Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par le présent renvoi préjudiciel, la juridiction nationale pose à la Cour deux questions concernant la compatibilité avec l' article 34 du traité de la législation néerlandaise portant application de la directive 68/414/CEE du Conseil, du 20 décembre 1968 ( 1 ).
Il faut souligner que le litige concerne un cas caractérisé par une certaine complexité tant quant aux aspects de fait qu' au cadre normatif national pertinent . Il nous semble donc opportun de fournir, tout d' abord, quelques précisions à cet égard, en renvoyant pour le reste au rapport d' audience .
2 . En vertu de la directive 68/414, les États membres sont obligés de constituer des réserves pétrolières, afin de prévenir d' éventuelles crises d' approvisionnement de produits énergétiques . La réserve, qui est évidemment proportionnée au volume des besoins intérieurs, doit, en vertu de l' article 1er, assurer un niveau de stocks équivalant à au moins 65 jours ( élevés ultérieurement à 90 jours ) de la consommation intérieure journalière moyenne pendant l' année civile précédente .
En prescrivant ce résultat, la directive laisse aux États membres un large pouvoir de choix quant aux mesures législatives, réglementaires et administratives à adopter . En particulier, elle n' indique pas si les stocks doivent être constitués et gérés de manière centralisée par un organisme placé sous contrôle public et désigné à cette fin, ou s' ils peuvent être constitués, sous forme pour ainsi dire décentralisée, auprès des entreprises du secteur . Rien n' est en outre précisé quant aux modalités et aux formes de financement de la réserve .
Le royaume des Pays-Bas a mis en oeuvre la directive par la Wet Vooraadvorming Aardolieprodukten ( loi relative à la constitution de stocks de produits pétroliers, ci-après "WVA ") du 21 octobre 1976 .
La WVA introduit une obligation de constitution de stocks pour les producteurs ou importateurs des produits pétroliers aux Pays-Bas . Les stocks doivent être de niveau équivalant à un pourcentage donné ( 90/365 ) des produits mis en circulation sur le marché intérieur néerlandais au cours de l' année précédente . En revanche, les quantités exportées dans d' autres pays ne sont pas prises en considération aux fins de la constitution de réserves .
La WVA prévoit en outre que, aux conditions déterminées chaque fois par le ministre des Affaires économiques, l' obligation en question peut être assumée par un tiers, en tout ou en partie, avec effet libératoire pour le premier obligé .
A cette fin a été instituée, par acte du 7 septembre 1978, la Stichting Interim Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten ( organisme provisoire pour la formation de stocks de produits pétroliers, ci-après "ICOVA "). Cet organisme, auquel les entreprises intéressées pouvaient librement adhérer, a eu précisément pour tâche de se charger, contre versement d' une contribution, de l' obligation de constitution des stocks . Puisque, comme nous l' avons dit, aucune obligation n' existe pour les produits exportés, il s' ensuit évidemment qu' aucune contribution n' était due pour ces produits .
Il est évident que l' ICOVA a été placée sous le contrôle public : les membres du conseil d' administration sont nommés par l' exécutif; la majorité des membres du Conseil sont désignés directement par les ministres compétents ( ministre des Affaires économiques et ministre des Finances ), les autres étant choisis parmi les candidats présentés par les catégories économiques intéressées; les actes de l' organisme sont soumis à l' approbation du ministre des Affaires économiques, qui jouit également de pouvoirs d' orientation, de surveillance et, le cas échéant, de décision .
Il faut toutefois préciser que, bien que l' ICOVA ait représenté, dans les intentions du législateur, le premier pas vers une structure permanente et centralisée de gestion des réserves, la situation est demeurée pendant plusieurs années caractérisée par une fluidité considérable . D' autres organismes se sont joints à l' ICOVA en assumant l' obligation de constitution des réserves . Certaines entreprises y ont procédé pour leur propre compte . L' autorisation ministérielle pour le transfert de cette obligation à l' ICOVA a été initialement accordée, et, dans une mesure partielle, à six entreprises; ce n' est qu' ultérieurement que dix-sept autres entreprises ont obtenu l' autorisation . Quelques-uns des membres de l' ICOVA ont mis fin à leur rapport avec l' organisme en réassumant en propre la constitution de la réserve .
