Conclusiones del abogado general
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Sr. Presidente,
Sres. Jueces,
1. El presente asunto se refiere al requisito del marcado de los envases previsto por las normas comunitarias relativas a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros. Según la letra a) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los teneros (DO 1979, L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181), la leche desnatada en polvo utilizada en la elaboración de piensos compuestos únicamente podrá beneficiarse de la ayuda si se ha utilizado en dicha elaboración en las condiciones contempladas en el artículo 4. La letra b) del apartado 4 del artículo 4 dispone lo siguiente:
"Para la elaboración de un pienso compuesto con arreglo al apartado 1, únicamente podrá utilizarse la leche desnatada en polvo incorporada a una mezcla cuando:
a) ((...))
b) los envases que contengan la mezcla lleven claramente legibles:
- una o varias de las inscripciones siguientes:
' mixture intended for the manufacture of compound feedingstuffs - regulation (EEC) Nº 1725/79' ,
((...))
' mélange destiné à la fabrication d' aliments composés - règlement (CEE) nº 1725/79' ,
((...))
- la indicación del contenido en leche desnatada en polvo, el contenido en sales minerales y en sacarosa añadidos y el contenido en materias grasas, incluidas las sustancias tecnológicas liposolubles."
2. Schweizerische Lactina Panchaud AG (en lo sucesivo, "Lactina") es una sociedad alemana con domicilio en Kehl que fabrica piensos para terneros a partir de la leche desnatada en polvo. En 1983, Lactina empleó como materia prima leche desnatada en polvo incorporada en mezclas que había adquirido de un productor francés. Cuando Lactina recibió las mezclas de dicho productor, éstas iban en sacos de papel. En los sacos mismos no había ninguna indicación escrita, pero en su parte superior iban cosidas unas etiquetas en las que se indicaban las distintas sustancias que formaban la mezcla y en las qe se leía: "mélange destiné à la fabrication d' aliments pour animaux - règlament (CEE) nº 1725/79". Con ocasión de un control efectuado el 23 de noviembre de 1983, los inspectores del Bundesamt fuer Ernaehrung und Fortswirtschaft (oficina federal de alimentación y silvicultura; en lo sucesivo, "el Bundesamt") vieron los sacos con las etiquetas cosidas y, estimando que tal sistema de marcado mediante etiquetas, en lugar de mediante inscripciones en los sacos, no era conforme a lo dispuesto en la letra b) del apartado 4 del artículo 4, denegaron a Lactina la concesión de la ayuda prevista en el Reglamento nº 1725/79 en lo que respecta a 5 700 kg de leche desnatada en polvo.
3. Lactina interpuso un recurso contra el Bundesamt solicitando el pago de dicha ayuda. Se basaba, principalmente, en la interpretación de la disposición controvertida del Reglamento nº 1725/79 hecha por el organismo francés equivalente al Bundesamt, el Fonds d' orientation et régularisation des marchés agricoles (FORMA). En la página 4 de su circular 09-83 PL/03, de 17 de mayo de 1983, que trataba de este tema, el FORMA indicaba: "El envase que contenga la mezcla debe llevar ya sea directamente, ya sea en una etiqueta sujeta al sistema de cierre (las inscripciones requeridas)". Lactina alegó que era suficiente para conformarse a lo dispuesto en la letra b) del apartado 4 del artículo 4 el hecho de que las inscripciones requeridas figurasen en una etiqueta sujeta al envase.
4. El asunto se presentó ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, que llegó a la conclusión de que el texto de la disposición en cuestión del Reglamento nº 1725/79 no era claro. Por lo tanto, remitió el asunto al Tribunal de Justicia para que éste se pronunciara sobre la cuestión prejudicial siguiente:
"El requisito establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión de que los envases que contienen la mezcla deben llevar determinadas inscripciones, ¿se cumple cuando dichas inscripciones figuran en etiquetas fuertemente cosidas a la costura superior de sacos de papel?"
5. Lactina, en sus observaciones presentadas ante este Tribunal, insiste simplemente en la diferencia entre las prácticas francesa y alemana de aplicar el Reglamento comunitario; alega que dicha diferencia, si no es ilegal, da lugar a una distorsión de la competencia dentro de la CEE. En sus observaciones no expresa ninguna duda acerca de que el etiquetado en cuestión satisfacía los requisitos del Reglamento y de que, por tanto, debe concederse la referida ayuda.
6. El Bundesamt mantiene, como hizo ante el órgano jurisdiccional nacional, que las inscripciones deben estar escritas o impresas en el envase, en este caso, en el propio saco de papel.
