Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . In deze zaak stelt de verwijzende rechter het Hof twee prejudiciële vragen over de verenigbaarheid met artikel 34 EEG-Verdrag van de Nederlandse wettelijke regeling ter uitvoering van richtlijn 68/414/EEG van de Raad van 20 december 1968 . ( 1 )
Opgemerkt zij, dat zowel de feiten van het hoofdgeding als de toepasselijke nationale regeling vrij ingewikkeld zijn . Het lijkt mij derhalve nuttig hierover vooraf enige toelichting te geven en voor het overige te verwijzen naar het rapport ter terechtzitting .
2 . Ingevolge richtlijn 68/414 zijn de Lid-Staten verplicht aardolievoorraden aan te leggen om een eventuele crisis in de energievoorziening te voorkomen . Die voorraad staat uiteraard in verhouding tot de omvang van de binnenlandse behoeften en moet volgens artikel 1 gelijk zijn aan ten minste 65 dagen ( later opgetrokken tot 90 dagen ) gemiddeld binnenlands verbruik per dag in het voorafgaande kalenderjaar .
De richtlijn laat de Lid-Staten een ruime keuzevrijheid bij het bepalen van de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om het voorgeschreven resultaat te bereiken . Zo is met name niet bepaald, of het aanleggen en beheren van de voorraden moet gebeuren door een daartoe aangewezen centraal orgaan dat onder controle van de overheid staat, dan wel of de voorraden, om zo te zeggen op gedecentraliseerde wijze, kunnen worden aangelegd bij de ondernemingen van de betrokken sector . Verder wordt niets gezegd over de manier waarop de voorraden moeten worden gefinancierd .
Het Koninkrijk der Nederlanden heeft de richtlijn ten uitvoer gelegd bij de Wet Voorraadvorming Aardolieprodukten ( hierna : WVA ) van 21 oktober 1976 .
Ingevolge de WVA zijn degenen die in Nederland aardolieprodukten vervaardigen of invoeren, verplicht voorraden aan te houden . Deze voorraden moeten overeenkomen met een bepaald percentage ( 90/365 ) van de hoeveelheid aardolieprodukten die in het voorafgaande kalenderjaar in Nederland op de markt is gebracht . De naar andere landen uitgevoerde hoeveelheden blijven daarbij buiten beschouwing .
Verder bepaalt de WVA, dat de betrokken verplichting onder de door de minister van Economische Zaken van geval tot geval vastgestelde voorwaarden geheel of ten dele kan worden nagekomen door een derde; in dat geval wordt de oorspronkelijke voorraadplichtige van zijn verplichting ontheven .
Met het oog daarop is op 7 september 1978 de "Stichting Interim Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten" ( hierna : ICOVA ) opgericht . Deze stichting, waartoe de belanghebbende ondernemingen vrij konden toetreden, had juist tot doel, tegen betaling van een vergoeding de voorraadverplichtingen over te nemen . Daar er, zoals gezegd, geen enkele verplichting bestond met betrekking tot uitgevoerde produkten, was over die produkten uiteraard geen vergoeding verschuldigd .
Vaststaat dat ICOVA onder controle van de overheid stond : de leden van de raad van bestuur werden door de minister benoemd; de meerderheid van de leden werd door de bevoegde ministers ( de minister van Economische Zaken en de minister van Financiën ) rechtstreeks aangewezen, terwijl de anderen werden gekozen uit de kring van het betrokken bedrijfsleven; de handelingen van het orgaan moesten worden goedgekeurd door de minister van Economische Zaken, die bovendien bevoegd was om bindende aanwijzingen te geven, toezicht uit te oefenen en, zo nodig, beslissingen te nemen .
Ofschoon ICOVA door de wetgever was gedacht als de eerste stap naar een vaste gecentraliseerde structuur voor het beheer van de voorraden, bleef de situatie gedurende verscheidene jaren zeer onbestendig . Andere instellingen gingen zich eveneens bezighouden met het overnemen van de voorraadverplichting . Sommige ondernemingen voerden die verplichting in eigen beheer uit . Bij de start werd door de minister aan zes ondernemingen toestemming verleend om die verplichting ten dele aan ICOVA over te dragen; nadien werd aan nog eens 17 ondernemingen toestemming verleend . Sommige leden van ICOVA beëindigden hun deelneming en gingen weer zelf zorg dragen voor het vervullen van de voorraadverplichting .
