Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Le questioni pregiudiziali sollevate dall' Amtsgericht di Bremerhaven invitano la Corte a precisare un certo numero di norme comunitarie che stabiliscono la procedura d' ispezione che dev' essere seguita per il controllo della dimensione delle maglie delle reti da pesca .
Il contesto
2 . I fatti che sono all' origine della controversia nella causa principale possono essere riassunti come segue . Il 4 giugno 1987, tre ispettori tedeschi effettuavano un' ispezione, nel Mare del Nord, del cutter del comandante olandese Jelle Hakvoort . Il controllo aveva come oggetto la dimensione delle maglie delle reti da pesca che si trovavano a bordo del cutter . Dopo aver misurato il bordo inferiore della rete di babordo, gli ispettori ritenevano che le maglie della rete avessero una dimensione inferiore a quella prescritta dal diritto comunitario per questa zona del mare del Nord, cioé 80 mm . In esito ai procedimenti avviati successivamente a tale controllo, lo Hakvoort veniva condannato ad un' ammenda di 22 000 DM inflitta dallo Staatliche Fischereiamt di Bremerhaven ( in prosieguo : l' "Ufficio nazionale della pesca "), con provvedimento 26 giugno 1987 . Il prodotto della vendita forzata del pesce catturato il 4 giugno 1987 ( che ammontava a 11 600 DM ) veniva confiscato insieme alla rete di babordo del sig . Hakvoort .
Il problema sorto nella controversia principale e che ha portato il giudice di rinvio a sottoporre alla Corte un certo numero di questioni pregiudiziali è quello di sapere se la procedura seguita dagli ispettori al momento della misurazione della rete fosse regolare .
3 . Prima di passare alla descrizione della controversia che oppone le parti, soffermiamoci un istante sulla disciplina vigente . Il regolamento ( CEE ) del Consiglio ( 1 ) n . 3094/86 istituisce un certo numero di misure tecniche per garantire la protezione delle risorse biologiche marine nonché un equilibrato sfruttamento delle risorse della pesca . Il titolo I di questo regolamento riguarda le reti e le relative condizioni d' uso . Esso prescrive dimensioni minime delle maglie e vieta la detenzione a bordo di reti la cui dimensione sia inferiore ai minimi prescritti ( art . 2 del regolamento ). L' art . 3 del regolamento dispone che le modalità tecniche per la misurazione delle dimensioni delle maglie vengono stabilite secondo la procedura del comitato di gestione .
Tali norme per la misurazione delle dimensioni delle maglie sono contenute nel regolamento ( CEE ) della Commissione, n . 2108/84, che fissa norme dettagliate per la misura della dimensione delle maglie delle reti da pesca ( 2 ). Questo regolamento contiene norme relative ai misuratori che devono essere utilizzati per determinare la dimensione delle maglie ( art . 1 ), all' utilizzazione di questi misuratori ( art . 2 ), alla scelta delle maglie che devono essere misurate ( art . 3 ), alla determinazione della dimensione delle maglie ( artt . 4 e 5 ) e dall' ordine della procedura di ispezione ( art . 6 ). L' applicazione della procedura di cui all' art . 6 è al centro della controversia che oppone le parti . I brani rilevanti di questo articolo sono i seguenti :
"1 . L' ispettore misura una serie di 20 maglie (...) inserendo manualmente il misuratore senza usare un peso o un dinamometro .
(...)
Qualora risulti dal calcolo che la dimensione delle maglie non è conforme alla regolamentazione in vigore, si misurano altre due serie di 20 maglie (...).
Si procede quindi ad un nuovo calcolo (...) sulla base delle 60 maglie misurate . Fatto salvo quanto disposto dal paragrafo 2, il valore ottenuto rappresenta la dimensione delle maglie della rete .
2 . Se il comandante del peschereccio contesta la dimensione della maglia determinata ai sensi del paragrafo 1, quest' ultima non viene presa in considerazione per determinare la dimensione delle maglie, e la rete viene rimisurata . Un peso o un dinamometro fissato al misuratore vengono utilizzati per la misurazione .