7. La Comisión propugna una interpretación estricta del requisito de que se trata y propone la siguiente respuesta a la cuestión prejudicial: "La letra b) del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento nº 1725/79 debe interpretarse en el sentido de que las inscripciones deben estar firmemente fijadas en el envase y no pueden figurar en etiquetas fuertemente cosidas a la costura superior de sacos de papel".
8. Si se considera la letra b) del apartado 4 del artículo 4 desde un punto de vista literal, es fácil de entender por qué el órgano jurisdiccional nacional se ha visto obligado a plantear una cuestión prejudicial, ya que la frase "los envases que contengan la mezcla lleven claramente legibles ((...)) una o varias de las inscripciones siguientes" es ambigua. Según una interpretación estricta, puede entenderse que la palabra "envase" se refiere al saco propiamente dicho, con exclusión de cualquier etiqueta añadida al mismo, en cuyo caso no podría decirse, hablando de una inscripción impresa en una etiqueta, que el envase "llevara" dicha inscripción. Sin embargo, también es posible interpretar la palabra "envase" en un sentido más amplio, que se refiera a la totalidad del mismo, incluida cualquier etiqueta que lo acompañe. El hecho de que, al parecer, el FORMA interpretara en este sentido la letra b) del apartado 4 del artículo 4 indica que una interpretación amplia no es imposible en absoluto, aunque, evidentemente, la circular del FORMA no puede producir el efecto de vincular a las autoridades alemanas de la manera que Lactina parece sugerir. En mi opinión, la misma ambigueedad existe en las versiones francesa y alemana de la frase en cuestión: "les emballages contenant le mélange portent, clairement lisibles, l' une ou plusieurs des inscriptions suivantes" y "die die Mischung enthaltenden Verpackungen gut leserlich eine oder mehrere der nachstehenden Aufschriften tragen". Además, esta ambigueedad es confirmada, como trataré de demostrar, por la postura adoptada por la propia Comisión, autora del Reglamento. Si bien tanto la Comisión como el Bundesamt mantienen que el requisito en cuestión no se satisface mediante una etiqueta en el presente asunto, han admitido que sí puede ocurrir en otros contextos. Habida cuenta de esta ambigueedad, una interpretación meramente literal de la disposición controvertida no es suficiente para resolver este asunto. Así pues, es necesario examinar dicha disposición a la luz de su contexto y de su finalidad.
9. La letra b) del apartado 4 del artículo 4 se refiere a mezclas que contienen leche desnatada en polvo, que son productos intermedios. Las normas que rigen el envase del producto acabado (es decir, de los piensos compuestos) se encuentran en los apartados 2 y 3 del artículo 4. El apartado 2 dispone que los piensos compuestos "se envasarán ((...)) en sacos ((...)) en los que se imprimirán en caracteres claramente legibles (determinadas inscripciones)". Además, el apartado 3 prevé que los Estados miembros podrán especificar "las modalidades de acuerdo con las cuales tendrá lugar el marcado de los envases contemplado en el apartado 2, así como indicaciones complementarias que puedan figurar en una etiqueta". Es evidente el contraste entre la claridad de estas disposiciones y la ambigueedad de la letra b) del apartado 4 del mismo artículo. Menos evidentes son las conclusiones que deben sacarse de ello, porque los argumentos a contrario se excluyen entre sí. Por un lado, puede decirse que, si el legislador hubiese querido permitir las etiquetas en la letra b) del apartado 4, habría usado las palabras claras que utilizó en el apartado 3. Por otro lado, puede decirse que, si su intención hubiera sido exigir una indicación impresa en los propios sacos, habría empleado las palabras claras que usó en el apartado 2.
10. Otro argumento que merece la pena señalar a este respecto es que la palabra "envases" que figura en el apartado 3 se utiliza para referirse a los "sacos" contemplados en el apartado 2, mientras que la "etiqueta" de que se habla en el apartado 3 se menciona como una cosa separada y complementaria. Si se le da el mismo sentido que tiene en el apartado 3, la palabra "envase" del apartado 4 indica, por tanto, los sacos que contienen los productos, excluyendo cualquier etiqueta que vaya sujeta a dichos sacos. No obstante, este argumento ha perdido mucha fuerza dado que el apartado 2 del artículo 4 fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 3368/88 de la Comisión, de 28 de octubre de 1988 (DO 1988, L 296, p. 50). En su versión original, el apartado 2 del artículo 4 exigía que en los sacos se imprimiesen cuatro elementos de información ((letras a), b), c) y d) )). A partir de la modificación, sólo es necesario imprimir en los sacos la información a que se refieren las letras a) y b); por lo que respecta a los otros datos, se ha añadido un nuevo párrafo al apartado 2 del artículo 4, que dice lo siguiente:
"Además, los envases deberán llevar impresa en caracteres claramente legibles la indicación del contenido de leche desnatada en polvo, así como del mes y del año de fabricación de los piensos compuestos:
- ya sea en la etiqueta incluida en el sistema de cierre,
- ya sea por impresión sobre el propio envase."