La matière n' a été organisée de manière nouvelle et définitive que par la modification de la WVA, adoptée le 24 décembre 1986 et entrée en vigueur à compter du 1er janvier 1987 . En vertu de cette modification, l' ICOVA a été remplacée par un organisme permanent, appelé COVA, chargé de gérer au moindre coût la réserve pétrolière des Pays-Bas . Il faut souligner que, dans le nouveau régime, le financement de la réserve est assuré par un prélèvement, de caractère parafiscal, auquel sont soumis tous les produits pétroliers assujettis à l' accise sur les huiles minérales, prélèvement qui est remboursé en cas d' exportation du produit .
3 . Cela dit, examinons le litige porté devant la juridiction nationale, en considérant qu' il se situe dans la période antérieure à la modification de 1986 .
Dans son ordonnance, la juridiction relève que les entreprises affiliées à l' ICOVA ont, en général, répercuté sur le prix de vente sur le marché intérieur la contribution versée pour la constitution des stocks . Les intermédiaires commerciaux, qui achètent à ces entreprises, ont subi cette augmentation de prix, tant pour les produits revendus ensuite sur le marché intérieur que pour les produits réexportés ailleurs . Lors de l' exportation, ils se seraient donc trouvés, en fait, dans une situation défavorable par rapport aux entreprises vendeuses affiliées à l' ICOVA : tandis que ces dernières - comme nous l' avons dit - ne sont soumises à aucune charge pour les produits exportés, les intermédiaires commerciaux ont supporté, pour ces produits également, le supplément de prix résultant de la répercussion en aval de la contribution déjà versée à l' ICOVA par leurs fournisseurs . Toujours selon la juridiction nationale, ce préjudice aurait été de nature à induire certains opérateurs, tels que le demandeur, à suspendre leurs exportations .
Il faut signaler que l' ordonnance de renvoi se borne à considérer la diversité de situation dans laquelle se trouveraient, par rapport aux exportations, les membres de l' ICOVA, d' une part, et leurs acheteurs, d' autre part . Toutefois, ainsi qu' il résulte également des observations présentées devant la Cour, le phénomène est plus vaste . Il concerne, dans les mêmes termes, tout intermédiaire commercial néerlandais qui a acheté des produits pétroliers à une entreprise, affiliée ou non à l' ICOVA, tenue en vertu de la loi de constituter des stocks et donc de supporter un élément de coût supplémentaire répercuté ensuite, dans une certaine mesure, sur ses prix de vente .
En définitive, l' hypothèse à laquelle semble se référer la juridiction nationale est celle d' une inégalité de situation concurrentielle qui se produit à l' intérieur d' un même pays entre deux catégories d' opérateurs situés à des niveaux de commercialisation différents . A son tour, cette inégalité aurait ensuite une incidence sur les possibilités d' exportation d' une des deux catégories par rapport à l' autre .
La question posée à la Cour est de savoir si une semblable situation entraîne une violation de l' article 34 et si une telle violation disparaîtrait au cas où des mécanismes de compensation seraient prévus en faveur de la catégorie qui s' estime défavorisée .
4 . A cet égard, il faut rappeler, tout d' abord, que si la directive en question, fondée sur l' article 103, prévoit l' obligation pour les États de constituer des réserves énergétiques d' un volume déterminé, elle n' établit rien en ce qui concerne les modalités selon lesquelles ces réserves doivent être réalisées, gérées et financées; rien n' empêcherait, par exemple, un État de confier la constitution de la réserve à un organisme public, en subventionnant la charge en question par une allocation prélevée sur le budget général ( situation qui se produit du reste, ainsi qu' il résulte de la documentation fournie par la Commission à la demande de la Cour, au moins en Allemagne et en Italie pour une partie du stock national ). En particulier, il faut, ensuite, observer que la directive ne contient aucune disposition concernant la manière dont les éventuels coûts de stockage, mis à la charge de catégories d' entreprises déterminées, doivent ou peuvent être répercutés sur les prix de vente sur le marché intérieur ou à l' exportation .
Bien entendu, même dans ce cadre de large pouvoir discrétionnaire, la disposition visée à l' article 34 du traité s' impose aux États . Toutefois, la règle, telle qu' elle a été interprétée par la Cour, ne s' oppose qu' aux "mesures nationales qui ont pour objet ou pour effet de restreindre spécifiquement les courants d' exportation et d' établir ainsi une différence de traitement entre le commerce intérieur d' un État membre et son commerce d' exportation, de manière à assurer un avantage particulier à la production nationale ou au marché intérieur de l' État intéressé" ( 2 ).
