Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Lothar Messner, der er vesttysk statsborger og bor i Tyskland, har opholdt sig i Italien for at arbejde som konsulent i en italiensk filial af den tyske virksomhed, han er ansat i .
2 . Det fremgaar af den for den nationale ret verserende sag, at Messner ankom til Italien den 27 . april 1987 og den 8 . maj til politiet i Volterra anmeldte, at hans bil var blevet stjaalet . Ved rapport af 4 . juni 1987 meddelte politiet til rettens kontor ( Pretura di Volterra ), at Messner ikke som foreskrevet tre dage efter sin ankomst til Italien havde foretaget opholdsanmeldelse .
3 . Under den herved anlagte straffesag har Pretura di Volterra anmodet Domstolen om en afgoerelse af foelgende spoergsmaal :
"Kan Traktatens artikel 3, litra c ), jfr . artikel 56, stk . 1, fortolkes saaledes, at Italien retmaessigt over for borgere i andre EF-stater kan stille krav om foretagelse af opholdsanmeldelse senest tre dage efter indrejse paa italiensk omraade og paalaegge strafferetlige sanktioner for undladelsen heraf, naar henses til, at et saadant foraeldet, aabenbart stoedende og klart fremmedfjensk krav ikke konkret lader sig begrunde i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed ?".
4 . Lad det straks vaere sagt, at spoergsmaalet udelukkende vedroerer forpligtelsen til obligatorisk anmeldelse for statsborgere fra andre medlemsstater og ikke de forpligtelser, gaestgivere, hospitaler, private osv . skal opfylde i forbindelse med udlaendinges ophold .
5 . Den bestemmelse, hvorefter der er blevet rejst tiltale mod Messner, er artikel 142 i lovbekendtgoerelse om den offentlige sikkerhed, som blev vedtaget ved kongeligt dekret nr . 773 af 18 . juni 1931 (" Testo Unico legge di pubblica sicurezza", herefter benaevnt "TULPS "), der har foelgende indhold :
"Udlaendinge skal melde sig hos myndigheden for den offentlige sikkerhed paa deres opholdssted inden tre dage efter deres indrejse paa statens omraade for at give sig til kende og afgive opholdsanmeldelse . Samme forpligtelse paahviler udlaendinge ved flytning fra en kommune i staten til en anden . Udlaendinge, der er paa gennemrejse, og som for deres fornoejelses skyld opholder sig paa statens omraade i under to maaneder er kun forpligtet til at indgive den foerste indrejseanmeldelse ".
6 . Artikel 17 i TULPS angiver sanktionerne for overtraedelse heraf :
"Overtraedelser af de bestemmelser i bekendtgoerelsen, for hvilke der ikke er fastsat straf, og som ikke er omfattet af straffeloven, straffes med faengsel paa indtil tre maaneder eller med boede paa hoejst 80 000 LIT ".
Boedesatsen er siden blevet forhoejet og maksimumssatsen er nu 400 000 LIT .
7 . Senere ( 1 ) er forpligtelsen for statsborgere i de oevrige medlemsstater til at anmelde deres tilstedevaerelse til politiet kun blevet opretholdt for arbejdstagere og tjenesteydere eller tjenesteydelsesmodtagere, der indrejser i landet alene for at opholde sig dér i en periode paa indtil tre maaneder . Personer, der bosaetter sig i Italien for at udoeve virksomhed dér i et tidsrum af over tre maaneder, er nemlig forpligtet til at ansoege om et "opholdsbevis for borgere fra De Europaeiske Faellesskabers medlemsstater ". Som foelge heraf bliver myndighederne altsaa underrettet om saadanne personers tilstedevaerelse paa det nationale omraade .
8 . Foerst vil jeg undersoege, om de omtvistede bestemmelser principielt er i overensstemmelse med faellesskabsretten .
A - Det principielle spoergsmaal
9 . Messner har opholdt sig i Italien enten som arbejdstager eller som tjenesteyder . Men de faellesskabsretlige bestemmelser, der finder anvendelse paa disse to situationer, har i det omfang, de er relevante her, deres grundlag i de samme principper .
10 . For det foerste indeholder artikel 8 i Raadets direktiv af 15 . oktober 1968 68/360/EOEF om afskaffelse af restriktioner for rejse og ophold inden for Faellesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer ( EFT 1968 II, s . 477 ) foelgende bestemmelse :
"1 . Medlemsstaterne skal tillade nedennaevnte personer at opholde sig inden for deres omraade uden meddelelse af opholdstilladelse :
a ) arbejdstagere, som har loennet beskaeftigelse af en paaregnet varighed paa indtil tre maaneder ...
2 . I alle de i stk . 1 naevnte tilfaelde kan vedkommende myndighed i modtagerlandet kraeve, at arbejdstageren anmelder sit ophold i omraadet ".
