Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . La présente affaire concerne une obligation de marquage imposée par les règles communautaires régissant l' octroi d' une aide au lait écrémé en poudre entrant dans la fabrication d' aliments composés pour animaux . Selon l' article 1er, paragraphe 1, sous a ), du règlement ( CEE ) n° 1725/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d' octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l' alimentation des veaux ( JO L 199, p . 1 ), le lait écrémé en poudre utilisé dans la fabrication d' aliments composés pour animaux ne peut donner lieu à l' octroi de l' aide que s' il a été utilisé dans la fabrication de tels aliments dans les conditions fixées à l' article 4 . L' article 4, paragraphe 4, sous b ), dispose comme suit :
"Pour la fabrication d' un aliment composé au sens du paragraphe 1, le lait écrémé en poudre incorporé dans un mélange ne peut être utilisé que si :
a ) ...
b ) les emballages contenant le mélange portent, clairement visibles :
- l' une ou plusieurs des inscriptions suivantes :
' mixture intended for the manufacture of compound feedingstuffs - regulation ( EEC ) N° 1725/79' ;
...
' mélange destiné à la fabrication d' aliments composés - règlement ( CEE ) n° 1725/79' ;
...
- l' indication de la teneur en lait écrémé en poudre, de la teneur en sels minéraux et en saccharose ajoutés et de la teneur en matières grasses, y compris les agents technologiques liposolubles ."
2 . Schweizerische Lactina Panchaud AG ( ci-après "Lactina ") est une société allemande basée à Kehl, qui fabrique des aliments composés pour veaux à partir de lait écrémé en poudre . En 1983, Lactina utilisait, comme matière première, du lait écrémé en poudre incorporé dans des mélanges qu' elle avait achetés d' un producteur français . Lorsque le mélange a été acheminé à Lactina, en provenance du producteur français, il se trouvait dans des sacs en papier . Les sacs eux-mêmes ne portaient pas d' inscriptions; toutefois des étiquettes, cousues sur la couture supérieure des sacs, indiquaient les différents composants du mélange et comportaient l' indication "mélange destiné à la fabrication d' aliments pour animaux - règlement ( CEE ) n° 1725/79 ". Au cours d' une inspection dans les locaux de l' entreprise, le 23 novembre 1983, les inspecteurs du Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft ( Office fédéral de l' alimentation et des forêts ), ayant remarqué les sacs comportant les étiquettes ainsi cousues, ont considéré qu' un tel étiquetage - au contraire d' inscriptions pratiquées sur l' emballage - ne remplissait pas les conditions posées à l' article 4, paragraphe 4, sous b ), et ont, en conséquence, refusé à Lactina l' aide au titre du règlement n° 1725/79 pour 5 700 kilos de lait écrémé en poudre .
3 . Lactina a entamé une procédure à l' encontre de la République fédérale d' Allemagne, représentée par le Bundesamt, en réclamant le paiement de cette aide . Elle s' est fondée, en particulier, sur l' interprétation de la disposition en cause du règlement n° 1725/79, telle qu' elle était faite par l' homologue français du Bundesamt, le Fonds d' orientation et de régularisation des marchés agricoles ( FORMA ). A la page 4 de sa circulaire 09-83 PL/03, du 17 mai 1983, le FORMA indiquait ceci : "L' emballage contenant le mélange devra porter soit directement, soit sur une étiquette prise dans le système de fermeture ( l' inscription requise )". Lactina a soutenu qu' il suffisait, pour satisfaire aux prescriptions de l' article 4, paragraphe 4, sous b ), de fixer sur l' emballage une étiquette portant l' inscription requise .
4 . Le différend a été porté devant le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, qui a estimé que le libellé de la disposition en cause du règlement n° 1725/79 n' était pas clair . Partant, le tribunal a déféré à la Cour, à titre préjudiciel, la question suivante :
"La condition visée à l' article 4, paragraphe 4, sous b ), du règlement ( CEE ) n° 1725/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, d' après laquelle les emballages contenant ce mélange doivent porter certaines inscriptions, est-elle également remplie lorsque lesdites inscriptions se trouvent sur des étiquettes qui sont solidement cousues avec la couture supérieure des sacs en papier?"
