Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con il presente rinvio pregiudiziale il giudice pone alla Corte due quesiti circa la compatibilità rispetto all' art. 34 del Trattato della legislazione olandese con cui è stata data applicazione alla direttiva 68/414/CEE del Consiglio, del 20 dicembre 1968 (1).
Va sottolineato che la controversia concerne una fattispecie caratterizzata da una certa complessità in ordine sia agli aspetti di fatto, sia al quadro normativo nazionale rilevante. Mi sembra pertanto opportuno fornire preliminarmente alcune precisazioni a tale riguardo, rinviando per il resto alla relazione d' udienza.
2. In virtù della direttiva 68/414, gli Stati membri sono obbligati a costituire delle riserve petrolifere, onde prevenire eventuali crisi di approvvigionamento di prodotti energetici. La riserva, che è evidentemente proporzionata al volume del fabbisogno interno, deve, ai sensi dell' art. 1, assicurare un livello di scorte pari ad almeno 65 giorni (successivamente elevati a 90 giorni) del consumo interno giornaliero medio dell' anno civile precedente.
Nel prescrivere questo risultato, la direttiva lascia agli Stati membri ampia facoltà di scelta circa le misure legislative, regolamentari ed amministrative da adottare. In particolare, non è previsto se le scorte debbano essere costituite e gestite in modo centralizzato, attraverso un organismo sotto controllo pubblico a ciò deputato, o se possano essere istituite, in forma per così dire decentrata, presso le imprese del settore. Nulla è poi precisato circa le modalità e le forme di finanziamento della riserva.
Il Regno dei Paesi Bassi ha dato esecuzione alla direttiva con la Wet Voorraadvorming Aardolieprodukten (legge relativa alla costituzione di stock di prodotti petroliferi, di seguito: la "WVA") del 21 ottobre 1976.
La WVA introduce un obbligo di costituzione di scorte a carico di coloro che producono od importano prodotti petroliferi nei Paesi Bassi. Le scorte debbono essere di livello equivalente ad una data percentuale (90/365) dei prodotti messi in commercio sul mercato interno olandese nel corso dell' anno precedente. Non vengono viceversa presi in considerazione ai fini della costituzione di riserve i quantitativi esportati in altri paesi.
La WVA prevede altresì che, alle condizioni di volta in volta determinate dal ministro degli Affari economici, l' obbligo in questione possa venir assunto da un terzo, in tutto o in parte, con effetto liberatorio per l' obbligato originario.
A tal fine, con atto del 7 settembre 1978, è stato istituito l' "Interim Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten" (organo provvisorio per la formazione di stock di prodotti petroliferi, di seguito: l' "ICOVA"). Questa fondazione, cui le imprese interessate potevano liberamente aderire, ha avuto appunto il compito di accollarsi, contro versamento di un contributo, l' obbligo di costituzione delle scorte. Non sussistendo, come si diceva, alcun obbligo in relazione ai prodotti esportati, ne consegue evidentemente che nessun contributo era dovuto per tali prodotti.
E' pacifico che l' ICOVA fosse sotto il controllo pubblico: i membri del consiglio di amministrazione sono di nomina ministeriale; la maggioranza dei componenti del consiglio è designata direttamente dai ministri competenti (ministro degli Affari economici e ministro delle Finanze), gli altri essendo scelti nell' ambito di una rosa presentata dalle categorie economiche interessate; gli atti dell' organismo sono soggetti ad approvazione del ministro degli Affari economici, che gode altresì di poteri di indirizzo, sorveglianza e, all' occorrenza, decisione.
Va tuttavia precisato che, pur rappresentando l' ICOVA, nelle intenzioni del legislatore, il primo passo verso una struttura permanente e centralizzata di gestione delle riserve, la situazione è rimasta per diversi anni caratterizzata da notevole fluidità. Altri organismi si sono affiancati all' ICOVA nell' assumersi l' obbligo di costituzione delle scorte. Alcune imprese vi hanno provveduto per proprio conto. L' autorizzazione ministeriale al trasferimento di tale obbligo all' ICOVA è stato inizialmente concesso, ed in misura parziale, a sei imprese; solo successivamente altre diciassette imprese hanno ottenuto l' autorizzazione. Alcuni dei membri dell' ICOVA hanno messo fine al loro rapporto con l' ente riassumendo in proprio la costituzione della riserva.