11 . Endvidere indeholder artikel 4, stk . 2, i Raadets direktiv af 21 . maj 1973 om ophaevelse af rejse - og opholdsbegraensningerne inden for Faellesskabet for statsborgere i medlemsstaterne med hensyn til etablering og udveksling af tjenesteydelser ( EFT L 172 af 28.6.1973, s . 14 ) foelgende bestemmelser :
"For ydere og modtagere af tjenesteydelser svarer retten til ophold til ydelsens varighed .
Saafremt dette tidsrum overstiger tre maaneder, udsteder den medlemsstat, i hvilken ydelsen udfoeres, et opholdsbevis, som godtgoer denne ret .
Saafremt dette tidsrum ikke overstiger tre maaneder, er det identitetskort eller pas, hvorpaa den paagaeldende er rejst ind i landet, tilstraekkeligt for opholdet . Medlemsstaten kan dog kraeve, at den paagaeldende anmelder sin tilstedevaerelse paa omraadet ".
12 . Situationen er for saa vidt angaar faellesskabsreglerne absolut klar, og det kan derfor ikke overraske, at Domstolen i dom af 7 . juli 1976, Watson og Belmann ( 118/75, Sml . s . 1185 ) har fastslaaet foelgende :
"- faellesskabsretten har ikke, ... frataget medlemsstaterne deres ret til at traeffe foranstaltninger til at sikre, at de nationale myndigheder faar noeje kendskab til befolkningens bevaegelser paa deres omraade;
- efter artikel 8, stk . 2, i direktiv nr . 68/360 og artikel 4, stk . 2 i direktiv nr . 73/148/EOEF kan medlemsstaternes kompetente myndigheder kraeve, at de andre medlemsstaters borgere anmelder deres tilstedevaerelse til myndighederne i den paagaeldende stat;
- en saadan forpligtelse kan ikke i sig selv anses for stridende mod reglerne om den frie bevaegelighed for personer" ( praemisserne 17 og 18 ).
13 . Det er let at forstaa dommeren i Volterras reaktion og hans opfattelse, hvorefter de omtvistede bestemmelser er uforenelige med medlemsstaternes borgeres voksende foelelse af at tilhoere et virkeligt folkefaellesskab, hvor en EF-borger ikke laengere i nogen af de oevrige elleve lande er en udlaending i egentlig forstand .
14 . Paa den anden side vil medlemsstaternes oenske om i videst muligt omfang at naa frem til en fuldstaendig afskaffelse af kontrollen med personer ved graenserne sandsynligvis medfoere, at forskellige formaliteter fortsat skal vaere opfyldt i indlandet med henblik paa efterforskningen af forbrydelser af enhver art, og for at de nationale myndigheder kan skaffe sig underretning om de personer, der midlertidigt udoever erhvervsoekonomisk virksomhed paa det nationale omraade .
15 . Domstolen er imidlertid ikke ved en foranstaltning som den i denne sag omtvistede alene henvist til at tage den til efterretning . Den har saaledes i praemis 18 i Watson og Belmann-dommen vedroerende en eventuel uoverensstemmelse med reglerne om den frie bevaegelighed for personer udtalt, at en saadan uoverensstemmelse
"kan derimod taenkes, saafremt de i de omhandlede formelle lovregler foreskrevne kontrolforanstaltninger er udformet paa en saadan maade, at de indskraenker den frie bevaegelighed efter Traktaten eller begraenser den ret til at komme ind og opholde sig paa de andre medlemsstaters territorium i overensstemmelse med Faellesskabets maal, som Traktaten tillaegger medlemsstaternes borgere ".
16 . Jeg maa derfor ogsaa undersoege, om en frist, der er for kort til at opfylde denne pligt til at anmelde indrejse, eller en for streng straf for manglende iagttagelse af reglen herom udgoer begraensninger i den fri bevaegelighed .
B - Fristen
17 . Domstolen har i Watson og Belmann-dommen udtalt foelgende :
"Hvad saerlig angaar fristen for udlaendinges afgivelse af en ankomsterklaering foreligger der kun en overtraedelse af bestemmelserne i Traktaten i tilfaelde, hvor fristen ikke er af en rimelig laengde" ( praemis 19 ).
18 . Nu er det jo afgjort ikke let at afgoere, hvor lang en frist skal vaere for at den kan anses for at have en rimelig laengde . Den italienske regering har herom udtalt, at
"fristen paa tre dage for anmeldelse til de myndigheder, den offentlige sikkerhed henhoerer under, ikke er vilkaarlig; den maa antages at vaere udtryk for en rimelig afbalancering af interesserne hos en udlaending, der er indrejst paa italiensk omraade, og de efterretnings - og beskyttelsesinteresser, som fristreglen skal vaerne" ( 2 ).
