Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . De voorliggende prejudiciële vragen van het Amtsgericht Bremerhaven nodigen het Hof uit een aantal communautaire regelen te verduidelijken waarin de inspectieprocedure wordt vastgelegd die moet worden gevolgd bij de controle van de maaswijdte van visnetten .
Achtergrond
2 . De feiten die aanleiding hebben gegeven tot het ontstaan van het bodemgeschil kunnen als volgt worden samengevat . Op 4 juni 1987 werd de kotter van de Nederlandse kapitein Jelle Hakvoort in de Noordzee geïnspecteerd door drie Duitse ambtenaren . De controle had betrekking op de maaswijdte van de netten aan boord van de kotter . Na meting van de onderkant van het net aan bakboord oordeelden de inspecteurs dat de mazen van het net kleiner waren dan de door het communautair recht voorgeschreven minimummaaswijdte in de bewuste zone van de Noordzee, nl . 80 mm . Als gevolg van de naar aanleiding van deze controle ingestelde vervolging werd Hakvoort door het Staatliche Fischereiamt te Bremerhaven ( hierna : "Fischereiamt ") bij beschikking van 26 juni 1987 veroordeeld tot een geldboete van 22 000 DM, werd de opbrengst van de gedwongen verkoop van de op 4 juni 1987 in beslag genomen vis ( ten belope van 11 600 DM ) verbeurd verklaard en werd het bakboordnet van Hakvoort in beslag genomen .
De vraag die in het bodemgeschil voorligt en naar aanleiding waarvan de verwijzende rechter U een aantal prejudiciële vragen heeft gesteld, is of de door de inspecteurs bij de meting van het net gevolgde procedure regelmatig was .
3 . Vooraleer de betwisting tussen partijen nader te omschrijven, een blik op de toepasselijke reglementering . In verordening ( EEG ) nr . 3094/86 van de Raad ( 1 ) werden met het oog op de bescherming van de biologische rijkdommen van de zee enerzijds en een evenwichtige exploitatie van de visbestanden anderzijds een aantal technische maatregelen vastgesteld . Titel I van deze verordening heeft betrekking op visnetten en het gebruik ervan . Deze titel schrijft minimummaaswijdten voor en verbiedt netten aan boord te houden met maaswijdten die kleiner zijn dan de voorgeschreven minima ( artikel 2 van de verordening ). Artikel 3 van deze verordening bepaalt dat de technische voorschriften voor de meting van de maaswijdte vastgesteld worden volgens de procedure van het beheerscomité .
De bedoelde metingsvoorschriften zijn vervat in verordening ( EEG ) nr . 2108/84 van de Commissie, houdende uitvoeringsbepalingen inzake de bepaling van de maaswijdte van visnetten ( 2 ). Deze verordening bevat regels in verband met de te gebruiken maaswijdtemeters ( artikel 1 ), het gebruik van deze meters ( artikel 2 ), de keuze van de te meten mazen ( artikel 3 ), de bepaling van de maaswijdte van het net ( artikelen 4 en 5 ) en de bij de meting in acht te nemen procedure ( artikel 6 ). In het middelpunt van de betwisting tussen de partijen staat de toepassing van de in genoemd artikel 6 voorgeschreven procedure . Ik haal de relevante passages van dit artikel aan :
"1 . De inspecterend ambtenaar dient één reeks van twintig ... gekozen mazen te meten door de maaswijdtemeter met de hand door de maas te steken, zonder een gewicht of een dynamometer te gebruiken .
...
Als de bepaling van de maaswijdte aantoont dat de maaswijdte niet in overeenstemming is met de geldende bepalingen, dienen nog twee reeksen van twintig ... mazen te worden gemeten .
De maaswijdte wordt dan opnieuw berekend ..., waarbij wordt uitgegaan van de zestig gemeten mazen . De aldus berekende maaswijdte is, onverminderd het bepaalde in lid 2, de maaswijdte van het net .