Un nuovo e definitivo assetto della materia si è avuto soltanto con la modifica della WVA adottata il 24 dicembre 1986 ed entrata in vigore a partire dal 1 gennaio 1987. In virtù di tale modifica, l' ICOVA è stato sostituito da un organismo permanente, denominato COVA, incaricato di gestire al minor costo la riserva petrolifera dei Paesi Bassi. Va sottolineato che, nel nuovo regime, il finanziamento della riserva è assicurato mediante un prelievo, di carattere parafiscale, cui sono sottoposti tutti i prodotti petroliferi soggetti all' accisa sugli oli minerali, prelievo che viene rimborsato in caso di esportazione del prodotto.
3. Ciò premesso, passiamo ad esaminare la controversia sorta dinanzi al giudice nazionale, tenendo presente che essa si situa nel periodo precedente la modifica del 1986.
Nella sua ordinanza, il giudice rileva che le imprese affiliate all' ICOVA hanno generalmente ripercosso sul prezzo di vendita sul mercato interno il contributo versato per la costituzione delle scorte. Gli intermediari commerciali, acquirenti di dette imprese, hanno subìto questo incremento di prezzo, sia per i prodotti poi rivenduti sul mercato interno, sia per quelli riesportati altrove. Essi pertanto si sarebbero di fatto trovati, all' atto dell' esportazione, in una situazione sfavorevole rispetto alle imprese venditrici affiliate all' ICOVA: mentre queste ultime - come si è detto - non sono incorse in alcun onere per i prodotti esportati, gli intermediari commerciali hanno sopportato anche per questi prodotti il sovrapprezzo risultante dalla ripercussione a valle del contributo già versato all' ICOVA dai loro danti causa. Sempre secondo il giudice nazionale, questo pregiudizio sarebbe stato tale da indurre alcuni operatori, come il ricorrente, a sospendere le proprie esportazioni.
Va segnalato che l' ordinanza di rinvio si limita a prendere in considerazione la diversità di posizione in cui si troverebbero, rispetto alle esportazioni, i membri dell' ICOVA, da un lato, ed i loro acquirenti dall' altro. Il fenomeno, tuttavia, come risulta anche dalle osservazioni presentate dinanzi alla Corte, è più ampio. Esso concerne negli stessi termini qualsiasi intermediario commerciale olandese il quale abbia acquistato prodotti petroliferi da un' impresa, affiliata o meno all' ICOVA, tenuta in virtù della legge a costituire scorte e dunque a sopportare un elemento di costo aggiuntivo ripercosso poi in qualche misura sui propri prezzi di vendita.
In definitiva, l' ipotesi cui sembra riferirsi il giudice nazionale è quella di una disparità di situazione concorrenziale che si produce all' interno di uno stesso paese fra due categorie di operatori situati a livelli di commercializzazione diversi. Tale disparità inciderebbe poi, a sua volta, sulle possibilità di esportazione di una delle due categorie rispetto all' altra.
Il quesito posto alla Corte è se una simile situazione implichi una violazione dell' art. 34 e se una tale violazione verrebbe meno qualora fossero previsti dei meccanismi di compensazione in favore della categoria che si assume sfavorita.
4. Al riguardo va anzitutto ricordato che la direttiva in causa, basata sull' art. 103, se prevede l' obbligo per gli Stati di costituire riserve energetiche di un determinato volume, non stabilisce nulla circa le modalità secondo cui tali riserve debbono essere realizzate, gestite e finanziate; nulla impedirebbe, ad esempio, ad uno Stato di affidare la costituzione della riserva ad un ente pubblico, sovvenzionando con un' allocazione sul bilancio generale il relativo onere (situazione del resto che si verifica, come risulta dalla documentazione fornita dalla Commissione su richiesta della Corte, almeno in Germania ed in Italia per una quota della scorta nazionale). In particolare, poi, va osservato che la direttiva non contempla alcuna disposizione circa il modo in cui eventuali costi di stoccaggio, messi a carico di determinate categorie di imprese, debbano o possano ripercuotersi sui prezzi di vendita sul mercato interno o all' esportazione.
Beninteso, pur in questo quadro di ampia discrezionalità, s' impone agli Stati il precetto di cui all' art. 34 del Trattato. La norma, tuttavia, così come interpretata dalla Corte, si oppone soltanto a quei "provvedimenti nazionali i quali abbiano l' oggetto o l' effetto di restringere specificamente le correnti di esportazione e di determinare in tal modo una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio di esportazione, in modo da procurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale o al mercato interno dello stesso Stato" (2).
