue à l' article 169 du traité . En réponse à la lettre de mise en demeure et à l' avis motivé de la Commission, la République fédérale d' Allemagne a refusé d' admettre que son comportement constituait un manquement aux obligations qui lui incombaient en vertu du droit communautaire . La Commission a donc saisi la Cour par requête du 2 août 1988 .
Recevabilité
8 . Le recours de la Commission est dirigé non seulement contre le comportement passé de la République fédérale d' Allemagne au cours d' une campagne viticole précise ( 1984/1985 ) - jusqu' à présent, la seule année pendant laquelle les règlements communautaires ont imposé la distillation obligatoire à des producteurs de vin allemands -, mais aussi contre son intention explicite de suivre la même ligne de conduite à l' avenir . C' est pourquoi la formulation de la constatation à laquelle tend le recours de la Commission ne se place pas sous l' angle du manquement de la République fédérale d' Allemagne à l' obligation de prendre les mesures nécessaires pendant la campagne 1984/1985, mais sous l' angle de son "refus persistant" de prendre lesdites mesures, c' est-à-dire de les prendre à l' avenir; la Commission déclare même dans sa requête que l' affaire concerne principalement l' avenir plutôt que le passé . En revanche, la République fédérale d' Allemagne estime que la requête n' est recevable qu' en tant qu' elle vise son comportement dans les circonstances particulières de la campagne viticole 1984/1985 .
9 . L' approche adoptée par la Commission confond, selon nous, deux points différents . Aux fins de l' espèce, il suffit d' examiner, quant au fond, le comportement des autorités allemandes en 1985 . Le fait que celles-ci risquent éventuellement de se comporter de la même façon à l' avenir, et qu' elles ont exprimé leur intention d' agir en ce sens à moins d' une décision contraire de la Cour, constitue assurément un élément pertinent pour établir l' intérêt de la Commission à la poursuite de l' action; toutefois, tant l' attitude générale du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne que la question de savoir comment il est susceptible d' agir à l' avenir sont des aspects qu' il est inutile d' inclure dans l' objet du présent recours . Si une situation similaire devait se présenter dans l' avenir, la décision rendue par la Cour en l' espèce réglerait les questions qui se poseraient . Nous estimons donc qu' il n' y a lieu de déclarer la requête recevable qu' en ce qu' elle vise le comportement spécifique des autorités allemandes pendant la campagne viticole 1984/1985 .
10 . Si l' objet du recours est ainsi limité, il deviendra inutile d' envisager séparément la réglementation ultérieure : le règlement n° 337/79, qui était applicable en 1984/1985, a été remplacé par le règlement ( CEE ) n° 822/87 ( JO L 84, p . 1 ); les dispositions correspondantes de ce second règlement figurent dans des articles dont la numérotation est différente ( voir annexe VIII de ce règlement ), mais les dispositions pertinentes sont identiques pour l' essentiel .
Sur le fond
11 . Quant au fond, la thèse de la Commission est très simple . Elle soutient qu' il résulte de l' obligation générale de coopération imposée aux États membres par l' article 5 du traité et de l' obligation spécifique prévue par l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79, que l' Allemagne n' était pas en droit de renoncer à essayer d' assurer l' exécution de la distillation obligatoire lorsque 506 des 614 producteurs de vin allemands ont formé opposition contre les avis les assujettissant à la distillation . Selon la Commission, le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne aurait dû entreprendre tout ce qui lui était possible dans le cadre du droit national pour contraindre les producteurs de vin récalcitrants à s' acquitter des obligations qui leur incombaient en vertu du droit communautaire . En particulier, il aurait dû ordonner l' exécution immédiate des 506 avis d' assujettissement à la distillation, sur la base de l' article 80, paragraphe 2, du code de procédure administrative allemand ( Verwaltungsgerichtsordnung ).
12 . Dans son mémoire en défense, le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne avance un certain nombre d' arguments que nous examinerons successivement .
a ) L' argument fondé sur le caractère exhaustif de la sanction prévue à l' article 6, paragraphe 1, du règlement n° 337/79
13 . Le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne fait valoir que la législation communautaire relative au marché viti-vinicole prévoit déjà une sanction contre les producteurs de vin qui méconnaissent une décision leur ordonnant de procéder à la distillation, en ce que l' article 6, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 ( article 47, paragraphe 1, du règlement n° 822/87 ) les exclut du bénéfice de certaines mesures d' intervention pour la campagne suivante . Il soutient que cette sanction présente un caractère exhaustif et qu' elle s' oppose donc au recours à des mesures de contrainte dans le cadre du droit national . Sur ce point, il cite deux arrêts : du 18 février 1970, Hauptzollamt Hamburg/Bollmann ( 40/69, Rec . p . 69 ), et du 2 février 1977, Amsterdam Bulb/Produktschap voor Siergewassen ( 50/76, Rec . p . 137 ).
