Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Il 7 giugno 1988 la Commissione adottava il regolamento ( CEE ) n . 1587/88 che sospende la fissazione anticipata dell' integrazione per i semi di colza, di ravizzone e di girasole ( GU L 141 dell' 8.6.1988, pag . 55 ) "per i titoli per i quali la domanda è presentata dal 7 all' 11 giugno 1988 ". Le ricorrenti chiedono l' annullamento di detto regolamento in quanto si applica alle domande di fissazione anticipata presentate il 7 giugno 1988 .
2 . A sostegno di questa richiesta esse si appellano al tenore dell' art . 8 del regolamento del Consiglio 14 giugno 1983, n . 1594, relativo all' aiuto per i semi oleosi, nella versione in seguito modificata ( 1 ).
3 . Detto articolo stabilisce quanto segue :
"1 ) In caso di situazione anormale e qualora tale situazione provochi o rischi di provocare perturbazioni sul mercato comunitario dei semi oleosi, può essere decisa la sospensione della fissazione anticipata dell' integrazione per tutto il periodo necessario a ripristinare l' equilibrio del mercato .
2 ) La sospensione di cui al paragrafo 1 può applicarsi anche alle parti del certificato di cui all' art . 4 relative alla fissazione anticipata che siano richieste ma non ancora rilasciate, nel caso in cui :
a ) vi sia un errore materiale nell' importo dell' integrazione pubblicata,
b ) taluni fattori possano creare una distorsione monetaria fra gli Stati membri,
e allorché questi casi possono creare una discriminazione fra le parti interessate .
3 . La sospensione della fissazione anticipata è decisa secondo la procedura prevista all' art . 38 del regolamento n . 136/66/CEE .
Tuttavia, in caso d' urgenza, tale sospensione può essere decisa dalla Commissione per un periodo non superiore a cinque giorni ."
4 . La Commissione ha eccepito l' irricevibilità del ricorso in quanto, in forza dell' art . 173, secondo comma, del trattato, i privati non possono esperire azione salvoché l' atto impugnato, pur se adottato in forma di regolamento, costituisca in pratica una decisione che li tocca direttamente ed individualmente . Essa si fonda sulla vostra giurisprudenza ben nota ( 2 ), e più particolarmente sulle vostre sentenze 25 marzo 1982, Moksel / Commissione ( causa 45/81, Racc . pag . 1129 ), 27 ottobre 1983 De Beste Boter / Produktschap voor Zuivel ( causa 276/82, Racc . pag . 3331 ) e 21 novembre 1989 "Les Usines coopératives de déshydradation du Vexin ed altri" / Commissione ( causa 244/88, Racc . OOOO, in prosieguo "UCDV "). In queste sentenze avete dichiarato che i regolamenti della Commissione relativi alla sospensione della prefissazione di un determinato tipo di restituzione o di aiuto rappresentano atti che hanno portata generale ai sensi dell' art . 189, secondo comma, del trattato e che non possono riguardare individualmente le persone che hanno presentato una domanda di prefissazione anteriormente alla loro adozione .
5 . A prima vista sembrerebbe quindi sufficiente richiamarsi a queste sentenze per giungere alla conclusione che il presente ricorso è anch' esso irricevibile .
6 . Non si deve però dimenticare che le disposizioni su cui vertevano le tre cause di cui sopra erano sostanzialmente diverse da quella che ha costituito la base giuridica per la decisione impugnata nella fattispecie .
7 . Nella causa Moksel, 45/81, si tratta dell' art . 5 del regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n . 885, che stabilisce nel settore delle carni bovine le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all' esportazione e i criteri sulla cui base vengono fissati i loro importi, come modificato dal regolamento ( CEE ) del Consiglio 21 giugno 1976, n . 1504 ( GU L 168, del 28.6.76, pag . 7 ). Il n . 4 di detta disposizione così stabilisce :
"4 ) Quando l' esame della situazione del mercato permette di constatare l' esistenza di difficoltà dovute all' applicazione delle disposizioni relative alla fissazione anticipata della restituzione, o quando vi è il rischio che si presentino tali difficoltà, può essere deciso, secondo la procedura di cui all' art . 27 del regolamento ( CEE ) n . 805/68, di sospendere l' applicazione di tali disposizioni per il periodo strettamente necessario .