5 . Or, il ne nous semble pas que la réglementation néerlandaise puisse être considérée comme contraire à ce principe . Tout comme cela se produit dans la plupart des autres États membres, aux Pays-Bas également la réglementation impose à une catégorie déterminée d' entreprises pétrolières l' obligation de détenir un stock, proportionné aux quantités vendues sur le marché intérieur . La gestion de cette réserve, aux Pays-Bas comme ailleurs, entraîne évidemment une charge qui, comme la Commission l' a observé à juste titre, entre parmi les coûts globaux d' exercice des entreprises . Certes, la situation néerlandaise, comme celle de quelques autres États membres, se caractérise par le fait que les entreprises obligées ont la faculté de transférer l' obligation à un organisme placé sous le contrôle de l' État . Dans cette hypothèse, la gestion de la réserve est financée au moyen du versement d' une redevance ( calculée, à raison d' un taux en pourcentage fixe, sur les ventes effectuées sur le marché intérieur ). Toutefois, cette redevance se présente toujours comme un élément des coûts d' entreprise . En conséquence, quel que soit le système choisi - affiliation à l' ICOVA, gestion en propre de la réserve ou transfert de l' obligation à un tiers autre que l' ICOVA -, il n' y a aucune raison d' estimer que l' application de la législation en question entraîne une restriction spécifique des courants d' exportation . Les coûts de stockage supportés directement ou indirectement par les entreprises seront répercutés sur les prix de vente intérieurs et extérieurs uniquement sur la base de considérations d' ordre commercial . Mieux, dans la mesure où il apparaîtrait, comme cela semble ressortir de l' ordonnance de renvoi, qu' à tout le moins les entreprises affiliées à l' ICOVA tendent ( sans pourtant y être tenues par aucune règle ) à transférer le coût de stockage exclusivement ou principalement sur les ventes intérieures, qui seules sont prises en compte pour établir le montant de la réserve, on devrait conclure que les charges de stockage pèsent en fait davantage sur ces ventes que sur les exportations . Il n' y a donc pas de raison de craindre qu' il ne se produise à ce niveau une distorsion importante de flux commerciaux au sens de l' article 34 du traité .
6 . Quant à la situation spécifique dans laquelle se trouvent les intermédiaires commerciaux qui ont acheté des produits pétroliers aux entreprises obligées de détenir les réserves, la situation décrite par la juridiction nationale en référence au marché néerlandais apparaît tout à fait analogue à celle qui existe dans les autres États membres . Ces intermédiaires, comme le relève la Commission, voient normalement incluse dans le prix d' achat la part des coûts de stockage que leurs vendeurs ont dû supporter et que, dans la mesure autorisée par les conditions du marché, ils ont ensuite cherché à répercuter en aval .
Il s' agit, toutefois, d' un phénomème qui répond à une logique économique évidente; l' incidence que la charge financière a sur les prix de vente ne diffère pas de celle qu' exercent d' autres charges qui découlent également de dispositions légales telles que, par exemple, les charges sociales ou celles qui résultent du respect de réglementations concernant ( la protection de ) l' environnement . Mais ce qui importe davantage c' est que cette incidence est entièrement indépendante de la destination ultérieure des produits . En d' autres termes, quel que soit le prix d' achat des intermédiaires commerciaux, leur situation demeure la même, qu' ils décident de revendre sur le marché intérieur ou qu' ils décident d' exporter . Encore une fois, par conséquent, il nous semble qu' on ne puisse, même indirectement, déceler un préjudice spécifique pour les exportations .
7 . Certes, en ce qui concerne les exportations, les intermédiaires commerciaux se trouvent dans une situation différente de celle de leurs fournisseurs, surtout si ces derniers tendent à répercuter les charges de stockage principalement sur les ventes intérieures ( qui sont d' ailleurs celles qui en déterminent le montant ). Mais cette différence de situation dépend non pas du cadre normatif établi par le législateur néerlandais, mais des libres choix des entreprises intéressées; de plus, elle semble être la conséquence normale du fait que les opérateurs en question occupent des niveaux différents dans la chaîne de commercialisation . Une confirmation en ce sens peut être tirée de la circonstance que la situation décrite par la juridiction de renvoi est, comme on l' a dit, tout à fait analogue à celle qui s' est créée dans les autres États membres où les opérateurs commerciaux en aval supportent également une majoration de prix pour les charges énergétiques qui pèsent sur leurs fournisseurs, sans disposer d' aucune possibilité de compensation en cas de réexportation des produits .