14 . Cet argument ne nous paraît nullement convaincant . Selon nous, le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne n' a pas réussi à démontrer pourquoi la sanction prévue à l' article 6, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 devrait avoir l' effet d' exhaustivité qu' il lui attribue . Ledit article 6, paragraphe 1, fait partie du titre I du règlement, qui est intitulé "Régime des prix et des interventions ". Tel qu' il a été modifié par l' article 1er du règlement n° 2144/82, cet article dispose :
"Les producteurs soumis aux obligations visées à l' article 39 et, le cas échéant, aux articles 40 et 41 peuvent bénéficier des mesures d' intervention prévues au présent titre pour autant qu' ils aient satisfait aux obligations précitées pendant une période de référence à déterminer ."
Les articles 39, 40 et 41 font partie du titre IV du règlement, qui définit les "règles concernant certaines pratiques oenologiques et la mise à la consommation ". Ces articles, tels qu' ils ont été modifiés, et d' autres dispositions du titre IV édictent un certain nombre d' obligations et d' interdictions . L' article 39, paragraphe 1, interdit le surpressurage des raisins, le pressurage des lies de vin et la remise en fermentation des marcs de raisins pour des buts autres que la distillation . L' article 40, paragraphe 1, impose la distillation des vins issus de raisins de variétés ne figurant pas en tant que variétés à raisins de cuve . Enfin, comme nous l' avons vu, l' article 41 prévoit la distillation obligatoire dans certains cas .
15 . Si l' on admettait l' argument du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne relatif au caractère exhaustif de l' article 6, paragraphe 1, il s' ensuivrait qu' aucune des obligations et des interdictions visées aux articles 39, 40 et 41 ne pourrait être imposée par des moyens autres que l' exclusion du bénéfice des mesures d' intervention visées à l' article 6, paragraphe 1 . Cela signifierait, par exemple, qu' il serait impossible aux autorités nationales de demander une décision de justice interdisant aux producteurs de vin de passer outre aux interdictions en question . Les producteurs de vin pourraient ainsi recourir à des procédés oenologiques interdits par le droit communautaire et les autorités nationales n' auraient aucun moyen de les en empêcher, à moins évidemment que la sanction prévue à l' article 6, paragraphe 1, ne se révèle efficace . Que ce soit dans le libellé de l' article 6, paragraphe 1, ou dans l' économie générale du règlement, nous ne voyons rien qui puisse justifier pareille conclusion . Au contraire, l' argument du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne va directement à l' encontre des termes explicites de l' article 64, paragraphe 1, qui impose aux États membres de prendre "les mesures nécessaires en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole ".
16 . La thèse du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne n' est pas non plus étayée par la jurispruduence qu' il cite . Dans l' arrêt Bollmann, la Cour a déclaré qu' il était exclu que les États membres puissent, "en vue d' assurer l' application ( d' un règlement ), prendre des mesures ayant pour objet d' en modifier la portée ou d' ajouter à ses dispositions ". Toutefois, en prenant des mesures de droit national en vue de faire exécuter une obligation qui résulte d' un règlement, les autorités nationales ne modifient pas la portée de ce règlement et n' ajoutent pas à ses dispositions; elles lui donnent simplement effet . Ce point a été très clairement expliqué par l' avocat général M . Capotorti dans les conclusions qu' il a présentées dans l' affaire Amsterdam Bulb, précitée, p . 155 .
17 . Dans l' arrêt qu' elle a rendu dans cette affaire, la Cour a déclaré ( au point 33 ) que, "en l' absence d' une disposition dans la réglementation communautaire prévoyant des sanctions particulières en cas de non-observation par des particuliers de ladite réglementation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées ".
18 . Il est probable que le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne cite cet arrêt en vue de démontrer qu' a contrario, lorsque la réglementation communautaire prévoit des sanctions particulières, les États membres ne sont plus habilités à infliger des sanctions dans le cadre du droit national . Il pourrait éventuellement en être ainsi dans l' hypothèse d' un règlement comportant un ensemble complet de sanctions visant à exclure toute possibilité d' organiser des sanctions dans le cadre du droit national, comme dans l' exemple donné par l' avocat général M . Capotorti ( loco citato ) qui concernait les sanctions prévues par le règlement n° 17 pour infraction aux règles communautaires de concurrence .
