Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Les questions préjudicielles de l' Amtsgericht Bremerhaven invitent la Cour à préciser un certain nombre de règles communautaires fixant la procédure d' inspection à suivre pour le contrôle du maillage des filets de pêche .
Le contexte
2 . Les faits qui sont à l' origine du litige au principal peuvent être résumés de la manière suivante . Le 4 juin 1987, trois fonctionnaires allemands ont procédé à l' inspection en mer du Nord du cotre du capitaine néerlandais Jelle Hakvoort . Le contrôle portait sur le maillage des filets se trouvant à bord du cotre . Après avoir mesuré le bord inférieur du filet de bâbord, les inspecteurs ont jugé que les mailles du filet avaient une dimension inférieure au maillage prescrit par le droit communautaire pour cette zone de la mer du Nord, à savoir 80 mm . Au terme des poursuites qui ont été engagées à la suite de ce contrôle, Hakvoort a été condamné à une amende de 22 000 DM par le Staatliche Fischereiamt de Bremerhaven ( ci-après "Fischereiamt "), par décision du 26 juin 1987 . Le produit de la vente forcée du poisson saisi le 4 juin 1987 ( qui s' élevait à 11 600 DM ) a été confisqué ainsi que le filet de bâbord de Hakvoort .
Le problème qui se pose dans le litige au principal et qui a amené le juge de renvoi à poser à la Cour un certain nombre de questions préjudicielles est celui de savoir si la procédure suivie par les inspecteurs lors de la mesure du filet était régulière .
3 . Avant de décrire plus avant le différend qui oppose les parties, attardons-nous un instant sur la réglementation applicable . Le règlement ( CEE ) n° 3094/86 du Conseil ( 1 ) institue un certain nombre de mesures techniques pour assurer la protection des ressources biologiques marines ainsi qu' une exploitation équilibrée des ressources de pêche . Le titre 1er de ce règlement a trait aux filets et aux conditions de leur emploi . Il prescrit des maillages minimaux et interdit la détention à bord de filets dont le maillage est inférieur aux minimums prescrits ( article 2 du règlement ). L' article 3 du règlement dispose que les règles techniques de détermination du maillage sont arrêtées selon la procédure du comité de gestion .
Lesdites règles de détermination du maillage sont énoncées dans le règlement ( CEE ) n° 2108/84 de la Commission, prévoyant des règles détaillées pour la détermination du maillage des filets de pêche ( 2 ). Ce règlement contient des règles relatives aux jauges à utiliser pour déterminer le maillage ( article 1er ), à l' utilisation de ces jauges ( article 2 ), au choix des mailles à mesurer ( article 3 ), à la détermination du maillage du filet ( articles 4 et 5 ) et au déroulement de la procédure de contrôle ( article 6 ). C' est l' application de la procédure prescrite à l' article 6 qui est au centre du litige opposant les parties . Les passages pertinents de cet article sont les suivants :
"1 . L' inspecteur mesure une série de 20 mailles ... en insérant la jauge à la main sans utiliser de poids ni de dynamomètre .
...
Si le calcul fait apparaître un maillage non conforme aux règlements en vigueur, on mesure deux séries supplémentaires de 20 mailles ...
Le maillage est ensuite recalculé ... sur la base des 60 mailles déjà mesurées . Sans préjudice des dispositions du paragraphe 2, le maillage est indiqué par le chiffre ainsi obtenu .
2 . Si le capitaine du bateau conteste le maillage déterminé conformément aux dispositions du paragraphe 1, cette mesure n' est pas retenue pour la détermination du maillage et il est procédé à une nouvelle mesure du filet . La nouvelle mesure du filet est effectuée en attachant un poids ou un dynamomètre à la jauge .
...
Pour déterminer le maillage ... en utilisant un poids ou un dynamomètre, on ne mesure qu' une seule série de 20 mailles ."