5. Ora, non mi sembra che la normativa olandese possa considerarsi in contrasto con tale principio. Non diversamente da quanto in prevalenza verificatosi negli altri Stati membri, anche nei Paesi Bassi si è prescritto ad una determinata categoria di imprese petrolifere l' obbligo di detenere una scorta, proporzionata ai quantitativi di vendite sul mercato interno. La gestione di tale riserva, in Olanda come altrove, comporta evidentemente un onere che, come osservato correttamente dalla Commissione, rientra fra i costi globali di esercizio delle imprese. Certo, la situazione olandese, analogamente a quanto avviene in qualche altro Stato membro, si caratterizza per il fatto che le imprese obbligate hanno la facoltà di trasferire l' obbligo ad un organismo posto sotto il controllo dello Stato. In questa ipotesi, la gestione della riserva è finanziata mediante il versamento di un canone (calcolato, in ragione di un tasso percentuale fisso, sulle vendite sul mercato interno). Tale canone tuttavia viene pur sempre a configurarsi come una componente dei costi d' impresa. Pertanto, quale che sia il sistema scelto - affiliazione all' ICOVA, gestione in proprio della riserva o trasferimento dell' obbligo ad un terzo diverso dall' ICOVA - non vi è ragione di ritenere che per effetto dell' applicazione della legislazione in causa si determini una specifica restrizione delle correnti di esportazione. I costi di stoccaggio direttamente o indirettamente sopportati dalle imprese saranno ripercossi sui prezzi di vendita interni ed esteri soltanto in base a considerazioni di ordine commerciale. Anzi, nella misura in cui risultasse, come sembra emergere dall' ordinanza di rinvio, che almeno le imprese affiliate all' ICOVA tendono (senza peraltro esservi tenute da alcuna norma) a trasferire il costo di stoccaggio esclusivamente o prevalentemente sulle vendite interne, le quali sole vengono prese in conto per stabilire l' entità della riserva, si dovrebbe concludere che gli oneri di stoccaggio vengono di fatto a gravare più su tali vendite che non sulle esportazioni. Non vi è dunque motivo di temere che si determini a questo livello alcuna distorsione di flussi commerciali rilevante ai sensi dell' art. 34 del Trattato.
6. Quanto alla specifica situazione in cui si vengono a trovare gli intermediari commerciali che hanno acquistato prodotti petroliferi dalle imprese obbligate a detenere le riserve, la situazione descritta dal giudice nazionale con riferimento al mercato olandese appare del tutto analoga a quella esistente negli altri Stati membri. Costoro, come rilevato dalla Commissione, vedono normalmente inclusa nel prezzo di acquisto quella parte dei costi di stoccaggio che i loro venditori hanno dovuto sopportare e che, nella misura consentita dalle condizioni del mercato, hanno poi cercato di ripercuotere a valle.
Si tratta tuttavia di un fenomeno che risponde ad un' evidente logica economica: sui prezzi di vendita l' onere di stoccaggio incide non diversamente da altri oneri egualmente derivanti da disposizioni di legge quali, ad esempio, gli oneri sociali o quelli risultanti dal rispetto di normative ambientali. Ma ciò che più conta è che tale incidenza risulta del tutto indipendente da quella che sarà la successiva destinazione dei prodotti. In altre parole, quale che sia il loro prezzo di acquisto, gli intermediari commerciali si trovano nella stessa situazione sia che decidano di rivendere sul mercato interno, sia che decidano di esportare. Ancora una volta, dunque, mi sembra che, neanche indirettamente, sia configurabile uno specifico pregiudizio per le esportazioni.
7. Certo, rispetto alle esportazioni, gli intermediari commerciali si trovano in una posizione diversa da quella dei loro fornitori, specie se questi ultimi tendono a ripercuotere gli oneri di stoccaggio prevalentemente sulle vendite interne (che sono poi quelle che ne determinano l' ammontare). Ma questa diversità di situazione dipende non dal quadro normativo predisposto dal legislatore olandese, bensì dalle libere scelte delle imprese interessate; per di più essa sembra essere la normale conseguenza del fatto che gli operatori di cui si tratta occupano livelli diversi della catena di commercializzazione. Una conferma in questo senso può trarsi dalla circostanza che la situazione descritta dal giudice di rinvio risulta, come si diceva, del tutto analoga a quella che si è prodotta negli altri Stati membri dove, egualmente, gli operatori commerciali a valle sopportano una maggiorazione di prezzo per gli oneri energetici incombenti sui loro fornitori, senza godere di alcuna possibilità di compensazione in caso di riesportazione dei prodotti.