19 . Cependant, on ne saurait tirer pareil résultat de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n° 337/79, qui refuse simplement le bénéfice de certaines mesures d' intervention aux producteurs qui ne s' acquittent pas de certaines obligations résultant de ce règlement . Comme l' a souligné la Commission, rien ne garantissait que cette sanction particulière serait efficace dans tous les cas et, de fait, il semble pouvoir être admis par tous que, compte tenu de la situation que le marché vini-viticole allemand a connue au cours des années postérieures à 1985, ladite sanction s' avérait singulièrement inefficace dans les circonstances de l' espèce . Il faut interpréter les règlements de façon à leur conférer un effet utile et non l' inverse; or, l' argument du gouvernement allemand serait susceptible, comme le montre la présente affaire, de priver le règlement d' effet utile . De plus, là encore, l' argument est inconciliable avec l' article 64, paragraphe 1, qui impose aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires .
b ) L' argument fondé sur le principe de légalité
20 . Le deuxième argument du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne consiste à soutenir qu' il n' est permis de recourir à des mesures nationales de contrainte que si cette possibilité est expressément prévue par une disposition spécifique du droit communautaire . A cet égard, il cite l' arrêt du 25 septembre 1984, Koenecke/Balm ( 117/83, Rec . p . 3291 ).
21 . Dans cet arrêt, la Cour a déclaré qu' une sanction, même de caractère non pénal, ne pouvait être infligée que si elle reposait sur une base claire et non ambiguë .
22 . La Cour a ainsi formulé un principe de droit administratif qui peut être présenté comme le principe de légalité . Dans le domaine du droit pénal, il résulte d' un principe voisin que nul ne peut être puni à moins que l' infraction en cause ne soit un acte qui était expressément interdit par le droit au moment où il a été commis et à moins que la sanction infligée n' ait été, elle aussi, expressément prévue par la loi : nullum crimen sine lege et nulla poena sine lege . Nous ne voyons pas en quoi ce principe de droit aurait pu être invoqué par les producteurs de vin allemands dans les circonstances de l' espèce si les autorités allemandes avaient tenté de leur imposer l' exécution des avis d' assujettissement à la distillation .
23 . En premier lieu, il n' est pas certain qu' un acte ordonnant d' exécuter une obligation imposée par la loi puisse être assimilé à une sanction, même si son inobservation peut finir par conduire à l' imposition d' une sanction . En second lieu, les obligations qui incombaient aux producteurs de vin allemands étaient, en l' espèce, clairement énoncées dans la législation communautaire, notamment par l' article 41 du règlement n° 337/79 tel que modifié ainsi que par les dispositions du règlement n° 147/85, et les États membres étaient manifestement tenus de faire exécuter ces obligations par tous les moyens dont ils disposaient dans le cadre de leurs systèmes de droit nationaux . C' est tout simplement une conséquence de l' applicabilité directe des règlements prévue par l' article 189 du traité . Il résulte de cette applicabilité directe que les obligations imposées par des règlements sont directement exécutoires . A proprement parler, l' obligation des États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l' exécution de telles obligations est une obligation inhérente à la nature même de tout règlement et l' article 64, paragraphe 1, du règlement qui est en cause en l' espèce peut apparaître comme une disposition qui ne fait que réaffirmer, dans le but d' éviter toute éventuelle incertitude, une obligation qui incomberait, en tout état de cause, aux États membres . Les procédures et, le cas échéant, les sanctions que les États membres doivent utiliser relèvent, quant à elles, du droit national en l' absence de dispositions spécifiques de droit communautaire : le droit communautaire impose seulement que les procédures suivies et les sanctions éventuellement infligées soient efficaces . Ces principes s' appliquent tout autant dans le cas où les dispositions du droit communautaire confèrent des droits aux particuliers que dans le cas où elles leur imposent des obligations : voir, par exemple, les arrêt du 5 mars 1980, Ferwerda/Produktschap voor Vee en Vlees, point 10 ( 265/78, Rec . 1980, p . 617, 629 ), et du 27 mars 1980, Amministrazione delle Finanze/Salumi ( 66/79, 127/79 et 128/79, Rec . p . 1237, 1263 ); voir, aussi, arrêt du 21 septembre 1989, Commission/Grèce ( 68/88, Rec . p . 0000 ), et point 8 des conclusions de l' avocat général M . Van Gerven dans l' affaire C-326/88, Ministère public/Hansen & Son I/S .