5 . Dans les observations qu' elle a présentées devant la Cour, Lactina insiste simplement sur la divergence entre la pratique française et la pratique allemande en ce qui concerne l' application du règlement communautaire; elle soutient qu' une telle divergence, à supposer qu' elle ne soit pas illégale, entraîne une distorsion de concurrence à l' intérieur du territoire de la Communauté économique européenne . Il est sans nul doute implicite dans ses observations que l' étiquetage satisfait aux exigences du règlement, et donc qu' elle était en droit de percevoir l' aide en cause .
6 . Le Bundesamt soutient, comme il l' avait déjà fait devant la juridiction nationale, que les inscriptions doivent être écrites ou imprimées sur l' emballage, en l' occurrence sur le sac en papier lui-même .
7 . La Commission prône une interprétation stricte de l' exigence en cause et propose de répondre à la question de la manière suivante : "L' article 4, paragraphe 4, sous b ), du règlement n° 1725/79 doit être interprété en ce sens que les inscriptions doivent être solidement apposées sur l' emballage et ne peuvent pas se trouver sur des étiquettes qui sont solidement cousues avec la couture supérieure des sacs en papier ."
8 . Si l' on aborde l' article 4, paragraphe 4, sous b ), d' un point de vue littéral, on peut aisément comprendre pourquoi la juridiction nationale a estimé devoir solliciter une décision à titre préjudiciel, vu l' ambiguïté de la phrase "les emballages contenant le mélange portent, clairement lisibles, ... l' une ou plusieurs des inscriptions suivantes ". Interprété de manière stricte, le terme "emballages" pourrait être considéré comme se référant au sac lui-même, à l' exclusion de toute étiquette apposée sur celui-ci, auquel cas une inscription imprimée sur une étiquette ne pourrait pas être dite "portée" par l' emballage . On peut cependant tout aussi bien lire le terme "emballages" au sens large, comme signifiant la totalité de l' emballage, y compris n' importe quelle étiquette apposée . Le fait que le FORMA interprète apparemment dans ce sens l' article 4, paragraphe 4, sous b ), montre qu' une interprétation large n' est nullement exclue, même si la circulaire du FORMA ne saurait bien sûr avoir pour effet de s' imposer aux autorités allemandes, comme Lactina paraît le suggérer . La même ambiguïté se retrouve, nous semble-t-il, dans les versions anglaise et allemande de la phrase en question : "the package containing the mixture bears in clearly legible form ... one or more of the following statements" et "die die Mischung enthaltenden Verpackungen gut leserlich eine oder mehrere der nachstehenden Aufschriften tragen ". En outre, cette ambiguïté est confirmée, comme nous allons tenter de le prouver, par la position prise par la Commission elle-même, qui est l' auteur du règlement . En effet, tant la Commission que le Bundesamt, tout en soutenant que la condition en question n' est pas remplie par l' étiquetage dans les circonstances de la présente affaire, ont admis que la même exigence devait être tenue pour satisfaite par l' étiquetage dans d' autres contextes . Eu égard à cette ambiguïté, une interprétation purement littérale de la disposition en cause ne suffit pas pour résoudre le cas d' espèce . Il est donc nécessaire d' examiner la disposition à la lumière de son contexte et de sa finalité .