4 . En fait ( les parties au principal sont d' accord sur ce point ), c' est la procédure suivante qui a été suivie lors de l' inspection du filet de Hakvoort . Les inspecteurs ont mesuré à la main une première série de 20 mailles . Le résultat de cette mesure indiquant que les mailles du filet étaient trop petites, les inspecteurs ont alors poursuivi la mesure, non plus à la main, mais en attachant, cette fois, un poids de 5 kg à la jauge au moyen de laquelle ils ont mesuré une nouvelle série de 20 mailles, bien que le capitaine Hakvoort n' ait pas contesté le résultat de la mesure manuelle ( 3 ). Or, le paragraphe 2 de l' article 6 précité exige qu' il y ait contestation pour que le résultat de la première mesure ( de trois séries de 20 mailles ) ne soit pas retenu et pour qu' on puisse procéder à une mesure au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre . La mesure avec poids a elle aussi indiqué que le maillage des filets était trop petit . Hakvoort a alors été contraint d' entrer dans le port de Cuxhaven où une nouvelle série de 20 mailles du filet de bâbord a été mesurée au moyen d' un poids quelques heures plus tard . Le maillage moyen obtenu à la suite de ce nouveau mesurage était encore trop petit puisqu' il n' atteignait que 76 mm .
5 . Hakvoort a introduit une réclamation devant le juge de renvoi contre la sanction qui lui a été imposée par le Fischereiamt . Il considère que l' infraction dont il lui est fait grief ne saurait être basée sur les mesures effectuées par les fonctionnaires inspecteurs, parce que ceux-ci ne se sont pas tenus strictement à la procédure de mesure instituée par l' article 6 du règlement n° 2108/84 . Le juge de renvoi est enclin à se rallier au point de vue de Hakvoort, mais il souhaite, avant dire droit, obtenir une décision préjudicielle de la Cour sur trois questions . Ces questions peuvent être résumées comme suit :
"1)Le maillage d' un filet ne peut-il être déterminé qu' en respectant au pied de la lettre les dispositions du règlement ( CEE ) n° 2108/84?
2)Les fonctionnaires inspecteurs sont-ils tenus de respecter l' ordre des méthodes de mesure prescrit par l' article 6 ( tout d' abord, mesure manuelle de trois séries de 20 mailles; ensuite, mesure au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre, mais uniquement en cas de contestation par le capitaine du résultat des premières mesures )?
3)Les dispositions du règlement ( CEE ) n° 2108/84 ont-elles également pour objet de fournir une protection juridique au capitaine du bateau inspecté?"
Par ces questions ( dont le texte complet figure dans le rapport d' audience ), le juge de renvoi souhaite s' entendre préciser quelles sont les implications en droit communautaire pour le capitaine inspecté d' un non-respect par les fonctionnaires inspecteurs de la procédure de mesure prescrite par le règlement n° 2108/84 . Les observations de Hakvoort soulignent l' importance de la réponse à cette question : le caractère contraignant des dispositions en cause ne ferait pas l' unanimité parmi les services de contrôle d' un certain nombre de Laender de la République fédérale d' Allemagne . De surcroît, les tribunaux de première instance allemands n' auraient pas fait de distinction jusqu' à présent entre les résultats de mesures effectuées à la main et le résultat de mesures effectuées au moyen d' un poids, parce qu' ils considèrent les résultats des uns comme des autres comme des éléments de fait dont la valeur probante peut être librement appréciée par le juge .
Avant d' aborder les questions préjudicielles proprement dites, nous voudrions nous pencher quelques instants sur une objection soulevée par la Staatsanwaltschaft Bremen ( ci-après "Staatsanwaltschaft ") dans les observations qu' elle a présentées .
La compétence
6 . La Staatsanwaltschaft reconnaît que la Communauté est compétente pour définir les éléments matériels d' une infraction en matière de pêche . Elle conteste, cependant, que la procédure à suivre pour constater les infractions aux règles relatives à la conservation des ressources de pêche ( y compris les infractions aux règles relatives aux maillages minimaux ) puisse également être fixée par des règles de droit communautaire .
La compétence réglementaire de la Communauté dans un domaine déterminé doit s' apprécier en fonction de l' étendue de sa responsabilité dans l' élaboration d' une politique particulière en ce domaine . Or, comme chacun sait, la Communauté dispose, depuis 1977, d' une compétence exclusive en ce qui concerne la conservation des ressources de pêche; la Cour a d' ailleurs jugé à cet égard que, même en cas d' inertie du Conseil, les États membres n' ont aucune compétence réglementaire unilatérale en ce domaine ( 4 ).