24 . Il est tout simplement inutile qu' un règlement communautaire stipule expressément, comme semble le suggérer l' argument du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne, que les obligations qu' il impose sont exécutoires . Au surplus, il serait matériellement difficile et même peu souhaitable que les règlements communautaires contiennent des dispositions spécifiques définissant les procédures et les sanctions à l' aide desquelles les obligations qu' ils imposent sont à faire exécuter dans chacun des États membres .
25 . Il y a donc lieu de rejeter cet argument du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne .
c ) Les arguments fondés sur la proportionnalité et sur certaines caractéristiques du droit administratif allemand
26 . Les autres arguments du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne ne sont pas distinctement séparés les uns des autres dans le dossier et nous les examinerons ensemble . Le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne soutient que les autorités allemandes auraient été soumises à une charge administrative disproportionnée si elles avaient dû ordonner l' exécution immédiate des 506 avis d' assujettissement à la distillation et défendre cette décision contre les nombreux recours qu' elle aurait inévitablement entraînés . Il souligne que la quantité de vin devant être distillée par les producteurs de vin allemands était insignifiante par rapport à la quantité totale qui devait être distillée dans l' ensemble de la Communauté . En outre, le second sous-paragraphe de l' article 41 du règlement n° 337/79, tel que modifié, prévoit que "la distillation obligatoire n' est décidée que si elle ne comporte pas une charge administrative disproportionnée ". De plus, le neuvième considérant du préambule du règlement n° 2144/82 indique que l' application du programme de distillation obligatoire ne doit pas entraîner des charges administratives disproportionnées par rapport au résultat quantitatif escompté . Selon le gouvernement allemand, l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 et l' article 5 du traité ont donc pour seul effet d' imposer aux États membres de prendre les mesures qui, au vu des circonstances, sont nécessaires et appropriées .
27 . Le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne fait également valoir un certain nombre de considérations liées aux caractéristiques particulières du droit administratif allemand . En droit allemand, comme nous l' avons précédemment indiqué, une opposition formée contre une décision administrative produit automatiquement un effet suspensif . Les autorités peuvent certes ordonner l' exécution immédiate d' une telle décision en application de l' article 80, paragraphe 2, du code de procédure administrative, mais elles ne peuvent cependant le faire que si certaines raisons spéciales tenant à l' intérêt général l' exigent . Pareille mesure est elle-même susceptible de faire l' objet d' un recours et, dans ce cas, les tribunaux rétablissent l' effet suspensif de l' opposition initialement formée, à moins d' avoir acquis la conviction que la condition relative aux raisons spéciales d' intérêt public est remplie . Le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne estime qu' en l' espèce les tribunaux auraient interprété cette condition de façon stricte car l' exécution des décisions ordonnant la distillation aurait entraîné des conséquences irréversibles pour les producteurs de vin allemands . Il conclut que, compte tenu de l' existence de doutes sérieux quant à la validité de la législation communautaire relative à la distillation obligatoire, prétendument discriminatoire, il est loin d' être certain que les tribunaux allemands auraient rejeté les recours introduits contre des décisions ordonnant l' exécution immédiate .
28 . Selon nous, ces arguments sont à rejeter dans le principe . En premier lieu, le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne ne nous paraît pas pouvoir invoquer, à l' appui de son argument, les termes de l' article 5 du traité qui impose aux États membres de prendre "toute mesure ... propre à assurer l' exécution des obligations découlant du présent traité", ni ceux de l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 qui leur impose de prendre "les mesures nécessaires en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole ". On ne saurait interpréter les termes "propres" et "nécessaires" comme exonérant le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne de son obligation de faire en sorte d' assurer l' application du règlement; au contraire, ces dispositions exigent que les États membres exécutent intégralement les obligations que leur impose le droit communautaire . L' article 5 du traité laisse aux États membres le choix des méthodes ( voir arrêt Amsterdam Bulb, précité, point 32, p . 150 ), mais il ne leur permet pas de s' abstenir d' exécuter leurs obligations au motif que cela leur imposerait une charge disproportionnée .