9 . L' article 4, paragraphe 4, sous b ), s' applique aux mélanges incorporant du lait écrémé en poudre, lesquels sont des produits intermédiaires . Les règles régissant l' emballage du produit final - à savoir, les aliments composés pour animaux - se trouvent à l' article 4, paragraphes 2 et 3 . L' article 4, paragraphe 2, dispose que les aliments composés pour animaux doivent être "emballés dans des sacs ... sur lesquels ( certaines mentions ) sont imprimé(e)s, en caractères clairement lisibles ". En outre, l' article 4, paragraphe 3, dispose que les États membres peuvent préciser "les modalités selon lesquelles a lieu le marquage des emballages prescrit au paragraphe 2, ainsi que des mentions complémentaires pouvant figurer sur une étiquette ". Le contraste entre la clarté de ces dispositions et l' ambiguïté de l' article 4, paragraphe 4, sous b ), est manifeste . Moins évidentes sont, en revanche, les conclusions susceptibles d' être dégagées, car les arguments a contrario s' excluent mutuellement . On peut soutenir, d' une part, que s' il avait entendu autoriser l' étiquetage à l' article 4, paragraphe 4, sous b ), l' auteur du règlement aurait recouru aux termes clairs utilisés à l' article 4, paragraphe 3 . Mais, d' autre part, on pourrait aussi bien soutenir que, si l' intention de l' auteur du règlement avait été d' exiger un message imprimé à même le sac, il aurait utilisé les termes clairs de l' article 4, paragraphe 2 .
10 . Il y a un autre argument que l' on doit noter dans ce contexte, à savoir que le terme "emballages" figurant à l' article 4, paragraphe 3, est utilisé pour désigner les "sacs" dont il est question à l' article 4, paragraphe 2, alors que l' étiquette mentionnée à l' article 4, paragraphe 3, est visée en tant que point séparé, additionnel . Si on lui prête le même sens qu' à l' article 4, paragraphe 3, le terme "emballages" figurant à l' article 4, paragraphe 4, sous b ), indique donc les sacs contenant les produits en question, à l' exclusion de toute étiquette apposée sur les sacs . Cet argument a toutefois beaucoup perdu de sa force depuis que l' article 4, paragraphe 2, a été modifié par le règlement ( CEE ) n° 3368/88 de la Commission, du 28 octobre 1988 ( JO L 296, p . 50 ). Dans sa version originale, l' article 4, paragraphe 2, exigeait, sous les points a ), b ), c ) et d ), l' impression de quatre éléments d' information qui devaient être portés sur les sacs contenant des aliments composés pour animaux . Depuis que la modification est intervenue, seule l' information visée aux points a ) et b ) doit être imprimée sur les sacs; en ce qui concerne les autres éléments d' information, un nouvel alinéa a été ajouté à l' article 4, paragraphe 2, libellé ( dans sa version anglaise ) comme suit :
"In addition, packages must indicate in clearly legible characters the skimmed-milk powder content and the month and year of manufacture of the compound feedingstuffs :
- either on the label inserted in the closing device,
- or printed on the package itself ."
La version française du nouvel alinéa est libellée comme suit :
"En outre, les emballages doivent porter en caractères clairement lisibles l' indication de la teneur en lait écrémé en poudre ainsi que le mois et l' année de fabrication des aliments composés :
- soit sur l' étiquette prise dans le système de fermeture,
- soit par impression sur l' emballage lui-même ."
Il est significatif que le texte français utilise les termes "les emballages doivent porter ..." dans le sens soit d' une impression de l' information sur l' emballage lui-même, soit d' un report de cette information sur une étiquette prise dans le système de fermeture . Il est difficile, dès lors, d' admettre que les mêmes mots, utilisés à l' article 4, paragraphe 4, sous b ), ne puissent avoir que la première de ces deux acceptions . Les dispositions qui ont introduit cette modification, montrent, au contraire, qu' il peut être satisfait à l' exigence en cause au moyen d' une étiquette appropriée .
11 . En tout état de cause, l' argument du Bundesamt et de la Commission selon lequel l' étiquetage ne satisfait pas aux exigences de l' article 4, paragraphe 4, sous b ), est ébranlé par leurs propres observations . Il résulte, en effet, tant des observations du Bundesamt que de la réponse de la Commission à une question posée à l' audience, que cette dernière, tout en estimant l' étiquetage non conforme aux exigences ayant trait à l' inscription requise par le premier tiret de l' article 4, paragraphe 4, sous b ), était d' avis que l' information visée par le deuxième tiret pouvait être éventuellement écrite sur une étiquette attachée au sac . Selon nous, si l' on peut à bon droit prêter ce sens à la phrase en question en liaison avec le deuxième tiret, on peut au même titre lui prêter le même sens en liaison avec le premier tiret . Aucune raison n' a été avancée pour justifier une différence d' interprétation . Au contraire, la Commission a déclaré dans ses observations écrites ( paragraphe 3, quatrième alinéa ) que l' un des éléments d' information visés au deuxième tiret ( à savoir la quantité de lait écrémé en poudre utilisée ) était déterminant aux fins de l' octroi de l' aide et de son montant .