2 . Indien de kapitein van het vaartuig de overeenkomstig lid 1 bepaalde maaswijdte betwist, wordt die bepaling niet in aanmerking genomen en dient het net opnieuw te worden gemeten .
Voor hermeting dient aan de maaswijdtemeter een gewicht of een dynamometer te worden bevestigd .
...
Indien ter bepaling van de maaswijdte ... een gewicht of een dynamometer wordt gebruikt, wordt slechts één reeks van twintig mazen gemeten ."
4 . In feite ( hierover zijn de partijen in het bodemgeschil het eens ) werd bij de inspectie van het net van Hakvoort de volgende procedure gevolgd . De inspecteurs maten met de hand een eerste reeks van twintig mazen; het resultaat van deze meting wees erop dat de mazen van het net te klein waren . Hierop werd de meting met de hand niet voortgezet maar bevestigden de inspecterend ambtenaren een gewicht van 5 kg aan de maaswijdtemeter, waarmee nog eens twintig mazen werden gemeten . Kapitein Hakvoort had het resultaat van de meting met de hand niet betwist ( 3 ), wat het tweede lid van voornoemd artikel 6 nochtans als voorwaarde stelt voor het niet in aanmerking nemen van het resultaat van de eerste meting ( van driemaal twintig mazen ) en voor het overgaan tot een meting met gewicht of dynamometer . Ook volgens de meting met gewicht bleek de maaswijdte van de netten te klein . Daarop werd Hakvoort gedwongen om de haven van Cuxhaven binnen te varen, waar enkele uren later opnieuw twintig mazen van het bakboordnet met een gewicht werden gemeten . Deze meting leverde een gemiddelde wijdte op die nog steeds te klein was, met name 76 mm .
5 . Hakvoort heeft bij de verwijzende rechter bezwaar gemaakt tegen de hem door het Fischereiamt opgelegde sanctie . Hij is van mening dat de in zijnen hoofde vastgestelde overtreding niet kan worden gebaseerd op de metingen van de inspecterend ambtenaren, omdat deze zich niet strikt hebben gehouden aan de meetprocedure van artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 . De verwijzende rechter is geneigd het standpunt van Hakvoort bij te treden, maar wenst vooraleer recht te spreken, toch een uitspraak van het Hof over drie vragen . Deze vragen kunnen als volgt worden samengevat :
"1 ) Kan de maaswijdte van een net enkel met nauwgezette inachtneming van de voorschriften van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 worden bepaald?
2 ) Is de door artikel 6 voorgeschreven volgorde van de metingswijzen ( eerst drie reeksen van twintig mazen met de hand, enkel daarna en in geval van betwisting van het meetresultaat door de kapitein, meting met gebruik van gewicht of dynamometer ) bindend ten opzichte van de inspecterend ambtenaren?
3 ) Strekken de bepalingen van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 er ook toe de kapitein van het geïnspecteerde schip rechtsbescherming te verlenen?"
Met deze vragen ( voor de volledige tekst ervan verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting ) wenst de verwijzende rechter te vernemen wat onder communautair recht de implicaties zijn ten aanzien van de geïnspecteerde kapitein van een veronachtzaming door de inspecterend ambtenaren van de in verordening ( EEG ) nr . 2108/84 voorgeschreven meetprocedure . In de opmerkingen van Hakvoort wordt gewezen op het belang van de beslechting van deze kwestie : er zou geen eensgezindheid bestaan tussen de controlediensten van een aantal Laender van de Bondsrepubliek over het dwingend karakter van de bedoelde voorschriften . Bovendien zouden de Duitse rechtbanken van eerste aanleg totnogtoe geen onderscheid hebben gemaakt tussen de resultaten van metingen met de hand en metingen met een gewicht, omdat zij beide meetresultaten zouden beschouwen als feitelijke elementen, waarvan de bewijswaarde door de rechter vrij kan worden beoordeeld .
Vooraleer op de prejudiciële vragen in te gaan, wil ik eerst enige aandacht besteden aan een in de opmerkingen van de Staatsanwaltschaft Bremen ( hierna : "Staatsanwaltschaft ") vervatte opwerping .