In caso di estrema urgenza, la Commissione, dopo un esame della situazione sulla base di tutti gli elementi d' informazione di cui dispone, può decidere di sospendere la fissazione anticipata per tre giorni lavorativi al massimo .
Le domande di titolo accompagnate dalle domande di fissazione anticipata presentate durante il periodo di sospensione sono irricevibili ."
8 . Nella causa De Beste Boter, la disposizione di cui si discuteva era redatta in termini identici a quella testé citata ( vedasi art . 9, n . 2, del regolamento del Consiglio 21 novembre 1972, n . 2429, relativo alla sospensione dell' applicazione delle disposizioni che prevedono la fissazione anticipata dei prelievi e delle restituzioni in diversi settori dell' organizzazione comune dei mercati ( GU L 264 del 23.11.1972, pag . 1 ).
9 . Per quanto riguarda la vostra sentenza più recente, quella relativa alla causa UCDV, 244/88, già ricordata, il brano essenziale della norma sulla quale si era fondata la Commissione per sospendere la prefissazione era redatto come segue :
"1 ) In caso di situazione anormale sul mercato comunitario dei foraggi essiccati, in particolare qualora il volume delle domande di fissazione anticipata dell' aiuto non corrisponda al normale smaltimento di questi foraggi, può essere deciso, ove il certificato di cui sopra non sia stato ancora rilasciato, di sospendere la fissazione anticipata per il periodo necessario al ristabilimento dell' equilibrio del mercato ." ( 3 )
10 . E interessante osservare che, prima della modifica ad esso apportata nel 1986, l' art . 8 del regolamento n . 1594/83 era redatto in modo sostanzialmente identico alla disposizione su cui verteva la causa UCDV . Come risulta dall' ultimo considerando del regolamento n . 935/86, l' art . 8 è stato modificato perché :
"in caso di situazione anormale sul mercato comunitario dei semi oleosi, risulta necessario precisare le condizioni alle quali la fissazione anticipata dell' integrazione può essere sospesa ."
11 . E incontestabile che la nuova redazione dell' art . 8 subordina l' estensione della sospensione ai certificati già richiesti a criteri diversi da quelli che consentono una sospensione della prefissazione solo in futuro . Le ricorrenti hanno quindi buone ragioni per far osservare che un regolamento che disciplina simultaneamente le due ipotesi rappresenta in realtà un atto composto di due parti distinte : una parte riguardante le richieste in sospeso ed un' altra relativa alle domande future .
12 . Ciò dovrebbe normalmente emergere dal preambolo . Ma anche se il preambolo manca di chiarezza in proposito, risulta chiaramente dalla redazione dell' art . 8 del regolamento n . 1594/83, il quale rappresenta il fondamento giuridico del regolamento impugnato, che non è possibile constatare ora, come invece avete potuto fare nelle sentenze Moksel e UCDV, che la sospensione della prefissazione riguardava indistintamente le domande pendenti e quelle che avrebbero potuto ancora venire presentate se non fosse sopravvenuto il provvedimento di sospensione .
13 . Resta da vedere se il regolamento impugnato, nella parte in cui concerne le domande presentate il 7 giugno 1988, rappresenta in realtà una decisione che tocca direttamente e individualmente i firmatari di dette domande .
14 . Per quel che riguarda i precedenti, tre cause presentano analogie molto rilevanti con quella di cui ci occupiamo . Si tratta delle cause International Fruit Company ( sentenza 13 maggio 1971, cause riunite da 41 a 44/70, Racc . pag . 411 ), Toepfer ( sentenza 1° luglio 1965, cause riunite 106 e 107/63, Racc . pag . 526 ) e Bock ( sentenza 23 novembre 1971, causa 62/70, Racc . pag . 897 ), nelle quali la Corte ha riconosciuto la ricevibilità dei ricorsi .