12 . En outre, puisqu' à notre sens la phrase doit revêtir la même acception en liaison avec les deux tirets et puisque le Bundesamt a sans nul doute agi sur la base de l' interprétation fournie par la Commission et accordé une aide dans des cas d' espèce où l' information visée au deuxième tiret était donnée sur des étiquettes, toute décision de la Cour qui irait à présent dans le sens que l' étiquetage ne satisfaisait pas aux exigences du règlement en liaison avec le premier tiret engendrerait une grande incertitude . Puisqu' il y a déjà une confusion considérable causée par le libellé de la réglementation et par l' interprétation incohérente de la Commission, il serait erroné, à notre sens, d' admettre l' interprétation restrictive, alors que l' interprétation extensive est, au moins, aussi défendable .
13 . Il y a encore un autre argument qui n' est pas sans importance . Alors que le Bundesamt insiste sur le fait que l' inscription requise doit être imprimée ou écrite sur le sac, la Commission indique dans sa proposition de réponse à la question posée par la juridiction nationale qu' elle jugerait acceptable une indication "solidement apposée sur l' emballage", laissant ainsi entendre qu' il peut être satisfait à cette exigence par un procédé autre que l' impression de mots sur le sac : à l' audience, elle a même laissé entendre qu' un autocollant serait acceptable; on est en droit dans ces conditions de s' interroger sur la raison pour laquelle une étiquette cousue à la couture du sac ne constituerait pas une indication "solidement apposée sur l' emballage ".
14 . Pour les raisons précitées, nous inclinons à admettre l' interprétation extensive du règlement .
15 . Il reste à voir si cette interprétation de l' article 4, paragraphe 4, sous b ), est conforme à la finalité de cette disposition et à l' approche suivie, dans des affaires similaires, par la Cour . La finalité de cette disposition est exposée au troisième considérant du préambule du règlement n° 1725/79, aux termes duquel "il convient ... de prévoir des dispositions appropriées pour éviter que le même produit bénéficie plusieurs fois de l' aide" et au cinquième considérant, aux termes duquel "il est, en outre, nécessaire de prescrire, aux fins de contrôle, que lesdits produits sont conditionnés dans des emballages permettant leur identification ". La Commission soutient que de telles finalités sont moins bien prises en compte au moyen d' une étiquette cousue à la couture du sac qu' au moyen d' une "inscription solidement apposée", puisque les étiquettes peuvent être aisément arrachées et remplacées . La Commission n' a toutefois pas produit d' argument convaincant pour démontrer en quoi l' étiquetage serait moins satisfaisant que certains autres procédés qu' elle semble disposée à cautionner . Pas plus - comme nous l' avons vu - qu' elle n' a montré pour quelle raison l' étiquetage, jugé insatisfaisant au regard du premier tiret, peut, en revanche, être accepté en ce qui concerne le second tiret .
