Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Op 7 juni 1988 stelde de Commissie verordening nr . 1587/88 ( PB 1988, L 141, blz . 55 ) vast . Bij deze verordening werd de voorfixatie van de steun voor koolzaad, raapzaad en zonnebloemzaad geschorst "voor de certificaten waarvoor de aanvraag van 7 tot en met 11 juni 1988 is ingediend ". Verzoeksters vorderen de nietigverklaring van deze verordening voor zover zij van toepassing is op de op 7 juni 1988 ingediende voorfixatie-aanvragen .
2 . Tot staving van deze vordering beroepen zij zich op artikel 8 van verordening ( EEG ) nr . 1594/83 van de Raad van 14 juni 1983 betreffende de steun voor oliehoudende zaden, zoals naderhand gewijzigd . ( 1 ) Dit artikel vormt de rechtsgrondslag van de bestreden verordening .
3 . Artikel 8 luidt als volgt :
"1 . In geval van een abnormale situatie die een verstoring van de communautaire markt voor oliehoudende zaden veroorzaakt of kan veroorzaken, kan worden besloten om de vaststelling vooraf van de steun op te schorten tot de markt weer in evenwicht is .
2 . De in lid 1 bedoelde schorsing kan ook gelden voor de reeds aangevraagde maar nog niet afgegeven voorfixatiegedeelten van het in artikel 4 bedoelde certificaat in het geval :
a ) dat er een fout voorkomt in het steunbedrag dat is gepubliceerd;
b ) dat bepaalde factoren een monetaire distorsie tussen de Lid-Staten kunnen scheppen;
en wanneer deze gevallen tot discriminatie tussen de belanghebbende partijen kunnen leiden .
3 . Tot opschorting van de vaststelling vooraf van de steun wordt besloten volgens de procedure van artikel 38 van verordening nr . 136/66/EEG .
In dringende gevallen kan de Commissie evenwel tot deze opschorting besluiten; de opschorting mag dan niet meer dan vijf dagen duren ."
4 . De Commissie heeft tegen het beroep een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, stellende dat volgens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag de justitiabelen slechts beroep kunnen instellen, indien de bestreden handeling, ofschoon genomen in de vorm van een verordening, in feite een beschikking vormt die hen rechtstreeks en individueel raakt . Zij beroept zich daartoe op de welbekende rechtspraak van het Hof ( 2 ) en inzonderheid op de arresten van 25 maart 1982 ( zaak 45/81, Moksel, Jurispr . 1982, blz . 1129 ), 27 oktober 1983 ( zaak 276/82, De Beste Boter, Jurispr . 1983, blz . 3331 ) en 21 november 1989 ( zaak 244/88, UCDV, Jurispr . 1989, blz . 3811 ). In die arresten heeft het Hof overwogen, dat verordeningen van de Commissie houdende schorsing van de voorfixatie van een bepaalde soort restitutie of steun, handelingen van algemene strekking in de zin van artikel 189, tweede alinea, EEG-Verdrag zijn, die degenen die vóór de vaststelling van die verordeningen een voorfixatie-aanvraag hebben ingediend, niet individueel kunnen raken .
5 . Op het eerste gezicht zou derhalve kunnen worden aangenomen, dat alleen al op grond van deze arresten kan worden geconcludeerd dat het onderhavige beroep eveneens niet-ontvankelijk is .
6 . De bepalingen waar het in de drie genoemde zaken om ging, waren evenwel wezenlijk verschillend van die waarop de in de onderhavige zaak bestreden verordening is gebaseerd .
7 . In zaak 45/81, Moksel, ging het om artikel 5 van verordening ( EEG ) nr . 885/68 van de Raad van 28 juni 1968 tot vaststelling van de algemene voorschriften betreffende de toekenning van restituties bij de uitvoer in de sector rundvlees en de criteria voor het bepalen van het bedrag ervan, zoals gewijzigd bij verordening nr . 1504/76 van de Raad van 21 juni 1976 ( PB 1976, L 168, blz . 7 ). Lid 4 van dit artikel luidt als volgt :
"4 . Wanneer bij onderzoek van de marktsituatie moeilijkheden ten gevolge van de toepassing van de bepalingen inzake de vaststelling vooraf van de restitutie worden geconstateerd, of wanneer dergelijke moeilijkheden zich dreigen voor te doen, kan volgens de procedure van artikel 27 van verordening ( EEG ) nr . 805/68 worden besloten de toepassing van deze bepalingen voor de strikt noodzakelijke termijn te schorsen .