29 . En second lieu, il n' est pas loisible aux États membres d' invoquer les caractéristiques particulières de leur ordre juridique à titre de moyen de défense lorsqu' ils ont omis d' exécuter les obligations qui leur incombent en vertu du droit communautaire . Il est parfaitement établi qu' un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations résultant du droit communautaire : voir, par exemple, arrêt du 3 octobre 1984, Commission/Italie ( 254/83, Rec . p . 3395 ). En particulier, un État membre ne peut pas invoquer des difficultés administratives existant dans cet État pour justifier pareil non-respect de ses obligations : voir arrêt du 10 mai 1984, Commission/Grèce ( 58/83, Rec . p . 2027 ). Au surplus, admettre un moyen de défense tel que celui invoqué par le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne en l' espèce serait manifestement préjudiciable à l' application uniforme du droit communautaire : celle-ci serait à la merci des particularités de procédure de chaque système de droit national .
30 . En troisième lieu, pour autant que le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne invoque réellement le prétendu défaut de validité de la législation communautaire, c' est là un argument qui nous paraît lui aussi devoir être rejeté . Le gouvernement allemand ne conteste pas directement la validité de la réglementation, mais c' est ce qui résulte en substance de son argumentation . S' il estimait que le règlement n° 148/85 était illégal, que ce soit au motif d' une violation du principe de non-discrimination ou au motif d' une violation du principe de proportionnalité, il lui était possible d' engager une procédure tendant à l' annulation de ce règlement sur la base de l' article 173 du traité et de demander le sursis à son exécution à titre de mesure provisoire en application de l' article 185 . Il est permis de se demander si, s' étant abstenu d' agir en ce sens, le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne est maintenant en droit d' essayer indirectement de contester la validité du règlement en cause dans le cadre d' un recours qui a été formé contre lui, en application de l' article 169 du traité, pour manquement à son obligation d' exécuter ledit règlement . Toutefois, il est inutile d' envisager cette question puisqu' en tout état de cause le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne ne saurait, selon nous, s' appuyer sur l' idée hypothétique que les tribunaux allemands auraient considéré ce règlement comme illégal ( pour des raisons de discrimination, semble-t-il, bien que le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne ne développe pas ce point ). Les règlements communautaires doivent être présumés valides tant qu' une juridiction compétente n' a pas constaté leur invalidité : voir arrêt du 13 février 1979, Granaria/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, point 4 ( 101/78, Rec . p . 623, 636 ). C' est la Cour qui est la "juridiction compétente", puisque les juridictions nationales ne sont pas compétentes pour décider qu' un règlement communautaire est dépourvu de validité : voir arrêt du 22 octobre 1987, Foto-Frost/Hauptzollamt Luebeck-Ost ( 314/85, Rec . p . 4199 . Au surplus, même si le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne pensait que les tribunaux étaient susceptibles de juger que les mesures communautaires en cause étaient dépourvues de validité, cela ne le dispensait pas d' essayer même de commencer à prendre les mesures de contrainte en question . Cette omission était en elle-même un élément suffisant, selon nous, pour constituer un manquement au traité, en ce que les autorités allemandes ont omis de prendre une mesure qui était nécessaire et appropriée pour assurer la mise en oeuvre du programme de distillation obligatoire .
31 . Il est donc superflu d' examiner la question de savoir si, comme le soutient le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne, les tribunaux allemands étaient susceptibles de décider le sursis à exécution des mesures d' application ou encore de savoir s' ils étaient dûment en droit de prendre pareille décision . De fait, il n' est pas certain que les juridictions nationales puissent suspendre l' exécution de mesures visant à mettre en oeuvre les règlements communautaires et, le cas échéant, il est permis de se demander dans quelles conditions elles le pourraient . Nous nous limiterons à observer qu' en tout état de cause, dans les circonstances de l' espèce, il est douteux que les juridictions allemandes auraient eu raison de décider de suspendre l' exécution des mesures en cause, même si l' on admet qu' elles en avaient le pouvoir et qu' elles auraient éprouvé des doutes quant à la validité des mesures communautaires . En premier lieu, pareille suspension aurait préjugé de la décision sur le fond, dans la mesure où elle aurait rendu impossible d' atteindre l' objectif de la distillation obligatoire - à savoir le maintien des niveaux de prix pendant la campagne viti-vinicole de 1984/1985 . En second lieu, contrairement à ce que prétend le gouvernement allemand, la suspension ne pouvait pas se justifier par l' idée que l' exécution obligatoire des avis d' assujettissement aurait causé un préjudice irréparable aux producteurs de vin . Tout préjudice éventuel aurait pu être réparé par une indemnisation financière .