De bevoegdheidsvraag
6 . De Staatsanwaltschaft beaamt dat de Gemeenschap in visserijaangelegenheden bevoegd is om de materiële elementen van een overtreding te omschrijven . Het betwist evenwel dat de te volgen procedure bij het vaststellen van overtredingen van de regels inzake de instandhouding van de visbestanden ( daaronder begrepen de regels betreffende minimummaaswijdten ) eveneens door regels van communautair recht kan worden vastgelegd .
Bij de beoordeling van de regelgevende bevoegdheid van de Gemeenschap dient rekening te worden gehouden met de intensiteit van de beleidsverantwoordelijkheid van de Gemeenschap op een bepaald gebied . Welnu, zoals men weet komt de Gemeenschap sinds 1979, voor wat betreft de instandhouding van de visbestanden, een exclusieve bevoegdheid toe; Uw Hof heeft in dat verband trouwens geoordeeld dat de Lid-Staten, ook bij stilzitten van de Raad, op dit gebied geen enkele eenzijdige regelgevende bevoegdheid hebben of verkrijgen.(4 )
Hieruit leid ik af dat er geen principiële bezwaren bestaan tegen de uitvaardiging op communautair niveau van een uniforme procedure voor de vaststelling van overtredingen inzake de maaswijdte van visnetten, zoals de Raad trouwens heeft erkend in artikel 3 van verordening ( EEG ) nr . 3094/86, waarin de vaststelling van technische voorschriften voor de meting van de maaswijdte van visnetten aan de Commissie wordt opgedragen . ( 5 ) Enerzijds is de bevoegdheid van de Gemeenschap inzake instandhouding van de visbestanden zoals gezegd maximaal en dus ook haar bevoegdheid tot harmonisatie van de desbetreffende regelen . Anderzijds behoort het tot de kern van dergelijk instandhoudingsbeleid verbodsregelen, en derhalve ook de materiële bestanddelen van overtredingen daarop, vast te stellen . Terwille van de eenvormigheid in de toepassing van het communautair beleid behoort het dan eveneens tot deze bevoegdheid om aan te geven hoe een overtreding in concreto moet worden vastgesteld, zeker wanneer de technieken tot vaststelling van een overtreding wisselende resultaten kunnen opleveren .
7 . Dit laatste kan, meer specifiek met betrekking tot verordening ( EEG ) nr . 2108/84, als volgt worden gepreciseerd . Het vaststellen van een overtreding van de regels betreffende de maaswijdte is een complexe zaak, waarbij het type van de gebruikte maaswijdtemeters, de concrete aanwending van de maaswijdtemeter en de keuze van de gemeten mazen van cruciaal belang zijn ( zie ook hierna, nr . 8 ). Dit toont aan dat er in casu inderdaad een nauwe samenhang bestaat tussen de regels die de materiële elementen van de overtreding omschrijven en deze die de vaststelling ervan beheersen . Het komt mij dan ook voor dat de Gemeenschap wel degelijk bevoegd is om meetregels van het type van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 uit te vaardigen, die in acht moeten worden genomen door nationale inspecterend ambtenaren . Terecht wordt er in de opmerkingen van Hakvoort op gewezen dat de bepalingen van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 ertoe strekken te voorkomen dat de toepassing van uiteenlopende nationale meetvoorschriften zou leiden tot een ongelijkheid in de gevallen waarin de justitiabelen worden gesanctioneerd . Dergelijke overweging is bijzonder relevant in het geval van een inherent grensoverschrijdende activiteit als het zeevissen .
Ik kom dan ook tot het besluit dat verordening ( EEG ) nr . 2108/84 van de Commissie op geen enkele manier de bevoegdheid van de Gemeenschap te buiten gaat .