Pas bij de op 1 januari 1987 in werking getreden wet van 24 december 1986 tot wijziging van de WVA, is de materie opnieuw en thans definitief geregeld . Bij die wijziging is ICOVA vervangen door een vast orgaan, COVA genaamd, dat tot taak heeft, tegen zo laag mogelijke kosten in Nederland voorraden aardolieprodukten aan te houden . Volgens de nieuwe regeling wordt de voorraadvorming gefinancierd door een parafiscale heffing op aan de accijns op minerale oliën onderworpen aardolieprodukten, welke heffing bij export wordt gerestitueerd .
3 . Laten wij thans nader ingaan op het voor de nationale rechter gerezen geschilpunt, zonder uit het oog te verliezen dat het moet worden geplaatst in de periode vóór de wijziging van 1986 .
In zijn arrest wijst de nationale rechter erop, dat de bij ICOVA aangesloten ondernemingen de voor de voorraadvorming betaalde vergoeding in de regel doorberekenden in de prijs voor verkoop op de binnenlandse markt . De tussenhandelaren die bij die ondernemingen aardolieprodukten kochten, betaalden die hogere prijs zowel voor de produkten die zij vervolgens op de binnenlandse markt verkochten, als voor die welke zij exporteerden . Bij die uitvoer bevonden zij zich derhalve in een nadelige positie ten opzichte van de bij ICOVA aangesloten ondernemingen; terwijl laatstgenoemde, zoals gezegd, voor uitgevoerde produkten geen enkele vergoeding behoefden af te dragen, betaalden de tussenhandelaren ook voor die produkten de hogere prijs die het gevolg was van de doorberekening van de vergoeding die hun leveranciers aan ICOVA hadden betaald . Dit nadeel is volgens de nationale rechter van dien aard, dat het sommige handelaren, zoals verzoekster, ertoe kan brengen hun uitvoeractiviteiten te beëindigen .
Opgemerkt zij, dat in het verwijzingsarrest slechts sprake is van het verschil tussen de exportpositie van de leden van ICOVA enerzijds en die van hun afnemers anderzijds . Het verschijnsel is evenwel veel algemener, zoals uit de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt . Het treft in dezelfde mate elke Nederlandse tussenhandelaar die aardolieprodukten heeft gekocht bij een al dan niet bij ICOVA aangesloten onderneming die krachtens de wet verplicht is voorraden aan te houden en derhalve bijkomende kosten heeft te dragen, welke zij dan tot op zekere hoogte doorberekent in haar eigen verkoopprijzen .
Uiteindelijk gaat het de nationale rechter blijkbaar om een verschil in concurrentiepositie binnen hetzelfde land tussen twee categorieën handelaren, die in verschillende handelsfasen werkzaam zijn . Dit verschil in concurrentiepositie zou op zijn beurt gevolgen hebben voor de exportmogelijkheden van de ene categorie ten opzichte van de andere .
De aan het Hof gestelde vraag komt erop neer, of een dergelijke situatie een schending van artikel 34 oplevert en of die schending ophoudt wanneer is voorzien in een compensatieregeling ten gunste van de categorie die zich benadeeld acht .
4 . Dienaangaande moet er allereerst op worden gewezen, dat de betrokken richtlijn, die op artikel 103 is gebaseerd, de Lid-Staten weliswaar de verplichting oplegt om bepaalde voorraden energieprodukten aan te houden, doch niet bepaalt op welke wijze die voorraden moeten worden aangelegd, beheerd en gefinancierd; zo staat niets eraan in de weg, dat een staat de voorraadvorming aan een overheidslichaam opdraagt en de kosten ervan uit de algemene middelen financiert ( blijkens de door de Commissie op verzoek van het Hof verstrekte documentatie is dit overigens in Duitsland en Italië het geval voor een deel van de nationale voorraden ). Verder bevat de richtlijn met name geen enkele bepaling met betrekking tot de wijze waarop de eventuele opslagkosten die bepaalde categorieën ondernemingen daardoor moeten maken, moeten of kunnen worden doorberekend in de binnenlandse verkoopprijzen of de uitvoerprijzen .