Nous en déduisons qu' il n' existe aucun obstacle de principe empêchant l' adoption au niveau communautaire d' une procédure uniforme pour la constatation des infractions en matière de maillage des filets de pêche, comme le Conseil l' a d' ailleurs reconnu à l' article 3 du règlement n° 3094/86, dans lequel il charge la Commission d' arrêter les règles techniques de détermination du maillage des filets de pêche ( 5 ). D' une part, la Communauté a, comme nous l' avons dit, plénitude de compétence en matière de conservation des ressources de pêche, et donc en matière d' harmonisation des règles applicables en ce domaine . D' autre part, une telle politique de conservation implique nécessairement l' adoption de règles d' interdiction et, partant, la définition des éléments matériels constitutifs des infractions à ces règles . Pour assurer l' uniformité de l' application de la politique communautaire, cette compétence implique, dès lors, également que l' on indique comment la constatation d' une infraction doit être effectuée concrètement, a fortiori lorsque les techniques permettant d' établir une infraction peuvent fournir des résultats divergents .
7 . En ce qui concerne plus spécifiquement le règlement n° 2108/84, le problème de la preuve de l' infraction peut être précisé de la manière suivante . Constater une infraction aux règles relatives au maillage est une affaire complexe, le type de jauge utilisée, l' utilisation concrète de la jauge et le choix des mailles mesurées étant d' une importance cruciale ( voir également le point 8 ci-après ). Cela indique qu' il existe effectivement, en l' espèce, un rapport étroit entre les règles qui décrivent les éléments matériels de l' infraction et les règles qui en régissent la constatation . Il nous semble, dès lors, que la Communauté est bel et bien compétente pour arrêter des règles de mesurage à respecter par les fonctionnaires inspecteurs nationaux, du type de celles qui figurent dans le règlement n° 2108/84 . C' est à bon escient que Hakvoort a indiqué dans ses observations que les dispositions du règlement n° 2108/84 visent à empêcher que l' application de règles nationales divergentes en matière de mesure n' aboutisse à une inégalité en cas de sanction des justiciables . Une telle observation est particulièrement pertinente dans le cas d' une activité à vocation transfrontalière telle que la pêche en mer .
Nous concluons donc que le règlement n° 2108/84 de la Commission n' excède en aucune manière la compétence de la Communauté .
Prise de position sur les questions préjudicielles
8 . La réponse à la première et à la troisième question ne présente aucune difficulté particulière . Une simple lecture des textes réglementaires applicables fait apparaître clairement que les règles d' inspection inscrites dans le règlement n° 2108/84 mettent en oeuvre l' article 3 du règlement n° 3094/86, qui ordonne l' adoption de règles techniques de détermination du maillage des filets de pêche . La formulation et la finalité du règlement n° 2108/84 ( le préambule du règlement insiste sur le rapport qui existe entre les règles de détermination du maillage et la conservation des ressources de pêche ) ne laissent subsister aucun doute sur le fait que le maillage d' un filet ne peut être défini que conformément aux règles inscrites dans ce règlement . C' est fort pertinemment que la Commission fait état dans ses observations des problèmes nombreux et complexes qui peuvent surgir lors du mesurage d' un filet : seules les mailles qui se trouvent à une certaine distance du bord du filet ou d' une couture peuvent être mesurées ( article 3, paragraphe 2 ); les mailles endommagées ou qui portent des dispositifs de fixation ne sont pas mesurées ( ibidem ); on mesure exclusivement des filets mouillés, mais non gelés ( article 3, paragraphe 4 ). Les règles inscrites à l' article 6 de ce règlement doivent, elles aussi, être lues dans cette perspective : le mesurage d' une série de mailles a pour but de calculer une largeur moyenne et de compenser ainsi quelque peu les différences entre les mailles . En effet, un filet compte pratiquement toujours plus de 1 000 mailles, dont un petit pourcentage seulement est effectivement mesuré . C' est la raison pour laquelle, lorsque la moyenne de la première série de 20 mailles se situe en dessous du maillage minimal prescrit, le législateur a choisi, dans l' intérêt du capitaine du bateau inspecté, de compléter cette mesure par la mesure de deux nouvelles séries de 20 mailles . Tous ces éléments font apparaître, selon nous, que la détermination du maillage d' un filet doit être effectuée dans le respect ( strict ) des règles précitées .
Dès lors que la constatation d' un maillage trop petit aboutira généralement à l' engagement de poursuites pénales à l' encontre du capitaine ( 6 ), il va de soi que les règles inscrites dans le règlement n° 2108/84 relativement à la constatation d' une telle infraction ont également pour but de protéger celui-ci . En ce qui concerne plus particulièrement la règle négligée par les fonctionnaires inspecteurs ( à savoir la priorité de la mesure manuelle ), il apparaît du texte du règlement n° 2108/84 ( voir point 3 ci-dessus ) que la mesure au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre n' a lieu que si le capitaine conteste le résultat de la mesure manuelle . Cette disposition nous semble clairement inspirée par le souci de vérifier, à la décharge du capitaine, la fiabilité des résultats d' une mesure manuelle établissant une infraction lorsqu' ils sont contestés par le capitaine .