15 . La sentenza International Fruit Company si distingue tuttavia dal presente caso in modo radicale . Nell' ambito del regime sul quale verteva quella causa gli Stati membri dovevano infatti comunicare alla Commissione, al termine di ciascuna settimana, i quantitativi per i quali erano state chieste licenze d' importazione e la Commissione doveva valutare la situazione e decidere sul rilascio delle licenze, in particolare alla luce di tali comunicazioni . Al punto 20 della motivazione della sentenza la Corte ha rilevato che la Commissione "decideva in merito alle singole domande presentate ". Ciò non è affatto avvenuto nella fattispecie .
16 . Quanto alle sentenze Toepfer e Bock, una lettura superficiale delle stesse potrebbe dare l' impressione che riguardassero una situazione identica a quella ora in questione . Questa identità è tuttavia solo apparente . In tali cause gli Stati membri avevano infatti in un primo tempo adottato un provvedimento di salvaguardia o rifiutato il rilascio di una licenza d' importazione e la Commissione aveva poi, trascorsi però solo alcuni giorni, convalidato retroattivamente detti provvedimenti .
17 . Nella sentenza Toepfer la Corte ha constatato ( con riferimento agli importatori che avevano richiesto licenze di importazione ) che
"il numero e le persone di questi erano già determinati e individuabili prima del 4 ottobre, giorno in cui fu adottata la decisione impugnata ."
Nella sentenza Bock la Corte ha rilevato che
"l' autorizzazione era stata chiesta proprio in seguito alla presentazione delle domande" ( punto 7 della motivazione ).
In entrambi i casi la Corte ha sottolineato che la Commissione era quindi in grado di rendersi conto che la disposizione litigiosa avrebbe inciso esclusivamente sugli interessi e sulla posizione degli importatori che avevano già presentato una domanda .
18 . Il regolamento in questione nella presente causa è stato adottato nel corso della giornata del 7 giugno 1988 e pubblicato nella Gazzetta ufficiale l' 8 giugno 1988 . Gli operatori economici ne hanno avuto conoscenza solo a questa data ed è probabile che, al momento in cui il regolamento litigioso è stato firmato dal vicepresidente della Commissione, nuove domande continuassero a giungere agli enti competenti degli Stati membri e che la Commissione non conoscesse il numero esatto né l' entità degli operatori economici colpiti dalla sua decisione . Ma, anche supponendo che ne fosse stata al corrente, ciò non è sufficiente per ritenere che il regolamento litigioso abbia costituito almeno in parte un gruppo di decisioni che riguardavano individualmente i ricorrenti . Condivido l' idea dell' avvocato generale Tesauro secondo la quale se l' esistenza di un "numerus clausus"
"costituisce una condizione necessaria perché all' atto venga riconosciuta una natura non regolamentare, non è di per sé sufficiente ." ( 4 )
19 . E infatti d' uopo ricordare che fin dalla sentenza 11 luglio 1968, Zuckerfabrik Watenstedt GmbH / Consiglio ( causa 6/68, Racc . pag . 541, in particolare pag . 550 ), costantemente e in moltissime occasioni la Corte ha dichiarato :
"La natura di regolamento di un atto non viene poi meno ove sia possibile determinare, con maggior o minor precisione, il numero e anche l' identità dei destinatari in un determinato momento, purché la qualità di destinatario dipenda da una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall' atto in relazione con la sua finalità ."
20 . Come ha pure aggiunto l' avvocato generale Tesauro, è egualmente indispensabile
"che la circostanza che permette di identificare i destinatari dell' atto abbia in qualche modo determinato l' intervento dell' istituzione e rientri dunque nella ragion d' essere dell' atto stesso ."
21 . Orbene, secondo l' art . 8 del regolamento n . 1594/83, l' estensione della sospensione della prefissazione alle domande già presentate è possibile solo se sussistono talune circostanze obiettive, totalmente indipendenti dall' identità ed anche dal numero degli operatori interessati . Siffatta estensione è in effetti possibile solo nel caso in cui
"a ) vi sia un errore materiale nell' importo dell' integrazione pubblicata;
b ) taluni fattori possano creare una distorsione monetaria tra gli Stati membri
e allorché questi casi possano creare una discriminazione fra le parti interessate ."