Évidemment, cela ne veut pas dire qu' une semblable compensation ne puisse pas être prévue, comme cela s' est produit aux Pays-Bas avec la réforme entrée en vigueur en 1987 . Toutefois, le nouveau régime modifie radicalement le précédent, tant dans la mesure où il prévoit une gestion centralisée de la réserve nationale que parce qu' il procède au financement par un prélèvement parafiscal qui vient s' ajouter à l' accise grevant déjà les produits pétroliers et qui est restitué en cas d' exportation de ceux-ci, effectuée par quiconque . Le système réglemente donc spécialement la répercussion de la charge de stockage et assure en même temps la "neutralisation" complète de la charge elle-même en ce qui concerne les exportations .
Avec le nouveau régime, le législateur a voulu indubitablement protéger la position commerciale des exportateurs et, notamment, des opérateurs se trouvant en aval . Il s' agit toutefois d' une mesure qui n' a été adoptée qu' aux Pays-Bas et qui est parfaitement compréhensible si l' on considère le caractère "export oriented" de l' industrie pétrolière de ce pays . En d' autres termes, il s' agit d' une intervention destinée à favoriser les exportations à tous les niveaux . Toutefois, on ne peut pas en déduire que, en l' absence d' un semblable mécanisme, on se trouve en présence d' une situation incompatible avec l' article 34 du traité . En effet, de cette règle découle non pas une obligation de garantir à chaque opérateur des occasions d' exportation optimales, et moins encore des occasions identiques à celles de l' opérateur qui travaille à un niveau différent de commercialisation, mais uniquement l' obligation d' éviter que les exportations, dans leur ensemble, soient spécifiquement défavorisées par rapport au marché intérieur .
En résumé, il nous semble qu' en exécution de la directive, et en considération des marges considérables de pouvoir discrétionnaire qu' elle prévoit, les États membres soient uniquement tenus, en vertu de l' article 34, de ne pas adopter un régime de constitution de la réserve pétrolière qui fasse peser les charges y afférentes principalement sur les exportations, en les soumettant à une discrimination . Inversement, l' article 34 n' impose pas de prévoir que les exportations sont exonérées de toute charge inhérente au stockage : une réglementation en ce sens, comme celle qui est en vigueur aux Pays-Bas depuis 1987, même si elle est inspirée par une intention évidente de promotion de l' exportation, n' est pas pour autant juridiquement nécessaire . Nous n' estimons donc pas que la réglementation différente, en vigueur aux Pays-Bas avant cette date, doit être considérée comme contraire à la règle précitée du traité .
8 . In limine, une dernière observation . La Commission, surtout dans ses observations écrites, s' est demandé si la réglementation nationale en cause ( c' est-à-dire celle qui était en vigueur avant la modification de 1986 ) ne pourrait pas éventuellement être analysée sous l' angle de l' article 95 du traité .
Nous devons toutefois relever que ce point de vue, qui n' a d' ailleurs pas été évoqué par la juridiction nationale, ne semble pas pertinent pour l' appréciation du cas d' espèce . Comme toutes les autres parties l' ont observé, au cours de la période à laquelle se rapportent les faits, la législation nationale s' est bornée à établir une obligation de constituer des stocks à la charge des entreprises qui mettaient des produits pétroliers sur le marché . Que le stockage soit effectué en propre par chaque entreprise ou qu' il soit transféré à un tiers ( éventuellement l' ICOVA ), son coût ne revêtait ni les caractéristiques structurelles ni la fonction d' un prélèvement fiscal . Il ne nous semble donc pas que l' article 95 soit applicable .
9 . En conclusion, nous vous proposons de répondre de la manière suivante à la juridiction de renvoi :
"L' article 34 du traité ne s' oppose pas à l' application de la législation néerlandaise en vigueur jusqu' au 1er janvier 1987 qui a mis en oeuvre la directive 68/414/CEE du Conseil ."
(*) Langue originale : l' italien .
( 1 ) JO L 308, p . 14 .
( 2 ) Voir arrêt du 7 février 1984, Jongeneel Kass ( 237/82, Rec . p . 483 ).
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