Til sammenligning kan det vaere hensigtsmaessigt at se paa, hvorledes forholdene er i de andre medlemsstater .
19 . En af dem, nemlig Tyskland, har en mere restriktiv ordning . I Tyskland skal indrejseanmeldelsen nemlig fremlaegges "straks" (" unverzueglich "). ( Denne regel gaelder kun for ophold af mindst en og hoejst tre maaneders varighed, naar formaalet med opholdet er udoevelse af indtaegtsgivende oekonomisk virksomhed ).
20 . Alle de oevrige medlemsstater har en mere liberal ordning . I Irland og i Frankrig stilles der ikke krav om indrejseanmeldelse . I Det Forenede Kongrige skal der efter de nugaeldende regler indgives indrejseanmeldelse inden syv dage efter indrejse, men myndighederne stiller ikke krav herom over for statsborgere i de oevrige medlemsstater . I Danmark kan en selvstaendig erhvervsdrivende eller en arbejdstager, der opholder sig i landet under tre maaneder, noejes med at indgive anmeldelse til skattemyndighederne . Nogen frist for denne anmeldelse er imidlertid ikke fastsat . I de oevrige medlemslande skal indrejseanmeldelse indgives senest otte dage efter indrejse ( Belgien, Graekenland, Luxembourg, Nederlandene ) respektive ti dage ( Portugal ) eller femten dage ( Spanien ) efter indrejse .
21 . Ved vurderingen af, om den i Italien fastsatte frist paa tre dage er rimelig maa man desuden hense til, at denne frist loeber fra graensepassagen . Imidlertid er det helt almindeligt, at rejsende fra Nordeuropa skal bruge mindst to dage for at naa en lokalitet i halvoeens sydlige del .
22 . Vedkommende skal dernaest ogsaa have den noedvendige tid til at skaffe sig oplysninger om de forskellige administrative formaliteter, der kraeves opfyldt i anledning af opholdet, og til at finde ud af, til hvilken myndighed opholdsanmeldelse skal indgives . Man skal nemlig alt efter de lokale forhold henvende sig enten til "il sindaco", "il commissariato di polizia", eller til "la questura" ( 3 ).
23 . Endelig er der efter min mening ogsaa grund til at laegge vaegt paa begrundelsen for kravet om indrejseanmeldelse .
24 . I det omfang, det er ordensmagtens og sikkerhedsmyndighedernes opgave at finde frem til udenlandske lovovertraedere, naar disse befinder sig paa det nationale omraade, er det naturligvis i disse myndigheders interesse hurtigst muligt at blive underrettet om disse personers tilstedevaerelse . Det er imidlertid klart, at personer med daarlig samvittighed ikke indgiver indrejseanmeldelse . For deres vedkommende er tredagesfristen derfor uden enhver betydning .
25 . Lovbestemmelsen har imidlertid mere generelt til formaal "at sikre, at de nationale myndigheder faar noeje kendskab til befolkningens bevaegelser paa deres omraade" ( jfr . praemis 17 i Watson og Belmann-dommen ). Da der herved er tale om personer, der vil blive i landet i et tidsrum paa op til tre maaneder, sker der efter min mening ikke nogen stoerre tilsidesaettelse af det offentliges interesser, saafremt anmeldelse foerst indgives otte eller endog ti dage efter indrejsen .
26 . Af samtlige de anfoerte grunde kan den i Italien fastsatte frist paa tre dage efter min mening ikke anses for at vaere en rimelig frist, jfr . det i Watson og Belmann-dommen anfoerte .
C - Sanktionerne
27 . Vedroerende de sanktioner, de nationale myndigheder retmaessigt kan anvende i saadanne tilfaelde indeholder Watson og Belmann-dommen og Pieck-dommen vaerdifulde kriterier for bedoemmelsen heraf ( 4 ).
28 . Domstolen udtalte i praemisserne 20 og 21 i Watson og Belmann-dommen foelgende :
"blandt de sanktioner, der ifaldes, saafremt de foreskrevne erklaerings - og registreringsformaliteter ikke overholdes, er udvisning af personer, som er beskyttet af faellesskabsretten, utvivlsomt uforenelig med traktatbestemmel - serne, da en saadan forholdsregel er en negation af selve den ret, som er hjemlet og sikret i Traktaten, saaledes som Domstolen flere gange har fastslaaet det;
selv om de nationale myndigheder kan undergive den manglende iagttagelse af bestemmelserne om udlaendinges opholdserklaeringer sanktioner svarende til dem, der finder anvendelse ved nationale lovovertraedelser af samme omfang, er det imidlertid ikke berettiget at knytte en boede - eller faengselsstraf hertil, idet denne staar i et saadant misforhold til lovovertraedelsens grovhed, at den kommer til at udgoere en hindring for den frie bevaegelighed for personer ".