(...)
Per determinare la dimensione delle maglie (...) quando viene impiegato un peso o un dinamometro, si misura solamente una serie di 20 maglie ".
4 . In realtà ( le parti nella causa principale concordano su questo punto ), è stata seguita la procedura seguente al momento dell' ispezione della rete del sig . Hakvoort . Gli ispettori hanno misurato manualmente una prima serie di 20 maglie . Poiché il risultato di questa misurazione indicava che le maglie della rete erano troppo piccole, gli ispettori hanno allora effettuato la misurazione non più manualmente, ma fissando, questa volta, un peso di 5 kg al misuratore ed effettuando, per suo tramite, una misurazione di una nuova serie di 20 maglie, benché il comandante Hakvoort non avesse contestato il risultato della misurazione manuale ( 3 ). Orbene, il n . 2 dell' art . 6 sopra citato richiede che vi sia una contestazione affinché il risultato della prima misurazione ( di tre serie di 20 maglie ) non venga presa in considerazione e affinché si possa procedere ad una misurazione utilizzando un peso od un dinamometro . La misurazione con pesi faceva anch' essa risultare il fatto che la dimensione delle maglie delle reti era troppo piccola . Il sig . Hakvoort veniva allora obbligato ad attraccare nel porto di Cuxhaven dove, qualche ora più tardi, veniva misurata una nuova serie di 20 maglie della rete di babordo utilizzando un peso . La dimensione media delle maglie ottenuta con questa nuova misurazione era ancora troppo piccola in quanto raggiungeva solo 76 mm .
5 . Il sig . Hakvoort contestava dinanzi al giudice di rinvio la sanzione inflittagli dal Fischereiamt . Egli ritiene che l' infrazione addebitatagli non possa essere fondata sulle misurazioni effettuate dagli ispettori, in quanto questi ultimi non si sono rigorosamente attenuti alla procedura di misurazione fissata dall' art . 6 del regolamento n . 2108/84 . Il giudice di rinvio è incline a seguire l' opinione del sig . Hakvoort, ma desidera, prima di pronunciarsi, ottenere una decisione in via pregiudiziale da parte della Corte su tre questioni . Tali questioni possono essere riassunte come segue :
"1)Se la dimensione delle maglie di una rete da pesca possa essere determinata unicamente rispettando alla lettera le disposizioni del regolamento ( CEE ) n . 2108/84 .
2)Se gli ispettori siano obbligati a rispettare l' ordine delle modalità di misurazione di cui all' art . 6 ( anzitutto, misurazione manuale di tre serie di 20 maglie; in seguito, misurazione utilizzando un peso o un dinamometro, ma solo in caso di contestazione da parte del comandante del risultato delle prime misurazioni ).
3)Se le disposizioni del regolamento ( CEE ) n . 2108/84 siano altresì volte alla tutela del comandante dell' imbarcazione oggetto d' ispezione ".
Con tali questioni ( il cui testo completo è contenuto nella relazione d' udienza ), il giudice di rinvio desidera ottenere una precisazione su quali siano le implicazioni in diritto comunitario, per il comandante che ha subito un' ispezione, dell' inosservanza da parte degli ispettori della procedura di misurazione prescritta dal regolamento n . 2108/84 . Le osservazioni del sig . Hakvoort sottolineano l' importanza della risposta a tale questione : il carattere vincolante delle disposizioni di cui è causa non è unanimemente riconosciuto dagli uffici di controllo di un certo numero di Laender della Repubblica federale di Germania . Per di più, i tribunali di primo grado tedeschi non avrebbero, fino adesso, fatto distinzione tra i risultati delle misurazioni effettuate manualmente ed il risultato delle misurazioni effettuate utilizzando un peso, in quanto essi ritengono i risultati di entrambe elementi di fatto il cui valore probatorio può essere liberamente valutato dal giudice .