9 . Examinons à présent la deuxième question : un fonctionnaire inspecteur peut-il déroger à l' ordre prescrit par l' article 6 du règlement n° 2108/84 en négligeant la mesure manuelle et en effectuant uniquement une mesure au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre, ou en interrompant la mesure manuelle dès après la première série de 20 mailles? Pour répondre à cette question, nous pourrions également renvoyer aux explications que nous avons données dans le paragraphe précédent : dès lors que la constatation d' un maillage trop petit aboutira normalement à l' engagement de poursuites pénales à l' encontre du capitaine et dès lors que les règles du règlement n° 2108/84 ont également pour but de protéger le capitaine, le fonctionnaire inspecteur est tenu de se tenir strictement à l' ordre des opérations de mesurage tel qu' il est prévu par l' article 6 du règlement . Nous préférons, cependant, préciser notre point de vue en nous fondant sur la signification sous-jacente à l' article 6 du règlement n° 2108/84 telle qu' elle a été esquissée dans les observations de la Commission et explicitée à l' audience .
La mesure à la main comporte toujours un élément d' incertitude, parce que la jauge est insérée à la main dans l' ouverture de la maille jusqu' à ce qu' elle soit arrêtée par la résistance de la maille au niveau des côtés obliques ( voir article 2, paragraphe 3, en combinaison avec l' article 4 du règlement n° 2108/84 ). L' insertion de la jauge à la main doit être effectuée pour une série de 20 mailles, qui sont généralement différentes les unes des autres . On peut remédier à l' incertitude quant à l' intensité exacte de la force exercée par la main du contrôleur en introduisant la jauge dans la maille à l' aide d' un poids ou d' un dynamomètre . La Commission a signalé dans ses observations que cette méthode n' a pas été choisie en premier lieu parce qu' elle est beaucoup plus compliquée et nécessite, dès lors, beaucoup plus de temps . C' est la raison pour laquelle il a été décidé de n' appliquer cette méthode que lorsque le capitaine du navire conteste les résultats de la mesure manuelle ( effectuée sur trois séries de 20 mailles ). De surcroît, la mesure au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre est difficile à opérer sur un navire en mouvement en pleine mer, ce qui, dans de telles conditions, ne la rend pas nécessairement plus précise que la mesure manuelle . C' est la raison pour laquelle on ne saurait souscrire à l' argument de la Staatsanwaltschaft selon lequel le capitaine ne pourrait protester lorsque la mesure manuelle est interrompue ou n' a pas lieu parce que l' utilisation d' un poids ou d' un dynamomètre pour effectuer la mesure joue toujours à l' avantage du capitaine, c' est-à-dire qu' elle lui assure une plus grande certitude juridique . Si nous comprenons bien, l' utilisation d' un poids ou d' un dynamomètre ne fournirait une plus grande certitude juridique que lorsque cette méthode de mesure est appliquée après que le navire a été amarré au port, ce qui a été le cas en l' espèce ( voir point 4 ci-dessus ), mais n' est pas prescrit dans le règlement n° 2108/84, parce que cela prendrait vraisemblablement plus de temps encore .
Il découle de la description qui précède que la mesure au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre ( qui, le cas échéant, est effectuée en mer et qui, alors, n' est pas nécessairement plus précise ) doit être considérée comme une vérification des résultats obtenus par la mesure manuelle . En effet, ce n' est que lorsque le capitaine conteste le résultat de la mesure manuelle que l' opération est recommencée, au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre cette fois, et que le résultat ainsi obtenu se substitue au premier résultat . Cela signifie, selon nous, que, lorsque la mesure manuelle d' une première série de 20 mailles laisse prévoir une éventuelle infraction, cette mesure manuelle doit être poursuivie . Dans le cas contraire, il pourrait arriver que le capitaine, sur la base de données incomplètes et ne connaissant donc pas suffisamment la situation, renonce à un mesurage qui, s' il avait été poursuivi, aurait fourni un résultat qui lui aurait été plus favorable .
