Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. Med de to praejudicielle spoergsmaal, der er genstand for denne sag, oensker den nationale ret afgjort, om den nederlandske lovgivning til gennemfoerelse af Raadets direktiv 68/414/EOEF af 20. december 1968 (1) er forenelig med Traktatens artikel 34.
Det skal understreges, at tvisten vedroerer et tilfaelde, der er kendetegnet ved sin sammensatte karakter, hvad angaar saavel de faktiske omstaendigheder som de relevante nationale regler. Jeg finder det derfor hensigtsmaessigt indledningsvis at fremsaette en raekke betragtninger hertil, idet jeg i oevrigt skal henvise til retsmoederapporten.
2. I henhold til direktiv 68/414 er medlemsstaterne forpligtet til at oprette lagre af mineralolie og/eller mineralolieprodukter for at kunne imoedegaa en eventuel forsyningskrise paa energiomraadet. Lagrene, der
naturligvis er afhaengige af det indenlandske behov, skal i henhold til direktivets artikel 1 svare til det nationale forbrug i mindst 65 dage (senere forhoejet til 90 dage), beregnet efter det gennemsnitlige daglige forbrug i det forudgaaende kalenderaar.
Ved at fastsaette det resultat, der skal naas, giver direktivet medlemsstaterne vid mulighed for selv at vaelge de foranstaltninger, der skal traeffes administrativt eller ved lov. Navnlig angives det ikke i direktivet, om lagrene skal oprettes og forvaltes paa centralt grundlag af et organ, der er undergivet offentlig kontrol og oprettet med dette formaal for oeje, eller om lagrene kan opbygges paa en, om man saa kan sige, mere decentraliseret maade, nemlig hos oliebranchens virksomheder. Direktivet indeholder heller ikke naermere regler om, paa hvilken maade og under hvilken form disse lagre skal finansieres.
Kongeriget Nederlandene har gennemfoert direktivet ved Wet Vooraadvorming Aardolieprodukten (lov om oprettelse af lagre af mineralolieprodukter, herefter benaevnt "WVA") af 21. oktober 1976.
Ifoelge WVA er producenter eller importoerer af mineralolieprodukter i Nederlandene forpligtet til at oprette lagre. Lagrene skal holdes paa et niveau svarende til en bestemt broekdel (90/365) af de produkter, der i det forudgaaende aar er afsat paa det nederlandske hjemmemarked. Derimod tages de maengder, der er udfoert til andre lande, ikke i betragtning ved fastsaettelsen af lagrenes stoerrelse.
WVA bestemmer yderligere, at oplagringspligten paa betingelser, der fastsaettes af oekonomiministeren, helt eller delvis kan overdrages tredjemand med frigoerende virkning for den oprindelige virksomhed.
Med henblik herpaa oprettedes den 7. september 1978 sammenslutningen Stichting Interim Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten (midlertidigt centralt organ for oprettelse af lagre af mineralolieprodukter, herefter benaevnt "ICOVA"). Dette organ, som alle interesserede virksomheder kan tilslutte sig, har netop til opgave, mod indbetaling af et bidrag, at overtage oplagringspligten. Da der, som allerede naevnt, ikke bestaar nogen pligt for saa vidt angaar udfoerte produkter, skal der naturligvis heller ikke betales bidrag for disse produkter.
Det er fastslaaet, at ICOVA er undergivet offentlig kontrol, idet bestyrelsesmedlemmerne udnaevnes af regeringen, saaledes at flertallet udpeges direkte af de kompetente ministre (oekonomi- henholdsvis finansministeren), mens de oevrige udvaelges blandt personer foreslaaet af de interesserede erhvervsgrupper; de af ICOVA udstedte akter skal godkendes af oekonomiministeren, som ligeledes er befoejet til at fastsaette retningslinjer, udoeve tilsyn og, om noedvendigt, traeffe beslutninger.
Det skal imidlertid understreges, at selv om ICOVA, ifoelge lovgivers intentioner, udgoer det foerste skridt mod en permanent og centraliseret forvaltningsstruktur for reservelagrene, har situationen i adskillige aar vaeret meget flydende. Ved siden af ICOVA er der oprettet andre organer med henblik paa overtagelse af oplagringspligten. Yderligere har nogle virksomheder selv opfyldt denne pligt. Den ministerielle tilladelse til at overdrage oplagringspligten til ICOVA blev oprindelig, i begraenset omfang, meddelt seks virksomheder; foerst senere fik yderligere sytten virksomheder tilladelse til at tilslutte sig ICOVA. Nogle ICOVA-medlemmer har trukket sig ud af ICOVA og igen selv overtaget oplagringspligten.