In uiterst dringende gevallen kan de Commissie na een onderzoek van de situatie aan de hand van alle gegevens waarover zij beschikt, beslissen, de vaststelling vooraf gedurende ten hoogste drie werkdagen te schorsen .
Certificaataanvragen vergezeld van verzoeken om vaststelling vooraf, die tijdens de schorsingsperiode worden ingediend, worden niet in behandeling genomen ."
8 . In de zaak-De Beste Boter was de relevante bepaling in dezelfde bewoordingen als de hierboven aangehaalde bepaling geformuleerd (( zie artikel 9, lid 2, van verordening ( EEG ) nr . 2429/72 van de Raad van 21.11.1972 betreffende het schorsen van de toepassing van de bepalingen inzake de vaststelling vooraf van de heffingen en restituties in verschillende sectoren van de gemeenschappelijke ordening der markten ( PB 1972, L 264, blz . 1 ) )).
9 . In het recentste arrest, dat in zaak 244/88 ( UCDV, reeds aangehaald ), was de relevante bepaling van de tekst waarop de Commissie zich had gebaseerd om de voorfixatie te schorsen, geformuleerd als volgt :
"1 . Wanneer zich op de markt voor gedroogde voedergewassen van de Gemeenschap een abnormale situatie voordoet, in het bijzonder wanneer de omvang van de verzoeken om vaststelling vooraf van de steun niet in overeenstemming lijkt met de normale afzet van deze voedergewassen, kan voor de gevallen waarin het betrokken certificaat nog niet is afgegeven, worden besloten om de vaststelling vooraf te schorsen voor de periode die nodig is om het marktevenwicht te herstellen ." ( 3 )
10 . Opgemerkt zij, dat artikel 8 van verordening nr . 1594/83 vóór zijn wijziging in 1986 op de relevante punten op dezelfde wijze was geformuleerd als de bepaling die in de zaak UCDV aan de orde was . Blijkens de laatste overweging van de considerans van verordening nr . 935/86 is artikel 8 gewijzigd, omdat
"de ervaring heeft geleerd dat het noodzakelijk is de voorwaarden te verduidelijken waaronder in geval van een abnormale situatie op de markt van de Gemeenschap voor oliehoudende zaden de vaststelling vooraf van de steun kan worden opgeschort ".
11 . Het is ontegenzeglijk zo, dat de nieuwe formulering van artikel 8 voor de uitbreiding van de schorsing tot reeds aangevraagde certificaten andere criteria hanteert dan voor de schorsing van de voorfixatie voor de toekomst . Verzoeksters stellen dus terecht, dat een verordening die de twee gevallen tegelijkertijd dekt, in feite een handeling is die bestaat uit twee verschillende delen : een deel betreffende de hangende aanvragen en een ander deel betreffende de toekomstige aanvragen .
12 . Dit zou normaliter tot uiting moeten komen in de considerans . Maar ook al is de considerans op dit punt niet al te duidelijk, uit de bewoordingen van artikel 8 van verordening nr . 1594/83, de rechtsgrondslag van de bestreden verordening, blijkt onmiskenbaar dat, anders dan in de arresten-Moksel en -UCDV, in het onderhavige geval niet kan worden gesteld, dat de schorsing van de voorfixatie zonder onderscheid gold voor zowel de hangende aanvragen als de aanvragen die nog hadden kunnen worden ingediend indien de schorsingsmaatregel niet ware getroffen .
13 . Dan blijft nog de vraag, of de bestreden verordening, voor zover zij betrekking heeft op de op 7 juni 1988 ingediende aanvragen, in feite een beschikking is die de indieners van deze aanvragen rechtstreeks en individueel raakt .
14 . Drie eerdere zaken vertonen vrij opvallende gelijkenissen met de onderhavige . Het gaat om de zaken International Fruit ( arrest van 13.5.1971, gevoegde zaken 41/70 tot en met 44/70, Jurispr . 1971, blz . 411 ), Toepfer ( arrest van 1.7.1965, gevoegde zaken 106/63 en 107/63, Jurispr . 1965, blz . 507 ) en Bock ( arrest van 23.11.1971, zaak 62/70, Jurispr . 1971, blz . 897 ), waarin het Hof de beroepen ontvankelijk heeft verklaard .