De Lid-Staten dienen het beginsel van artikel 34 EEG-Verdrag uiteraard ook in het kader van deze ruime keuzevrijheid in acht te nemen . In de uitlegging die het Hof daarvan heeft gegeven, verbiedt die bepaling evenwel slechts "nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer ten doel of tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat leiden, waardoor aan de nationale produktie of de binnenlandse markt van de betrokken Lid-Staat een bijzonder voordeel wordt verzekerd ". ( 2 )
5 . Met dit beginsel lijkt de Nederlandse regeling echter niet in strijd te zijn . Net als in de meeste andere Lid-Staten wordt ook in Nederland aan een bepaalde categorie olie-ondernemingen de verplichting opgelegd een voorraad aan te houden die in verhouding staat tot de hoeveelheid aardolie die zij op de binnenlandse markt verkopen . Het beheer van een dergelijke voorraad brengt uiteraard - in Nederland zowel als elders - kosten mee, die, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, deel uitmaken van de algemene bedrijfskosten van de ondernemingen . De Nederlandse situatie wordt evenals de situatie in enkele andere Lid-Staten weliswaar gekenmerkt door de omstandigheid, dat de voorraadplichtige ondernemingen die verplichting kunnen overdragen aan een orgaan dat onder controle van de staat is gesteld, en in dat geval wordt het beheer van de voorraden gefinancierd door middel van afdrachten ( gelijk aan een vast percentage van de omzet op de binnenlandse markt ), doch die afdracht blijft een onderdeel van de bedrijfskosten . Ongeacht het gekozen systeem - aansluiting bij ICOVA, voorraadvorming in eigen beheer, overdracht van de verplichting aan een andere derde dan ICOVA -, is er dus geen reden om aan te nemen, dat uit de toepassing van de betrokken wettelijke regeling een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer voortvloeit . De door de ondernemingen rechtstreeks of indirect gedragen opslagkosten worden uitsluitend op grond van commerciële overwegingen doorberekend in de binnenlandse verkoopprijzen en de uitvoerprijzen . Indien het evenwel juist is dat, zoals in het verwijzingsarrest wordt gesuggereerd, althans de bij ICOVA aangesloten ondernemingen de neiging hebben ( overigens zonder daartoe door enige bepaling verplicht te zijn ) de opslagkosten uitsluitend of hoofdzakelijk door te berekenen bij binnenlandse verkopen, de enige die meetellen voor het bepalen van de omvang van de voorraad, moet daaruit worden geconcludeerd, dat de opslagkosten in feite veeleer een nadeel voor die verkopen dan een voordeel voor de uitvoer opleveren . Derhalve valt niet te vrezen, dat op dit niveau een distorsie van de handelsstromen in de zin van artikel 34 van het Verdrag wordt gecreëerd .
6 . Wat betreft de specifieke situatie van de tussenhandelaren die aardolieprodukten hebben gekocht bij voorraadplichtige ondernemingen, lijkt de door de nationale rechter beschreven situatie op de Nederlandse markt geheel overeen te komen met die in de andere Lid-Staten . Gelijk de Commissie heeft opgemerkt, omvat de door de tussenhandelaren betaalde aankoopprijs normaliter dat deel van de door hun leveranciers te dragen opslagkosten, dat dezen, omdat de markt het mogelijk maakte, hebben doorberekend .
Dit is evenwel een kwestie van voor de hand liggende economische logica; de opslagkosten hebben voor de verkoopprijzen geen andere gevolgen dan andere, eveneens uit wetsbepalingen voortvloeiende lasten, zoals bij voorbeeld de sociale lasten of de kosten die de inachtneming van de milieuvoorschriften meebrengt . Het belangrijkste is evenwel, dat die gevolgen volledig losstaan van de latere bestemming van de produkten . Met andere woorden, welke aankoopprijs de tussenhandelaren ook betalen, het maakt voor hen niets uit of zij die produkten op de binnenlandse markt verkopen dan wel uitvoeren . Nogmaals, het komt mij voor, dat hier zelfs niet van een indirect specifiek nadeel voor de uitvoer kan worden gesproken .
7 . Het is juist, dat de tussenhandelaren met betrekking tot de uitvoer in een andere situatie verkeren dan hun leveranciers, vooral wanneer laatstgenoemden de opslagkosten voornamelijk trachten door te berekenen bij de binnenlandse verkopen ( die vervolgens bepalend zijn voor het bedrag van die kosten ). Dit verschil vloeit evenwel niet voort uit de Nederlandse wettelijke regeling, maar uit de vrije keuze van de betrokken ondernemingen; bovendien is het het normale gevolg van het feit dat de betrokken handelaren in een verschillend stadium van de handelsketen werkzaam zijn . Dit wordt bevestigd door de omstandigheid, dat de door de verwijzende rechter beschreven situatie, zoals gezegd, volledig overeenkomt met die in de andere Lid-Staten, waar de wederverkopers eveneens een hogere prijs betalen wegens de op hun leveranciers drukkende kosten voor de energievoorziening en geen enkele compensatie krijgen wanneer zij de produkten uitvoeren .