Foerst ved aendringen af WVA af 24. december 1986 med ikrafttraeden fra 1. januar 1987 blev der fastsat nye, endelige regler paa dette omraade. Ifoelge denne aendring blev ICOVA afloest af et permanent organ, COVA, der til lavest mulige omkostninger skulle forvalte Nederlandenes reservelagre af mineralolie og/eller mineralolieprodukter. Det skal fremhaeves, at finansieringen af lagrene under den nye ordning sikres ved en parafiskal afgift, som svares af alle mineralolieprodukter, for hvilke der opkraeves punktafgift, idet afgiften godtgoeres, saafremt produkterne udfoeres.
3. Jeg skal herefter gennemgaa den tvist, der er indbragt for den nationale ret, under hensyntagen til, at den vedroerer perioden forud for aendringen af 1986.
Den nationale ret bemaerker i forelaeggelsesdommen, at de virksomheder, der var tilsluttet ICOVA, generelt indregnede oplagringsbidraget i salgsprisen paa hjemmemarkedet. De mellemhandlere, som koeber deres produkter af disse virksomheder, maatte betale denne prisforhoejelse saavel for produkter, der blev afsat paa hjemmemarkedet, som for produkter, der blev udfoert. Ved eksporten blev de saaledes i konkurrencemaessig henseende stillet ringere end ICOVA-medlemmerne, idet sidstnaevnte - som allerede naevnt - ikke betalte bidrag for de udfoerte produkter, hvorimod mellemhandlerne ogsaa for disse produkter maatte betale den forhoejede pris, der skyldtes, at deres leverandoerer havde overvaeltet det til ICOVA indbetalte bidrag paa salgsprisen. Stadig ifoelge den nationale ret kunne en saadan forskelsbehandling tilskynde visse erhvervsdrivende, som f.eks. sagsoegeren, til at standse eksporten.
Det skal naevnes, at der i forelaeggelsesdommen blot ses paa den forskellige situation, som, paa den ene side, ICOVA-medlemmerne og, paa den anden side, deres kunder befinder sig i, for saa vidt angaar eksport af mineralolieprodukter. Som det imidlertid ogsaa fremgaar af indlaeggene for Domstolen, er problemet mere omfattende. Det vedroerer paa samme maade enhver nederlandsk mellemhandler, som har koebt mineralolieprodukter af en virksomhed - hvad enten den er tilsluttet ICOVA eller ikke - som ifoelge loven er forpligtet til at oprette lagre og saaledes maa baere en ekstra omkostning, som herefter, i et vist omfang, overvaeltes paa salgsprisen.
Den nationale ret taenker tilsyneladende i virkeligheden paa de uensartede konkurrencevilkaar, der opstaar i samme land mellem to kategorier af erhvervsdrivende i forskellige led i handelskaeden. Disse uensartede konkurrencevilkaar paavirker de to kategoriers eksportmulighed paa forskellig maade.
Med de forelagte spoergsmaal oensker den nationale ret afgjort, om en saadan situation indebaerer en tilsidesaettelse af Traktatens artikel 34, og om en saadan tilsidesaettelse kan afhjaelpes ved en kompensationsordning til fordel for den kategori, som mener at vaere udsat for forskelsbehandling.
4. Det bemaerkes i denne forbindelse foerst, at det paagaeldende direktiv, der er udstedt med hjemmel i Traktatens artikel 103, ganske vist paalaegger staterne at oprette energireserver af en bestemt stoerrelse, men ikke indeholder naermere bestemmelser om, hvorledes reservelagrene skal opbygges, forvaltes og finansieres; eksempelvis er der saaledes intet til hinder for, at en stat overlader oprettelsen af lagre til et offentligt organ, idet de hermed forbundne omkostninger daekkes over det almindelige budget (saaledes som det i oevrigt er tilfaeldet i hvert fald i Tyskland og i Italien for en del af de nationale lagre, hvilket fremgaar af det materiale, Kommissionen har fremlagt paa Domstolens anmodning). Herefter bemaerkes navnlig, at direktivet ikke indeholder bestemmelser om den maade, hvorpaa eventuelle oplagringsomkostninger, der opkraeves af bestemte virksomhedskategorier, skal eller kan overvaeltes paa salgsprisen paa hjemmemarkedet eller paa eksportpriserne.
Selv inden for rammerne af denne betydelige skoensmargen skal staterne naturligvis overholde Traktatens artikel 34. Bestemmelsen, saaledes som den er fortolket af Domstolen, forbyder alene "nationale foranstaltninger, hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at der herved sikres den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarked en saerlig fordel" (2).