16 . Pour en venir enfin à la jurisprudence, nous ne discernons aucun arrêt de la Cour qui soit de nature à ébranler l' opinion que nous nous sommes forgée quant à l' interprétation correcte de la disposition en cause . On trouve certes un certain nombre d' arrêts consacrant un principe général selon lequel, lorsque l' argent des contribuables européens est distribué sous forme de subsides, quels qu' ils soient, la législation y afférente doit être interprétée strictement, et les obligations qu' elle impose strictement respectées . Dans les affaires jointes 146, 192 et 193/81, BayWa/BALM ( Rec . 1982, p . 1503, 1529, point 10 des motifs ), la Cour a parlé du "principe rappelé à plusieurs reprises par la jurisprudence de la Cour selon lequel les dispositions du droit communautaire et, en particulier, celles des règlements du Conseil ou de la Commission qui ouvrent droit à des prestations financées par les fonds communautaires, doivent être interprétées strictement ". Dans l' affaire 11/76, Pays-Bas/Commission ( Rec . 1979, p . 245, 279, point 9 des motifs ), la Cour a reconnu la nécessité d' une "interprétation stricte des conditions de prise en charge des dépenses par le FEOGA ". Enfin, dans l' affaire 18/76, République fédérale d' Allemagne/Commission ( Rec . 1979, p . 343 ), la Cour a jugé que "l' objectif de la réglementation ... appelle le maintien rigoureux des formalités de preuve qui doivent être observées pour faire bénéficier les opérateurs économiques des avantages financiers accordés dans le cadre de la politique agricole commune ". D' autres affaires sont citées par M . l' avocat général M . Mischo dans ses conclusions dans l' affaire 143/85, Corman/OBEA ( Rec . 1986, p . 2873, 2885 ).
17 . L' affaire Corman revêt un intérêt particulier non seulement parce qu' elle présente un certain nombre de parallèles frappants avec la présente affaire, mais également parce qu' elle constitue la preuve que le principe d' interprétation stricte et de strict respect, fixé dans les autres affaires que nous avons citées, n' est nullement absolu . Dans Corman, il s' agissait de ventes de beurre provenant de stocks d' intervention soumises à la condition que l' acquéreur le transforme en beurre concentré et le mette à la consommation dans des emballages plastique portant sur le dessus la mention "beurre concentré pour la cuisine ". ( Il est significatif que le verbe "porter" ait été utilisé dans le règlement en cause dans cette affaire, de même que dans le règlement n° 1725/79 .) La Cour a jugé qu' il était satisfait à une telle exigence si les termes en question apparaissaient non sur le paquet lui-même, mais sur une feuille de papier métallisé plaquée entre le beurre et le couvercle transparent qui fermait hermétiquement le paquet . La Cour a observé, au point 23 de l' arrêt, qu' il n' avait pas été établi qu' un tel conditionnement était de nature à faciliter la fraude . Il est permis de soutenir qu' il y a peu de différence entre une étiquette cousue à la couture supérieure d' un sac de lait écrémé en poudre et une feuille glissée sous le couvercle d' un godet de beurre concentré .
18 . Les conclusions que l' on peut tirer des affaires que nous venons d' examiner sont les suivantes : d' une part, la réglementation ouvrant droit à prestations financières émanant de fonds communautaires doit être interprétée strictement; d' autre part, elle ne doit pas être interprétée de manière plus stricte qu' il n' est nécessaire, eu égard à sa finalité . Si nous appliquons, en l' espèce, ces principes, nous concluons que la question de savoir s' il est satisfait à l' exigence visée à l' article 4, paragraphe 4, sous b ), du règlement n° 1725/79 dépend non de savoir si le marquage résulte d' un étiquetage ou de toute autre méthode, mais de savoir si le procédé constitue un moyen efficace d' identification de l' emballage et de prévention de la fraude . Le point de savoir si ce critère est rempli dans les circonstances particulières de la cause est une question de fait, qu' il appartient à la juridiction nationale de résoudre .
19 . Partant, nous estimons que la question déférée à la Cour par le Verwaltungsgericht Frankfurt am Main appelle la réponse suivante :
"La condition visée à l' article 4, paragraphe 4, sous b ), du règlement ( CEE ) n° 1725/79 de la Commission, d' après laquelle les emballages contenant le mélange doivent porter certaines inscriptions, est également remplie lorsque lesdites inscriptions se trouvent sur des étiquettes qui sont solidement cousues avec la couture supérieure des emballages, à condition toutefois que de telles étiquettes soient adéquates aux fins de l' identification des emballages et de la prévention de la fraude ."
(*) Langue originale : l' anglais .
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