29 . Domstolen har i Pieck-dommen praeciseret dette synspunkt, for saa vidt angaar faengselsstraf . I praemis 20 i denne dom hedder det nemlig :
"(( det foelger heraf, at )) det forhold, at en faellesskabsborger, som omfattes af reglerne om arbejdskraftens frie bevaegelighed, undlader at faa udstedt det saerlige i artikel 4 i direktiv 68/360/EOEF foreskrevne opholdsbevis, ikke kan straffes med en henstilling om udvisning eller med foranstaltninger, som omfatter faengsel ".
30 . I sidstnaevnte sag var der ikke tale om en overtraedelse af samme art, idet tiltalte havde undladt at skaffe sig et opholdsbevis . En udlaending, der som Messner undlader at indgive indrejseanmeldelse, goer sig utvivlsomt skyldig i en mindre grov overtraedelse . Og derfor er der i saadanne tilfaelde endnu mere grund til at udelukke faengeselsstraf som en mulighed .
31 . Med hensyn til boedeniveauet skal jeg bemaerke foelgende . De boeder, der i de oevrige medlemsstater er fastsat som sanktion for undladelsen af at indgive anmeldelse gaar fra 60 til 1 500 BFR . i Belgien, fra 250 til 2 500 LFR i Luxembourg og andrager hoejst 5 000 HFL . i Nederlandene og 5 000 DM i Tyskland .
32 . Kommissionen har i sit skriftlige indlaeg til sammenligning oplyst, at manglende iagttagelse af en tilsvarende forpligtelse, nemlig den forpligtelse, der paahviler saavel italienske statsborgere som statsborgere i andre lande til at blive optaget i folkeregistret i den kommune, hvor de etablerer sig efter et ophold i udlandet, ifoelge italiensk lov nr . 1228 af 24 . september 1954 ( 5 ) kun straffes med en boede paa hoejst 10 000 LIT . Dette boedemaksimum er siden blevet haevet til 50 000 LIT .
33 . Denne bestemmelse er efter min mening et godt sammenligningsgrundlag, naar det gaelder anvendelsen af princippet om "sanktioner svarende til dem, der finder anvendelse ved nationale lovovertraedelser af samme omfang", som Domstolen har formuleret i Watson og Belmann-dommen . Da den overtraedelse, der bestaar i ikke at indgive indrejseanmeldelse, afgjort ikke er grovere end den, der bestaar i ikke at anmelde sig til folkeregistret i kommunen ved endelig etablering, kan en national retsinstans efter min mening ikke sanktionere manglende iagttagelse af reglerne om indrejseanmeldelse med en boede, der er stoerre end den, der vil blive paalagt for manglende anmeldelse til kommunens folkeregister .
34 . En maksimumsboede paa ca . 50 000 LIT ( ca . 1 500 BFR .) vil i oevrigt ikke kunne antages at udgoere en sanktion, der
"staar i et saadant misforhold til overtraedelsens grovhed, at den kommer til at udgoere en hindring for den frie bevaegelighed for personer" ( Watson og Belmann-dommen, praemis 21 ).
35 . Jeg foreslaar herefter Domstolen at besvare spoergsmaalet fra Pretura di Volterra saaledes :
"Faellesskabsretten er principielt ikke til hinder for, at det i national ret bestemmes, at borgere fra andre EF-stater skal indgive opholdsanmeldelse .
Til opfyldelse af en saadan forpligtelse maa der imidlertid indroemmes en rimelig frist; en frist paa tre dage regnet fra indrejsen paa vedkommende medlemsstats territorium er ikke en rimelig frist .
En boede for undladelse af at opfylde naevnte forpligtelse skal efter sin art og stoerrelse svare til de boeder, der paalaegges indlaendinge for overtraedelser af samme grovhed ."
(*) Originalsprog : fransk .
( 1 ) Se artiklerne 1, 2 og 3 i praesidentdekret nr . 1656 af 30 . december 1965, GURI nr . 55 af 3 . marts 1966, som aendret ved lov nr . 127 af 4 . april 1977, GURI nr . 105 af 19 . april 1977 .
( 2 ) Den Italienske Republiks indlaeg ss . 4 og 5 .
( 3 ) Nascimbene, B : Lo straniero nel diritto italiano, Milano, Giuffré editore, 1988, ss . 22-23 .
( 4 ) Domstolens dom af 3 . juli 1980, Regina mod Stanislaus Pieck ( 157/79, Sml . s . 2171 ).
( 5 ) GURI nr . 8 af 12 . januar 1955 .
Full & Egal Universal Law Academy