15 . Het arrest-International Fruit verschilt evenwel grondig van het onderhavige geval . In het in die zaak aan de orde zijnde stelsel, dienden de Lid-Staten immers aan het einde van elke week aan de Commissie de hoeveelheden mee te delen waarvoor invoervergunningen waren aangevraagd, en diende de Commissie met name op grond van deze mededelingen de toestand te beoordelen en te beslissen over het afgeven van de vergunningen . In rechtsoverweging 20 van dat arrest stelde het Hof vast, dat de Commissie had "beschikt omtrent het aan elke ingediende aanvraag te geven gevolg ". Dit is in casu geenszins het geval geweest .
16 . Een oppervlakkige lezing van de arresten-Toepfer en -Bock zou de indruk kunnen wekken, dat deze arresten betrekking hadden op een situatie die identiek is aan die in het onderhavige geval . Het gaat evenwel slechts om een schijnbare gelijkenis . In die zaken hadden de Lid-Staten immers in een eerste fase een vrijwaringsmaatregel getroffen of de afgifte van een invoervergunning geweigerd, en had de Commissie deze maatregelen enkele dagen later met terugwerkende kracht gevalideerd .
17 . In het arrest-Toepfer stelde het Hof vast :
"dat deze importeurs reeds vóór 4 oktober, de dag van uitvaardiging van de bestreden beschikking, naar aantal en persoon konden vastgesteld worden ".
In het arrest-Bock wees het Hof erop
"dat de machtiging juist was aangevraagd met het oog op aanvragen die reeds bij deze diensten waren ingediend ".
In de twee gevallen heeft het Hof overwogen, dat de Commissie derhalve kon weten dat de litigieuze bepaling uitsluitend deze importeurs in hun belangen en rechtspositie trof .
18 . In het onderhavige geval is de betrokken verordening vastgesteld in de loop van de dag van 7 juni 1988 en bekendgemaakt in het Publikatieblad van 8 juni 1988 . De handelaars hebben er slechts kennis van genomen op laatstgenoemde datum en het is waarschijnlijk, dat op het ogenblik waarop de ondervoorzitter van de Commissie de omstreden verordening ondertekende, de aanvragen bleven toestromen bij de bevoegde organen van de Lid-Staten en de Commissie op dat ogenblik het juiste aantal noch de identiteit van de door haar verordening getroffen handelaars kende . Maar zelfs indien dit wel het geval ware geweest, kan op grond daarvan nog niet worden aangenomen, dat de omstreden verordening, althans ten dele, een samenstel van beschikkingen was waardoor verzoeksters individueel werden geraakt . Met advocaat-generaal Tesauro ben ik van mening, dat het bestaan van een dergelijke "besloten kring"
"weliswaar een noodzakelijke voorwaarde is om te kunnen spreken van een handeling die geen verordening is, maar dat zulks op zich niet volstaat ". ( 4 )
19 . Er dient immers aan te worden herinnerd, dat het Hof sedert zijn arrest van 11 juli 1968 ( zaak 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt, Jurispr . 1968, blz . 569 ) voor recht heeft verklaard :
"Een handeling kan haar verordenend karakter niet verliezen door het enkele feit, dat het aantal - of zelfs de identiteit - der rechtssubjecten op wie zij op een gegeven ogenblik van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden bepaald, zolang maar vaststaat dat die toepassing voortvloeit uit de aanwezigheid van een objectieve feitelijke of rechtstoestand als in de handeling, gezien haar objectieve doelstelling, bedoeld ."
20 . Gelijk ook advocaat-generaal Tesauro heeft gezegd,
"de omstandigheid op grond waarvan de adressaat van de handeling kan worden geïdentificeerd, moet ( dus ) op een of andere manier het optreden van de betrokken instelling hebben bepaald en moet derhalve deel uitmaken van de bestaansreden van de handeling ".
21 . Volgens artikel 8 van verordening nr . 1594/83 kan de schorsing van de voorfixatie evenwel slechts tot de reeds ingediende aanvragen worden uitgebreid onder bepaalde objectieve omstandigheden, die volstrekt losstaan van de identiteit en zelfs van het aantal van de betrokken handelaars . Een dergelijke uitbreiding is immers slechts mogelijk in het geval :
"a ) dat er een fout voorkomt in het steunbedrag dat is gepubliceerd;
b ) dat bepaalde factoren een monetaire distorsie tussen de Lid-Staten kunnen scheppen en wanneer deze gevallen tot discriminatie tussen de belanghebbende partijen kunnen leiden ".