Stellingname met betrekking tot de prejudiciële vragen
8 . Het antwoord op de eerste en de derde vraag levert geen bijzondere moeilijkheden op . Een eenvoudige lectuur van de toepasselijke reglementaire teksten maakt duidelijk dat de in verordening ( EEG ) nr . 2108/84 vervatte inspectieregelen uitvoering geven aan artikel 3 van verordening ( EEG ) nr . 3094/86, dat het vaststellen van technische voorschriften gelast voor de meting van de maaswijdte van netten . De bewoording en de doelstelling van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 ( in de aanhef van de verordening worden regelen inzake bepaling van de maaswijdte nadrukkelijk in verband gebracht met de instandhouding van het visbestand ) laten er geen twijfel over bestaan dat de maaswijdte van een net enkel kan worden bepaald met inachtneming van de in deze verordening voorgeschreven regels . Terecht wordt in de opmerkingen van de Commissie gewezen op de vele complexe problemen die bij het meten van een net kunnen rijzen : enkel mazen die zich op een zekere afstand van de rand of van een naad bevinden mogen worden gemeten ( artikel 3, lid 2 ); mazen die beschadigd zijn of waaraan voorzieningen zijn bevestigd worden niet gemeten ( ibidem ); netten mogen uitsluitend nat worden gemeten en mogen niet bevroren zijn ( artikel 3, lid 4 ). Ook de in artikel 6 van deze verordening vervatte regels moeten in dit licht worden gezien : de meting van een reeks mazen heeft ten doel een gemiddelde wijdte te berekenen en zo enigszins abstractie te maken van de verschillen tussen de mazen . Een net telt immers bijna steeds méér dan 1 000 mazen, waarvan slechts een klein percentage daadwerkelijk wordt gemeten . In het belang van de kapitein van het geïnspecteerde schip werd er daarom voor geopteerd om, als het gemiddelde van de eerste reeks van twintig mazen onder de voorgeschreven minimummaaswijdte ligt, deze meting aan te vullen met twee nieuwe reeksen van twintig mazen . Uit dit alles blijkt miins inziens dat de bepaling van de maaswijdte van een net dient te gebeuren met ( strikte ) inachtname van voornoemde regels .
Daar de vaststelling van een te kleine maaswijdte doorgaans zal leiden tot het instellen van een strafvervolging tegen de kapitein ( 6 ), spreekt het vanzelf dat de in verordening ( EEG ) nr . 2108/84 vervatte regels voor het vaststellen van bedoelde overtreding ook tot doel hebben deze te beschermen . Specifiek in verband met de door de inspecterend ambtenaren veronachtzaamde regel ( m.n . de voorrang van de meting met de hand ) blijkt uit de tekst van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 ( hiervoor, nr . 3 ) dat de meting met gewicht of dynamometer slechts plaatsvindt indien de kapitein het resultaat van de meting met de hand betwist . Deze bepaling lijkt mij duidelijk ingegeven te zijn door de bezorgdheid om, bij protest van de kapitein, te zijner décharge de betrouwbaarheid na te gaan van een via een meting met de hand vastgestelde overtreding .
9 . Blijft nog de tweede vraag : mag een inspecterend ambtenaar van de in artikel 6 van verordening nr . 2108/84 voorgeschreven volgorde afwijken door de meting met de hand achterwege te laten en enkel een meting met gewicht of dynamometer uit te voeren, of de meting met de hand reeds na de eerste reeks van twintig mazen te onderbreken? Voor het antwoord op deze vraag zou ik eveneens kunnen verwijzen naar de uiteenzetting in het vorig nummer : aangezien de vaststelling van een te kleine maaswijdte normalerwijze zal leiden tot het instellen van een strafvervolging tegen de kapitein en de regels van verordening nr . ( EEG ) 2108/84 ook tot doel hebben de kapitein te beschermen, is de inspecterend ambtenaar verplicht om de in artikel 6 van bedoelde verordening voorgeschreven meetvolgorde nauwgezet te volgen . Ik geef er evenwel de voorkeur aan om deze stellingname te verduidelijken aan de hand van de onderliggende bedoeling van artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 2108/84, zoals die in de opmerkingen van de Commissie wordt geschetst en ter terechtzitting is verduidelijkt .