32 . Il subsiste l' argument tendant à démontrer que la quantité de vin en cause était si faible, par comparaison avec la quantité totale à distiller dans l' ensemble de la Communauté, que sa distillation n' aurait eu aucun effet sensible sur le niveau des prix et qu' il ne servait donc à rien de prendre des mesures supplémentaires pour assurer l' exécution de la distillation .
33 . Cet argument nous paraît devoir être rejeté . Il ressort clairement des règlements pertinents en l' espèce que cet aspect de la question de la proportionnalité a été exhaustivement traité par le législateur et que les autorités nationales n' ont nullement latitude de décider que certaines quantités sont trop faibles pour justifer le recours à des mesures nationales de contrainte .
34 . Lorsque le Conseil a prévu dans le second sous-paragraphe de l' article 41, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 que "la distillation obligatoire n' est décidée que si elle ne comporte pas une charge administrative disproportionnée", il entendait exclusivement conférer au législateur communautaire ( c' est-à-dire à la Commission agissant selon la procédure du comité de gestion ) un pouvoir d' appréciation lui permettant de s' abstenir d' ordonner la distillation obligatoire si le niveau des stocks visé dans le premier sous-paragraphe n' était que légèrement dépassé; pareille disposition était nécessaire en raison du caractère impératif du libellé du premier sous-paragraphe (" une distillation obligatoire de vin de table est décidée "). Il est manifeste qu' elle ne confère aucun pouvoir d' appréciation aux autorités nationales chargées de mettre en oeuvre la distillation obligatoire, comme l' admet, en fait, le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne dans sa duplique .
35 . Une autre précaution a été prise pour éviter une charge administrative disproportionnée : elle est prévue par le second sous-paragraphe de l' article 41, paragraphe 7, du règlement n° 337/79 qui permet d' exonérer de la distillation obligatoire les producteurs qui produisent de faibles quantités . C' est sur la base de cette disposition que l' article 4 du règlement n° 147/85 exempte a ) les producteurs des États membres dont la production de vin de table de la campagne 1984/1985 ne dépasse pas 60 000 hl et b ) les producteurs qui seraient tenus de livrer à la distillation obligatoire une quantité de vin de table inférieure à 5 hl . Il y a lieu de noter que la quantité de 60 000 hl mentionnée sous a ) correspond à la "production de vin de table" totale, et non à la quantité devant être distillée . Compte tenu de ces dispositions, il est difficile d' admettre l' argument du gouvernement allemand selon lequel la quantité totale de vin de table qui n' a pas été distillée ( 59 000 hl ) était trop faible pour justifier des démarches supplémentaires, ou encore selon lequel la quantité devant être distillée par chaque producteur ( 116 hl en moyenne ) était démesurément faible par rapport à la charge administrative qu' elle entraînait . Le législateur communautaire avait manifestement une conception différente de la charge administrative acceptable, proportionnée à l' objectif poursuivi .
36 . En ce que le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne tente de faire valoir que l' exécution forcée aurait imposé une charge disproportionnée aux autorités allemandes, il nous paraît manifeste qu' il avance un argument qui - à supposer même que pareil argument soit recevable dans le principe - ne saurait être accueilli dans la présente affaire, dans laquelle les pouvoirs publics allemands n' ont pas entrepris la démarche préalable consistant à déclarer les avis d' assujettissement à la distillation immédiatement exécutoires . Ainsi que la Cour l' a constamment réaffirmé ( voir, par exemple, arrêt du 7 février 1979, Commission/Royaume-Uni, point 10, 128/78, Rec . p . 419, 429 ), des difficultés d' application apparues au stade de l' exécution d' un acte communautaire ne sauraient permettre à un État membre de se dispenser unilatéralement de l' observation de ses obligations . Force est donc de rejeter les moyens de défense du gouvernement de la République fédérale d' Allemagne .
Dépens
37 . Bien que la requête de la Commission ne soit, selon nous, que partiellement recevable, nous estimons qu' il y a lieu de condamner aux dépens la République fédérale d' Allemagne, qui est la partie ayant succombé sur le fond .
Conclusion
38 . Nous concluons donc à ce que la Cour :
1)déclare qu' en omettant de prendre les mesures nécessaires pour assurer la distillation obligatoire de vin de table en 1985 la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu du traité;
2 ) condamne la République fédérale d' Allemagne aux dépens de l' instance .
(*) Langue originale : l' anglais .
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