22 . Anche quest' ultimo criterio non può considerarsi un riferimento all' identità degli operatori economici che hanno presentato una domanda . A mio parere esso mira solo ad impedire che questa categoria di operatori possa fruire di un vantaggio abusivo, di cui godrebbero se la sospensione della prefissazione non li colpisse .
23 . In effetti, la Commissione, nel regolamento litigioso, non ha fatto alcun riferimento ai criteri a ) e b ) ed ha soltanto ricordato che
"l' art . 8 del predetto regolamento ( 1594/83 ) contempla la possibilità di sospendere l' applicazione delle norme concernenti la fissazione anticipata dell' integrazione, qualora alcuni fattori possano creare una discriminazione per le parti interessate, nel caso in cui il certificato richiesto non sia ancora rilasciato ."
e che
"il mantenimento del regime attuale rischia di dar luogo ad operazioni speculative ."
24 . Se riterrete opportuno esaminare i presenti ricorsi nel merito e comunque allorché risolverete le questioni pregiudiziali che vi sono state sottoposte da diversi giudici nazionali circa la validità del regolamento n . 1587/88, dovrete accertare se nella fattispecie sussistano effettivamente le condizioni prescritte dall' art . 8 del regolamento n . 1594/83 .
25 . Quanto alla ricevibilità dei presenti ricorsi è tuttavia possibile concludere che la sospensione della prefissazione, per quanto riguarda le domande presentate il 7 giugno 1988, non si è verificata a motivo delle domande singole presentate quel giorno, bensì in forza di una situazione obiettiva di diritto e di fatto definita dall' atto litigioso in rapporto con la finalità dello stesso . Il regolamento litigioso infatti ha inteso evitare che i firmatari di dette domande, chiunque fossero, potessero fruire di un aiuto il cui importo era stato fissato ad un livello troppo elevato rispetto alle finalità di detto regime e che una discriminazione venisse così operata a scapito degli operatori economici che avrebbero presentato domande di prefissazione dopo la scadenza del regolamento che sospendeva la prefissazione ( 11 giugno 1988 ), dato che nel frattempo, mediante un regolamento del pari adottato il 7 giugno ed entrato in vigore l' 8 giugno 1988, era stata ridotta l' entità dell' aiuto .
26 . Vi è quindi motivo di concludere che il regolamento impugnato si applica solo ad una situazione determinata obiettivamente e che produce effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone contemplate in modo astratto . Ha quindi portata generale ai sensi dell' art . 189, secondo comma, del trattato e non può riguardare le ricorrenti individualmente ai sensi dell' art . 173, secondo comma, del trattato .
27 . In conclusione, vi propongo di dichiarare irricevibili i presenti ricorsi e di porre a carico delle società ricorrenti le spese, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario .
(*) Lingua originale : il francese .
( 1 ) ) Regolamento ( CEE ) n . 935/86 del Consiglio del 25 marzo 1986, che modifica il regolamento ( CEE ) n . 1594/83 relativo all' integrazione concessa per i semi oleosi ( GU L 87, pag . 5 ) e rettifica pubblicata nella GU L 181 del 12.8.1988, pag . 51 .
( 2 ) ) Vedasi, in particolare, sentenza 6 ottobre 1982, causa 307/81,Alusuisse, Racc . pag . 1987, punti 8 e 11 della motivazione; sentenza 24 febbraio 1987, causa 26/86, Deutz und Geldermann, Racc . pag . 941, punti 7 e 8 della motivazione; e ultimamente, sentenza 29 giugno 1989, cause riunite 250/86 e 11/87, RAR, Racc . pag . 2045, punti 8 e 9 della motivazione .
( 3 ) ) Art . 12 del regolamento ( CEE ) n . 1417/78, del 19 giugno 1978, relativo al regime d' aiuti per i foraggi essiccati ( GU L 171, pag . 1 ).
( 4 ) ) Conclusioni dell' avvocato generale Tesauro del 26 settembre 1989 nella causa UCDV ed altri / Commissione, punto 4 ( causa 244/88, Racc . pag . 3811, in particolare pag.3819 ).
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