De meting met de hand draagt steeds een element van onzekerheid in zich, omdat de maaswijdtemeter met handkracht door de maas wordt gestoken tot op het punt waarop hij bij de schuine zijkanten door de weerstand van de maas wordt tegengehouden ( zie artikel 2, lid 3 juncto artikel 4 van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 ). Deze insertie met handkracht dient te worden uitgevoerd voor een reeks van twintig, onderling veelal verschillende, mazen . De onzekerheid over de precieze sterkte van de uitgeoefende handkracht kan worden uitgeschakeld wanneer de maaswijdtemeter met behulp van een gewicht of een dynamometer in het net zou worden gestoken . In de opmerkingen van de Commissie wordt erop gewezen dat deze methode niet in de eerste plaats werd verkozen, omdat zij veel ingewikkelder en daarom erg tijdrovend is . Daarom werd besloten om deze methode enkel toe te passen wanneer de kapitein van het vaartuig de resultaten van de manuele meting ( van drie reeksen van twintig mazen ) betwist . Bovendien is de meting met behulp van een gewicht of dynamometer moeilijk uit te voeren op een bewegend vaartuig in volle zee, en is zij in die omstandigheden niet noodzakelijk preciezer dan de meting met handkracht . Hieruit volgt dat het argument van het Staatsanwaltschaft volgens hetwelk een meting met gewicht of dynamometer steeds in het voordeel speelt van de kapitein, dit is hem een grotere rechtszekerheid biedt, en deze daarom een onderbreking of achterwege laten van de meting met de hand niet kan aanvechten, onjuist is . Als ik goed zie, zou dit alleen maar zo zijn als de meting met gewicht of dynamometer wordt uitgevoerd nadat het vaartuig in de haven is aangemeerd, wat in casu is gebeurd ( hiervoor, nr . 4 ) maar niet in verordening ( EEG ) nr . 2108/84 is voorgeschreven omdat, naar ik aanneem, dit nog tijdrovender zou zijn .
Uit de voorgaande beschrijving volgt dat de ( desgevallend in zee uitgevoerde en dan niet noodzakelijk preciezere ) meting met een gewicht of dynamometer als verificatie moet gezien worden van de door de meting met handkracht verkregen resultaten . Inderdaad, enkel wanneer de kapitein het resultaat van de meting met de hand betwist, wordt de meting overgedaan met gebruik van gewicht of dynamometer en komt het aldus verkregen resultaat in de plaats van het eerste resultaat . Dit betekent mijns inziens dat, wanneer de manuele meting van een eerste reeks van twintig mazen een mogelijke overtreding laat uitschijnen, de manuele meting moet worden verdergezet . Zoniet zou het kunnen voorkomen dat de kapitein op grond van onvolledige gegevens en dus met onvoldoende kennis van zaken afstand zou doen van een meting die, bij verderzetting, een voor hem voordeliger resultaat had opgeleverd .
10 . Mijn besluit luidt dan ook dat de inspecterend ambtenaar verplicht is om een controle van de maaswijdte uit te voeren met nauwgezette inachtname van de in artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 uitgestippelde procedure . Met andere woorden : in een eerste fase dient één reeks van twintig mazen met de hand te worden gemeten . Duidt deze eerste meting op een te kleine maaswijdte, dan worden in een tweede fase twee andere reeksen mazen met de hand gemeten . Alleen als de kapitein het resultaat van de aldus uitgevoerde meting betwist wordt het niet in acht genomen en wordt in een derde fase de maaswijdte van het net bepaald door één reeks van twintig mazen met een gewicht of dynamometer te meten .
De omstandigheid dat, zoals in casu, het resultaat van de meting met gewicht of dynamometer achteraf door een nieuwe meting in de haven werd bevestigd, doet daaraan niets af . Die meting maakt immers geen deel uit van de voorgeschreven procedure, zodat de resultaten ervan ten laste van de kapitein geen bewijskrachtige gegevens kunnen opleveren : zulke gegevens kunnen immers enkel komen vast te staan wanneer de voorgeschreven vaststellingsprocedure nauwgezet wordt gevolgd .