10 . Nous en concluons donc que le fonctionnaire inspecteur est tenu d' effectuer le contrôle du maillage en respectant strictement la procédure énoncée à l' article 6 du règlement n° 2108/84 . En d' autres termes, il doit, dans un premier temps, mesurer une série de 20 mailles à la main . Si cette première mesure indique un maillage trop petit, il doit, dans un deuxième temps, mesurer deux autres séries de 20 mailles à la main . Ce n' est que lorsque le capitaine conteste la mesure ainsi effectuée qu' il n' est pas tenu compte de celle-ci et que le maillage du filet est déterminé, dans un troisième temps, par la mesure d' une série de 20 mailles au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre .
Le fait que, comme cela a été le cas en l' espèce, le résultat de la mesure effectuée au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre a été confirmé ultérieurement par une nouvelle mesure effectuée dans le port ne change rien au caractère contraignant de la procédure . En effet, la mesure qui a été effectuée au port ne fait pas partie de la procédure prescrite, de sorte que ses résultats ne sauraient produire des données accablant le capitaine, car de telles données ne peuvent acquérir force probante que si la procédure prescrite a été appliquée strictement .
Conclusion
11 . Nous vous proposons de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par l' Amtsgericht Bremerhaven :
"1)L' article 2, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 3094/86 doit être interprété comme signifiant que seul peut être considéré comme maillage au sens de cette disposition le maillage qui a été déterminé dans le strict respect de la procédure prévue à cet effet par le règlement ( CEE ) n° 2108/84 .
2)Les dispositions du règlement ( CEE ) n° 2108/84, et en particulier de son article 6, ont également pour objet de conférer une protection juridique au capitaine du bateau inspecté .
3)Lorsqu' il effectue un contrôle du maillage d' un filet en application de l' article 2 du règlement ( CEE ) n° 3094/86, le fonctionnaire inspecteur est tenu de respecter strictement l' ordre des opérations de mesure prescrit par l' article 6 du règlement ( CEE ) n° 2108/84 . Cela signifie que le maillage d' un filet doit tout d' abord être déterminé par la mesure manuelle de 20 ou, le cas échéant, de 60 mailles et que la mesure au moyen d' un poids ou d' un dynamomètre ne peut ( et ne doit ) avoir lieu qu' après que la mesure manuelle a été complètement effectuée et que le capitaine conteste le résultat de la mesure manuelle ."
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) Règlement du 7 octobre 1986, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche ( JO L 288, p . 1 ).
( 2 ) Règlement du 23 juillet 1984 ( JO L 194, p . 22 ). Ce règlement est formellement basé sur l' article 6 du règlement ( CEE ) n° 171/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche ( JO L 24, p . 14 ). Le règlement n° 171/83 a été abrogé par l' article 16 du règlement n° 3094/86, mais ce même article précise que les références au règlement n° 171/83 doivent s' entendre comme faites au règlement n° 3094/86 . Le contenu de l' article 6 du règlement n° 171/83 est repris désormais à l' article 3 du règlement n° 3094/86 .
( 3 ) Dans l' ordonnance de renvoi, on peut lire : "Der Kapitaen ... hatte einer Handmessung nicht widersprochen" (" le capitaine ... ne s' était pas opposé à un mesurage manuel "). Le représentant de Hakvoort a précisé à l' audience que cette phrase signifie que Hakvoort n' avait pas contesté le résultat de la mesure manuelle .
( 4 ) Voir l' arrêt du 14 juillet 1976, Kramer, point 41 ( 3/76, 4/76 et 6/76, Rec . p . 1279 ), ainsi que l' arrêt du 5 mai 1981, Commission/Royaume-Uni, points 17 à 20 ( 804/79, Rec . p . 1045 ).
( 5 ) Le représentant de Hakvoort a, du reste, déclaré à l' audience que les anciennes règles allemandes fixant la procédure de mesure à suivre pour établir le maillage des filets de pêche ont été abrogées vers 1978 ( la période transitoire pour l' entrée en vigueur de la compétence exclusive de la Communauté en matière de conservation des ressources biologiques de la mer, visée à l' article 102 de l' acte d' adhésion de 1972, a expiré le 1er janvier 1979 ).
( 6 ) Les États membres sont en effet tenus par l' article 1er du règlement ( CEE ) n° 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987 ( JO L 207, p . 1 ), de contrôler de manière suffisante le respect des mesures techniques de conservation des ressources de pêche et de sanctionner les infractions à ces règles, que ce soit au moyen de sanctions administratives ou au moyen de sanctions pénales . C' est au respect de cette obligation qu' a trait l' affaire C-64/88, Commission/République française, pendante devant la Cour .
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