5 Jeg mener imidlertid ikke, at de nederlandske regler kan anses for at vaere i strid med dette princip. Ligesom i de fleste andre medlemsstater skal en bestemt kategori af olievirksomheder ogsaa i Nederlandene ifoelge gaeldende regler ligge inde med et reservelager, der fastsaettes paa grundlag af de paa hjemmemarkedet solgte maengder. I Nederlandene saavel som i de andre medlemsstater indebaerer forvaltningen af disse lagre naturligvis omkostninger, der - som med foeje anfoert af Kommissionen - udgoer en del af virksomhedernes samlede driftsomkostninger. I Nederlandene som i enkelte andre medlemsstater er situationen ganske vist praeget af, at de oplagringspligtige virksomheder har mulighed for at overdrage deres pligt til et organ, der er undergivet statens kontrol. I saa fald finansieres forvaltningen af lagrene ved indbetaling af et bidrag (der ved anvendelse af en fast procentsats beregnes paa grundlag af omsaetningen paa hjemmemarkedet). Dette bidrag udgoer imidlertid altid en del af virksomhedens omkostninger. Hvad enten man vaelger den ene eller den anden ordning - tilslutning til ICOVA, egen forvaltning af lagrene eller overdragelse af oplagrigspligten til en anden tredjemand end ICOVA - er der derfor ingen grund til at antage, at anvendelsen af den paagaeldende lovgivning har til formaal eller til virkning saerlig at hindre eksporthandelen. Oplagringsomkostningerne, der direkte eller indirekte daekkes af virksomhederne, overvaeltes paa hjemmemarkeds- og eksportpriserne udelukkende ud fra kommercielle hensyn. I det omfang det viser sig - hvilket synes at fremgaa af forelaeggelsesdommen - at i det mindste de virksomheder, der er tilsluttet ICOVA, tilstraeber (uden dog at vaere forpligtet hertil) udelukkende eller fortrinsvis at overvaelte oplagringsomkostningerne paa hjemmemarkedsprisen, idet alene salget paa hjemmemarkedet tages i betragtning ved fastsaettelsen af lagrenes stoerrelse, kan det snarere heraf udledes, at oplagringsomkostningerne i hoejere grad belaster omsaetningen paa hjemmemarkedet end eksporten. Der er saaledes ingen risiko for, at der paa dette trin opstaar en betydelig forvridning af samhandelen, jf. Traktatens artikel 34.
6. Med hensyn til den saerlige situation, som de mellemhandlere, der har koebt mineralolieprodukter af oplagringspligtige virksomheder, befinder sig i, er situationen paa det nederlandske marked fuldt ud identisk med situationen i de oevrige medlemsstater. Som anfoert af Kommissionen koeber disse mellemhandlere normalt til priser, hvori der er indregnet den del af oplagringsomkostningerne, som deres leverandoerer har afholdt, og som disse herefter forsoeger at overvaelte paa deres kunder, for saa vidt som markedssituationen i oevrigt goer det muligt.
Der er imidlertid her tale om et faenomen, som er i fuld overensstemmelse med den oekonomiske logik; oplagringsomkostningerne paavirker ikke salgsprisen anderledes end andre omkostninger, som ligeledes foelger af lovbestemmelser, saasom sociale bidrag eller omkostninger i forbindelse med overholdelse af miljoebestemmelser. Hvad der er endnu vigtigere, er imidlertid, at denne paavirkning af salgsprisen er fuldstaendig uafhaengig af, hvad produkterne anvendes til. Med andre ord, uanset mellemhandlernes koebspris er situationen uafhaengig af, om de beslutter at videresaelge produkterne paa hjemmemarkedet eller at eksportere dem. Jeg mener derfor endnu engang, at det end ikke kan fastslaas, at reglerne indebaerer en indirekte forskelsbehandling af eksporten.
7. For saavidt angaar eksporten, befinder mellemhandlerne sig ganske vist i en anden situation end deres leverandoerer, navnlig hvis disse hovedsagelig overvaelter oplagringsomkostningerne paa hjemmemarkedssalget (som i oevrigt er afgoerende for stoerrelsen heraf). Denne forskel beror imidlertid ikke paa de af den nederlandske lovgiver fastsatte regler, men paa de beroerte virksomheders frie valg; yderligere synes forskellen at vaere den normale konsekvens af, at de paagaeldende virksomheder optraeder i forskellige led i handelskaeden. Det bekraeftes af det forhold, at den i forelaeggelsesdommen beskrevne situation - som allerede naevnt - er fuldstaendig identisk med den, der er opstaaet i andre medlemsstater, hvor virksomheder i senere handelsled ogsaa belastes af den prisforhoejelse, der skyldes de af deres leverandoer afholdte energiomkostninger, uden at de har nogen mulighed for godtgoerelse ved eksport.