Conclusie
11 . Ik stel U voor de door het Amtsgericht Bremerhaven gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden :
1 ) Artikel 2, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 3094/86 moet aldus worden uitgelegd dat slechts als een maaswijdte in de zin van deze bepaling kan worden beschouwd, de maaswijdte die met strikte inachtneming van de voorschriften van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 is bepaald .
2 ) De bepalingen van verordening ( EEG ) nr . 2108/84, en meer bepaald artikel 6 van deze verordening, strekken er ook toe de geïnspecteerde kapitein rechtsbescherming te verlenen .
3 ) Bij de inspectie van de maaswijdte van een net in uitvoering van artikel 2 van verordening ( EEG ) nr . 3094/86 is de inspecterend ambtenaar verplicht de in artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 2108/84 voorgeschreven meetvolgorde strikt na te leven . Dit betekent dat de maaswijdte van een net eerst moet worden bepaald door meting met de hand van twintig dan wel zestig mazen en dat de meting met een gewicht of een dynamometer slechts mag ( en moet ) plaatsvinden nadat de meting met de hand volledig is doorgevoerd, en wanneer de kapitein het resultaat van de meting met de hand betwist .
(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .
( 1 ) Verordening van 7 oktober 1986 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden, PB 1986, L 288, blz . 1 .
( 2 ) Verordening van 23 juli 1984, PB 1984, L 194, blz . 22 . Deze verordening is formeel gebaseerd op artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 171/83 van de Raad van 25 januari 1983 houdende bepaalde technische maatregelen voor het behoud van de visbestanden, PB 1983, L 24, blz . 14 . Verordening ( EEG ) nr . 171/83 werd weliswaar ingetrokken door artikel 16 van verordening ( EEG ) nr . 3094/86, maar in dit artikel wordt ter zelfdertijd bepaald dat alle verwijzingen naar verordening ( EEG ) nr . 171/83 gelden als verwijzingen naar verordening ( EEG ) nr . 3094/86 . De inhoud van artikel 6 van verordening ( EEG ) nr . 171/83 is nu overgenomen in artikel 3 van verordening ( EEG ) nr . 3094/86 .
( 3 ) In de verwijzingsbeschikking staat vermeld : "Der Kapitaen ... hatte einer Handmessung nicht widersprochen ". Ter terechtzitting verduidelijkte de vertegenwoordiger van Hakvoort dat hier wordt bedoeld dat Hakvoort het resultaat van de meting met de hand niet had betwist .
( 4 ) Zie het arrest van 14 juli 1976, gevoegde zaken 3,4 en 6/76, Kramer, Jurispr . 1976, 1279, in het bijzonder r.o . 41, en het arrest van 5 mei 1981, zaak 804/79, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr . 1981, blz . 1045, r.o . 17 tot en met 20 .
( 5 ) Overigens heeft de vertegenwoordiger van Hakvoort ter terechtzitting verklaard dat vroegere Duitse regels inzake de te volgen meetprocedure bij het vaststellen van de maaswijdte van visnetten, omstreeks 1978 werden afgeschaft ( de overgangsperiode voor het in werking treden van de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap inzake het behoud van de biologische rijkdommen van de zee, bedoeld in artikel 102 van de Toetredingsakte van 1972, verstreek op 1 januari 1979 ).
( 6 ) De Lid-Staten zijn er krachtens artikel 1 van verordening ( EEG ) nr . 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 ( PB 1987, L 207, blz . 1 ) immers toe verplicht de naleving van de technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden voldoende te controleren en inbreuken erop te bestraffen, hetzij met administratieve, hetzij met penale sancties . Over de naleving van deze verplichting handelt zaak C-64/88, Commissie/Frankrijk, nog aanhangig bij het Hof .
Full & Egal Universal Law Academy