Dit wil uiteraard niet zeggen, dat niet in een dergelijke compensatie mag worden voorzien . Zulks is in Nederland gebeurd bij de in 1987 in werking getreden hervorming van het stelstel . Daarbij is de voorgaande regeling evenwel grondig gewijzigd; thans is immers voorzien in een centraal beheer van de nationale voorraden en in financiering door middel van een parafiscale heffing, die naast de reeds bestaande accijns op aardolieprodukten komt en wordt gerestitueerd aan eenieder die deze produkten uitvoert . Dit stelsel regelt dus het specifieke probleem van de doorberekening van de opslagkosten en zorgt tegelijkertijd ervoor, dat die kosten volstrekt "neutraal" zijn ten opzichte van de uitvoer .
De nieuwe regeling is ongetwijfeld vastgesteld om de handelspositie van de wederverkopers te beschermen . Deze regeling, die overigens enkel in Nederland bestaat, is volstrekt begrijpelijk, daar de Nederlandse aardolie-industrie vooral op uitvoer is gericht . Het gaat hier met andere woorden om een ingreep ter bevordering van de uitvoer op alle niveaus . Hieruit mag men evenwel niet concluderen, dat het ontbreken van een dergelijke regeling een met artikel 34 van het Verdrag onverenigbare situatie oplevert . Uit dat artikel vloeit immers niet de verplichting voort alle handelaren optimale uitvoermogelijkheden te verzekeren, en nog veel minder de verplichting ervoor te zorgen, dat zij dezelfde uitvoermogelijkheden hebben als degenen die in een ander stadium van de handelsketen werkzaam zijn; het bevat slechts de verplichting te voorkomen dat de uitvoer, in zijn geheel genomen, specifieke nadelen ondervindt ten opzichte van de binnenlandse markt .
Derhalve ben ik van mening, dat, gezien de ruime vrijheid die de richtlijn verleent, artikel 34 de Lid-Staten slechts verplicht ter uitvoering van die richtlijn geen regeling betreffende het aanhouden van aardolievoorraden vast te stellen, die de daaraan verbonden kosten vooral op de uitvoer legt en deze daardoor discrimineert . Omgekeerd bevat artikel 34 evenmin de verplichting de uitvoer te vrijwaren voor alle aan de opslag verbonden lasten; een regeling als die welke sedert 1987 in Nederland van kracht is, ook al is zij duidelijk vastgesteld met de bedoeling de uitvoer te bevorderen, is daartoe niet vereist . Ik meen dan ook niet, dat de andere, vóór die datum in Nederland geldende regeling in strijd met genoemde verdragsbepaling moet worden geacht .
8 . In limine nog een laatste opmerking . De Commissie heeft zich met name in haar schriftelijke opmerkingen afgevraagd, of de betrokken nationale regeling ( dat wil zeggen de aan de wijziging voorafgaande regeling van 1976 ) niet uit het oogpunt van artikel 95 van het Verdrag zou kunnen worden onderzocht .
Een dergelijk onderzoek, waarvan de nationale rechter overigens met geen woord heeft gerept, lijkt mij niet relevant voor de beoordeling van het onderhavige geval . Gelijk alle andere partijen hebben opgemerkt, bepaalde de ten tijde van de feiten geldende nationale wettelijke regeling enkel, dat de ondernemingen die aardolieprodukten op de markt brengen, voorraden moesten aanhouden . Ongeacht of de onderneming die voorraadvorming nu in eigen beheer verrichtte dan wel aan een derde ( bij voorbeeld ICOVA ) overdroeg, de daaraan verbonden kosten hadden noch de wezenlijke kenmerken noch de functie van een fiscale heffing . Artikel 95 is mijns inziens derhalve niet van toepassing .
9 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt :
"Artikel 34 van het Verdrag verzet zich niet tegen de toepassing van een nationale wettelijke regeling ter uitvoering van richtlijn 68/414/EEG van de Raad, zoals die welke tot 1 januari 1987 in Nederland van kracht was ."
(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .
( 1 ) PB 1968, L 308, blz . 14 .
( 2 ) Arrest van 7 februari 1984, zaak 237/82, Jongeneel Kaas, Jurispr . 1984, blz . 483 .
Full & Egal Universal Law Academy