Det betyder naturligvis ikke, at der ikke kan aabnes mulighed for godtgoerelse, saaledes som det er sket i Nederlandene ifoelge den reform, der traadte i kraft i 1987. Den nye ordning har imidlertid aendret den foregaaende radikalt, dels fordi de nationale reservelagre nu administreres centralt, dels fordi omkostningerne i forbindelse hermed skal finansieres ved en parafiskal afgift ud over den punktafgift, der allerde svares af mineralolieprodukter; afgiften godtgoeres ved udfoersel, uden hensyntagen til den eksporterende virksomhed. Ordningen regulerer saaledes navnlig overvaeltningen af oplagringsomkostningerne og sikrer samtidig, at denne byrde "udlignes" fuldstaendigt ved eksport.
Med den nye ordning oenskede lovgiver utvivlsomt at beskytte eksportoerernes position paa markedet, navnlig for saa vidt angaar virksomheder i senere handelsled. Der er imidlertid tale om en foranstaltning, som kun er indfoert i Nederlandene, og som er fuldt ud forstaaelig, naar henses til, at Nederlandenes olieindustri i saerlig grad er eksportorienteret. Med andre ord er der tale om et indgreb, der har til formaal at fremme eksporten i alle handelsled. Det kan dog ikke heraf udledes, at man uden en saadan mekanisme ville befinde sig i en situation, der er i strid med Traktatens artikel 34. Denne bestemmelse indebaerer nemlig ikke en pligt til at sikre alle virksomheder optimale eksportmuligheder og da slet ikke samme muligheder som virksomheder i andre handelsled, men alene en pligt til at undgaa, at eksporten som helhed stilles klart ringere end salget paa hjemmemarkedet.
Sammenfattende mener jeg, at medlemsstaterne, med henblik paa gennemfoerelsen af direktivet og under hensyntagen til de heraf flydende vide skoensbefoejelser, i henhold til artikel 34 alene er forpligtet til ikke at indfoere en oplagringsordning for mineralolieprodukter, hvorved de hermed forbundne omkostninger navnlig belaster eksporten, saaledes at denne forskelsbehandles. Omvendt foelger det ikke af artikel 34, at eksporten skal fritages for alle oplagringsomkostningerne; selv om en saadan ordning, der bl.a. har vaeret gaeldende i Nederlandene siden 1987, maatte vaere inspireret af et klart oenske om at fremme eksporten, kan den ikke af den grund anses for noedvendig ud fra et retligt synspunkt. Jeg mener saaledes ikke, at den herfra afvigende ordning, der gjaldt i Nederlandene indtil denne dato, kan antages at vaere i strid med den naevnte traktatbestemmelse.
8. Jeg skal slutte med en sidste bemaerkning. Kommissionen har navnlig i sine skriftlige indlaeg rejst spoergsmaalet, om de omhandlede nationale regler (dvs. dem, der gjaldt inden aendringen af 1986) eventuelt kan anskues ud fra Traktatens artikel 95.
Jeg skal imidlertid i denne forbindelse bemaerke, at dette synspunkt, som i oevrigt ikke er fremfoert af den nationale ret, ikke synes at vaere relevant for bedoemmelsen af den foreliggende sag. Som det fremgaar af de oevrige parters indlaeg, har national lovgivning i den for sagen relevante periode begraenset sig til at indfoere en ordning, hvorefter de virksomheder, som bringer mineralolieprodukter paa markedet, er forpligtet til at oprette lagre. Hvorvidt denne oplagringspligt opfyldes af den enkelte virksomhed, eller pligten overdrages til tredjemand (eventuelt til ICOVA), har de hermed forbundne omkostninger hverken strukturelt eller funktionelt karakter af fiskale afgifter. Jeg mener derfor ikke, at artikel 95 kan anvendes.
9. Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa, at de forelagte spoergsmaal besvares saaledes:
"Traktatens artikel 34 er ikke til hinder for anvendelsen af den nederlandske lovgivning, der til gennemfoerelse af Raadets direktiv 68/414/EOEF gjaldt indtil den 1. januar 1987."
(*)
Originalsprog: italiensk.
(1) EFT L 308, s. 14.
(2) Jf. dom af 7.2.1984, Jongeneel Kaas (237/82, Sml. s. 483).
Full & Egal Universal Law Academy