22 . Zelfs dit laatste criterium kan niet worden beschouwd als een verwijzing naar de identiteit van de handelaars die een aanvraag hebben ingediend . Mijns inziens beoogt dit criterium enkel te voorkomen, dat deze categorie handelaars, ingeval de schorsing van de voorfixatie haar niet trof, een ongerechtvaardigd voordeel zou krijgen .
23 . Het is juist, dat de Commissie in de omstreden verordening op geen enkele plaats verwijst naar de criteria a en b en slechts eraan herinnert,
"dat artikel 8 van verordening nr . 1594/83 voorziet in de mogelijkheid om, voor de gevallen waarin het gevraagde certificaat nog niet is afgegeven, de toepassing van de bepalingen inzake de voorfixatie te schorsen wanneer bepaalde factoren tot discriminatie tussen de belanghebbende partijen kunnen leiden,"
en
"dat de huidige regeling wegens de onzekerheid op de markten tot speculatieve transacties kan leiden ".
24 . Indien het Hof beslist de onderhavige beroepen ten gronde te behandelen - en in ieder geval bij de beantwoording van de door verschillende rechterlijke instanties gestelde prejudiciële vragen over de geldigheid van verordening nr . 1587/88 -, zal het moeten uitmaken, of in het onderhavige geval daadwerkelijk was voldaan aan de voorwaarden van artikel 8 van verordening nr . 1594/83 .
25 . Met betrekking tot de ontvankelijkheid van deze beroepen kan evenwel worden geconcludeerd, dat de schorsing van de voorfixatie met betrekking tot de op 7 juni 1988 ingediende aanvragen niet is gebeurd om reden van de op die dag ingediende individuele aanvragen, maar op grond van een door de omstreden handeling omschreven, - rechtens en feitelijk - objectieve omstandigheid, verband houdend met het doel van die handeling . De omstreden verordening was immers erop gericht te voorkomen, dat om het even welke indiener van deze aanvragen meer steun zou krijgen dan de doelstellingen van dit stelsel konden rechtvaardigen, en dat er aldus een discriminatie zou ontstaan ten nadele van de handelaars die van plan waren na afloop van de geldigheidsduur van de schorsingsverordening ( 11 juni 1988 ) voorfixatie-aanvragen in te dienen, daar ondertussen bij een eveneens op 7 juni vastgestelde en op 8 juni 1988 in werking getreden verordening het steunbedrag was verminderd .
26 . Derhalve kan worden geconcludeerd, dat de bestreden verordening van toepassing is op een objectief bepaalde situatie en rechtsgevolgen heeft voor een abstract aangewezen categorie personen . Zij heeft derhalve een algemene strekking in de zin van artikel 189, tweede alinea, EEG-Verdrag en kan verzoeksters niet individueel raken in de zin van artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag .
27 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging, deze beroepen niet-ontvankelijk te verklaren en verzoeksters te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen .
(*) Oorspronkelijke taal : Frans .
( 1 ) Verordening ( EEG ) nr . 935/86 van de Raad van 25.3.1986 tot wijziging van verordening ( EEG ) nr . 1594/83 betreffende de steun voor oliehoudende zaden ( PB 1986, L 87, blz . 5 ).
( 2 ) Zie met name het arrest van 6.10.1982, zaak 307/81, Alusuisse, Jurispr . 1982, blz . 3463, r.o . 8 en 11; het arrest van 24.2.1987, zaak 26/86, Deutz und Geldermann, Jurispr . 1987, blz . 941, r.o . 7 en 8; en laatstelijk het arrest van 29.6.1989, gevoegde zaken 250/86 en 11/87, Jurispr . 1989, blz . 2045, r.o . 8 en 9 .
( 3 ) Artikel 12 van verordening ( EEG ) nr . 1417/78 van 19.6.1978 inzake de steunregeling voor gedroogde voedergewassen ( PB 1978, L 171, blz . 1 ).
( 4 ) Conclusie van advocaat-generaal G . Tesauro van 26.9.1989 in zaak 244/88, UCDV, Jurispr . 1989, blz . 3819, punt 4 .
Full & Egal Universal Law Academy