La versión francesa del nuevo párrafo dice lo siguiente:
"En outre, les emballages doivent porter en caractères clairement lisibles l' indication de la teneur en lait écrémé en poudre ainsi que le mois et l' année de fabrication des aliments composés:
- soit sur l' étiquette prise dans le système de fermeture,
- soit par impression sur l' emballage lui-même."
Es significativo que el texto francés utilice las palabras "les emballages doivent porter ((...))" para significar o bien que la información en cuestión debe estar impresa sobre el propio envase o bien que puede figurar en una etiqueta incluida en el sistema de cierre. Por lo tanto, es difícil admitir que las mismas palabras, cuando se usan en la letra b) del apartado 4 del artículo 4, sólo pueden tener el primero de estos dos significados. Por el contrario, las disposiciones modificativas muestran que el requisito en cuestión puede satisfacerse mediante una etiqueta adecuada.
11. En cualquier caso, el argumento del Bundesamt y de la Comisión según el cual el etiquetado no satisface los requisitos de la letra b) del apartado 4 del artículo 4 queda debilitado por sus propias observaciones. Resulta de las observaciones del Bundesamt, así como de la respuesta de la Comisión a una pregunta formulada en la vista, que la Comisión opinaba que, si bien el etiquetado no satisface los requisitos en lo que respecta a las inscripciones prescritas en el primer guión de la letra b) del apartado 4 del artículo 4, la información contemplada en el segundo guión puede escribirse, opcionalmente, en una etiqueta sujeta al saco. Considero que si la frase de que se trata puede tener ese significado en relación con el segundo guión, también puede tener el mismo significado en lo que respecta al primero. No se ha aportado ninguna razón que justifique una interpretación diferente. Por el contrario, la Comisión afirmaba en sus observaciones escritas (párrafo 4 del apartado 3) que una de las indicaciones a que se refiere el segundo guión (a saber, el contenido en leche desnatada en polvo) es esencial en la medida en que la concesión de la ayuda y el importe de la misma dependen de ese dato.
12. Por otra parte, dado que, en mi opinión, a dicha frase debe atribuírsele el mismo significado en lo que respecta a ambos guiones y dado que el Bundesamt, indudablemente, actuó basándose en la interpretación dada por la Comisión y ha concedido la ayuda en casos en que la información contemplada en el segundo guión se daba en etiquetas, se crearía una gran inseguridad si ahora este Tribunal decidiera que el etiquetado no satisface los requisitos del Reglamento en lo que respecta al primer guión. Habida cuenta de que ya hay una confusión considerable, causada por la redacción de la normativa, opino que sería incorrecto aplicar el criterio interpretativo estricto cuando el amplio es, por lo menos, igualmente defendible.
13. Hay otro punto que es importante. Mientras el Bundesamt insiste en que las inscripciones exigidas deben estar impresas o escritas en el saco, la Comisión indica en la respuesta que propone a la pregunta del órgano jurisdiccional nacional que consideraría admisible una indicación "fuertemente sujeta al envase", sugiriendo así que puede cumplirse el requisito de otra manera que no sea mediante palabras impresas en el saco; en la vista, sugirió incluso que sería aceptable una etiqueta autoadhesiva, de modo que cabe preguntarse por qué una etiqueta cosida a la costura del saco no constituye tal indicación.
14. Por las razones mencionadas, me inclino a admitir la interpretación amplia del Reglamento.
15. Queda por ver si esta interpretación de la letra b) del apartado 4 del artículo 4 es compatible con la finalidad de la disposición y con el enfoque adoptado en casos semejantes por este Tribunal. La finalidad de la disposición está expresada en el tercer considerando del Reglamento nº 1725/79, que dice que "es conveniente prever disposiciones adecuadas para evitar que el mismo producto se beneficie de la ayuda varias veces", y en el quinto considerando, según el cual "además, resulta necesario exigir, a los efectos del control, que los citados productos estén acondicionados en envases que permitan su identificación". La Comisión alega que dicho propósito se cumple peor con una etiqueta cosida al saco que mediante una indicación "fuertemente sujeta al envase", ya que las etiquetas pueden arrancarse y cambiarse con facilidad. No obstante, la Comisión no ha presentado ningún argumento convincente en apoyo de esta alegación. Ni tampoco ha demostrado, como ya he dicho, por qué las etiquetas son admisibles en lo que respecta al segundo guión si no lo son en lo que respecta al primero.