Evidentemente, questo non vuol dire che una simile compensazione non possa essere prevista. Così è avvenuto in Olanda con la riforma entrata in vigore nel 1987. Il nuovo regime, tuttavia, modifica radicalmente il precedente, sia in quanto contempla una gestione centralizzata della riserva nazionale sia perché provvede al finanziamento mediante un prelievo parafiscale che viene ad aggiungersi all' accisa già gravante sui prodotti petroliferi e che è restituito in caso di esportazione degli stessi, da chiunque effettuata. Il sistema pertanto disciplina specificamente la ripercussione dell' onere di stoccaggio ed assicura al contempo la completa "neutralizzazione" dell' onere stesso rispetto alle esportazioni.
Con il nuovo regime si è voluto indubbiamente tutelare la posizione commerciale degli esportatori e, in particolare, degli operatori a valle. Si tratta peraltro di una misura adottata soltanto in Olanda e perfettamente comprensibile in considerazione del carattere "export oriented" dell' industria petrolifera del paese. Si tratta, in altre parole, di un intervento diretto a favorire le esportazioni a tutti i livelli. Da ciò tuttavia non si può desumere che in mancanza di un simile meccanismo si sia in presenza di una situazione incompatibile con l' art. 34 del Trattato. Da tale norma infatti discende non un obbligo di garantire a ciascun operatore opportunità di esportazioni ottimali, e tanto meno opportunità identiche a quelle di chi opera ad un diverso livello di commercializzazione, ma soltanto l' obbligo di evitare che le esportazioni, nel loro complesso, siano specificamente sfavorite rispetto al mercato interno.
In sintesi, mi sembra che in esecuzione della direttiva, ed in considerazione degli ampi margini di discrezionalità da questa contemplati, gli Stati membri siano soltanto tenuti, ai sensi dell' art. 34, a non adottare un regime di costituzione della riserva petrolifera in virtù del quale i relativi oneri vengano fatti gravare principalmente sulle esportazioni, discriminandole. Per converso, l' art. 34 non impone di prevedere che le esportazioni siano esonerate da qualsiasi onere inerente allo stoccaggio: una normativa in questo senso, quale quella in vigore in Olanda dal 1987, pur se ispirata da un chiaro intento di promozione dell' export, non è per questo doverosa. Non ritengo pertanto che la diversa disciplina, in vigore in Olanda precedentemente a tale data, sia da considerarsi in contrasto con la precitata norma del Trattato.
8. In limine, un' ultima osservazione. La Commissione, specie nelle sue osservazioni scritte, si è chiesta se la normativa nazionale in causa (vale a dire quella antecedente la modifica del 1986) non potesse eventualmente venir analizzata dal punto di vista dell' art. 95 del Trattato.
Debbo tuttavia rilevare che questo profilo, peraltro non evocato dal giudice nazionale, non appare pertinente per la valutazione del caso di specie. Come osservato da tutte le altre parti, nel periodo cui si riferiscono i fatti di causa, la legislazione nazionale si è limitata a stabilire un obbligo di costituire scorte a carico delle imprese che immettevano prodotti petroliferi sul mercato. Sia che lo stoccaggio venisse effettuato in proprio da ciascuna impresa, sia che venisse trasferito a un terzo (eventualmente l' ICOVA), il relativo costo non veniva ad assumere né le caratteristiche strutturali né la funzione di un prelievo tributario. Non mi sembra pertanto che l' art. 95 sia di applicazione.
9. In conclusione propongo di rispondere come segue alla giurisdizione di rinvio:
"L' art. 34 del Trattato non si oppone all' applicazione della legislazione olandese in vigore sino al 1 gennaio 1987, con cui si è data attuazione alla direttiva del Consiglio 68/414/CEE".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) GU L 308, pag. 14.
(2) V. sentenza 7 febbraio 1984, Jongeneel Kaas (causa 237/82, Racc. pag. 483).
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