16. Por último, en cuanto a la jurisprudencia, no encuentro nada en ninguna sentencia anterior del Tribunal de Justicia que vaya en contra de la conclusión a que he llegado en lo referente a la interpretación correcta de la disposición discutida. Es cierto que hay varias sentencias que establecen el principio general de que, cuando el dinero de los contribuyentes comunitarios es distribuido en forma de subvenciones de una u otra clase, debe utilizarse un criterio estricto en lo que respecta a la interpretación de la normativa aplicable y al cumplimiento de sus requisitos. En los asuntos acumulados 146, 192 y 193/81 (BayWa contra BALM, Rec. 1982, pp. 1503 y ss., especialmente p. 1529, apartado 10), el Tribunal de Justicia se refería al "principio recordado en varias ocasiones por la jurisprudencia de este Tribunal, según el cual las disposiciones de Derecho comunitario y, especialmente, las de los Reglamentos del Consejo y de la Comisión que crean un derecho a prestaciones financiadas mediante fondos comunitarios, deben ser interpretadas estrictamente" (traducción provisional). En el asunto 11/76 (Países Bajos contra Comisión, Rec. 1979, pp. 245 y ss., especialmente p. 279, apartado 9), el Tribunal de Justicia reconoció la necesidad de una "interpretación estricta de las condiciones en que el FEOGA se hace cargo de los gastos" (traducción provisional). Por último, en el asunto 18/76 (Alemania contra Comisión, Rec. 1979, p. 343), este Tribunal hacía constar que "las formalidades de prueba deben ser rigurosamente observadas para que los operadores económicos puedan beneficiarse de las ventajas financieras concedidas en el marco de la política agrícola común" (traducción provisional). El Abogado General Sr. Mischo cita otros casos en sus conclusiones del asunto 143/85 (Corman contra OBEA, Rec. 1986, pp. 2873 y ss., especialmente p. 2885).
17. El asunto Corman es de especial interés no sólo porque presenta notables semejanzas con el presente asunto, sino también porque demuestra que el principio de la interpretación y de la observancia estrictas establecido en los otros asuntos mencionados no es, en modo alguno, absoluto. Dicho asunto se refiere a la comercialización de mantequilla de intervención, sujeta a la condición de que el comprador la transformase en mantequilla concentrada y la despachase a los consumidores en cubiletes de plástico que llevaran en la cara superior las palabras "Mantequilla concentrada de cocina". (Debe señalarse que en el Reglamento aplicable en aquel asunto se utilizaba el verbo "llevar", lo mismo que en el Reglamento nº 1725/79.) Este Tribunal decidió que dicho requisito se cumplía si las palabras en cuestión figuraban, no en el mismo cubilete, sino en una hoja de papel colocada entre la mantequilla y la tapadera transparente que cerraba el cubilete. El Tribunal de Justicia señalaba, en el apartado 23 de la sentencia, que no se había probado que tal sistema de acondicionamiento pudiese facilitar los fraudes. Bien puede decirse que hay poca diferencia entre una etiqueta cosida a la costura superior de un saco de leche desnatada en polvo y una hoja de papel puesta bajo la tapadera de un cubilete de mantequilla concentrada.
18. Las conclusiones que pueden sacarse de los asuntos mencionados son las siguientes: por un lado, la normativa que crea un derecho a prestaciones financiadas mediante fondos comunitarios debe ser interpretada estrictamente; por otro lado, no debe ser interpretada más estrictamente de lo necesario, teniendo en cuenta su finalidad. Aplicando estos principios al presente asunto, concluyo que la cuestión de si se cumple el requisito establecido por la letra b) del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento nº 1725/79 no depende de que el marcado se realice mediante una etiqueta o por algún otro método, sino de que constituya un medio eficaz de identificar el envase y evitar los fraudes. Si ello se cumple en las circunstancias concretas del presente asunto es una cuestión de hecho que deberá determinar el órgano jurisdiccional nacional.
19. Por lo tanto, opino que debe contestarse de la siguiente manera a la cuestión planteada a este Tribunal por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main:
"El requisito establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión de que los envases que contienen la mezcla que lleva incorporada leche desnatada en polvo deben llevar determinadas inscripciones, se cumple cuando dichas inscripciones figuran en etiquetas fuertemente cosidas a la costura superior de sacos de papel, siempre y cuando tales etiquetas sean adecuadas para el propósito de identificar los envases y evitar los fraudes."
(*) Lengua original: inglés.
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