Prima di affrontare le questioni pregiudiziali in senso stretto, vorrei soffermarmi qualche istante su un' obiezione sollevata dalla Staatsanwaltschaft di Brema ( in prosieguo : la "Staatsanwaltschaft ") nelle osservazioni che essa ha presentato .
La competenza
6 . La Staatsanwaltschaft riconosce che la Comunità è competente per definire gli elementi materiali che costituiscono un' infrazione in materia di pesca . Essa contesta, ciononostante, il fatto che la procedura che deve essere seguita per constatare le infrazioni alle regole relative alla conservazione delle risorse della pesca ( ivi comprese le infrazioni alle norme relative alle dimensioni minime delle maglie ) possa anche essere fissata da regole di diritto comunitario .
La competenza ad adottare regolamenti della Comunità in un ambito determinato deve essere valutata in funzione dell' ampiezza della sua responsabilità nell' elaborazione di una politica particolare in questo campo . Orbene, come ciascuno sa, la Comunità dispone, dal 1977, di una competenza esclusiva per quanto riguarda la conservazione delle risorse della pesca; la Corte ha d' altra parte dichiarato a tale proposito che, anche in caso di mancata attività da parte del Consiglio, gli Stati membri non hanno alcuna competenza regolamentare unilaterale in questo settore ( 4 ).
Ne deduco che non esiste alcun ostacolo di principio che impedisca l' adozione a livello comunitario di una procedura uniforme per l' accertamento delle infrazioni in materia di dimensione delle maglie delle reti da pesca, come ha d' altra parte riconosciuto il Consiglio nell' art . 3 del regolamento n . 3094/86, con il quale incarica la Commissione di fissare le norme tecniche per la determinazione della dimensione delle maglie delle reti da pesca ( 5 ). Da una parte, la Comunità ha, come ho già detto, piena competenza in materia di conservazione delle risorse della pesca, e di conseguenza in materia di armonizzazione delle norme applicabili in questo settore . Dall' altra, una tale politica di conservazione comporta necessariamente l' adozione di regole contenenti divieti e, pertanto, la definizione degli elementi materiali costitutivi delle infrazioni a queste regole . Questa competenza implica pertanto anche che, per assicurare l' uniforme applicazione della politica comunitaria, si specifichi in concreto come debba essere rilevata un' infrazione, a fortiori quando le tecniche che permettono di accertare un' infrazione possono dare risultati divergenti .
7 . Per quanto riguarda più in particolare il regolamento n . 2108/84 il problema della prova dell' infrazione può essere precisato come segue . Constatare un' infrazione alle regole relative alla dimensione delle maglie è complesso, dal momento che sono di cruciale importanza il tipo di misuratore utilizzato, l' utilizzazione concreta del misuratore e la scelta delle maglie misurate ( vedasi anche il punto 8 qui di seguito ). Ciò dimostra che esiste effettivamente, nella fattispecie, una stretta relazione tra le regole che descrivono gli elementi materiali dell' infrazione e le regole che ne disciplinano la constatazione . Mi sembra, pertanto, che la Comunità sia veramente competente per emanare norme di misurazione che devono essere rispettate dagli ispettori nazionali, come quelle del regolamento n . 2108/84 . Il sig . Hakvoort ha scientemente indicato nelle sue osservazioni che le disposizioni del regolamento n . 2108/84 hanno come scopo quello di impedire che l' applicazione di regole nazionali divergenti in materia di misurazione comporti una disparità in caso di sanzioni inflitte ai responsabili . Una simile osservazione è particolarmente pertinente nell' ipotesi di un' attività che si svolge tendenzialmente tra zone di confine, quale la pesca in mare .
Concludo pertanto nel senso che il regolamento n . 2108/84 della Commissione non esorbita in alcun modo dalla competenza della Comunità .
Presa di posizione sulle questioni pregiudiziali
8 . La risposta alla prima e alla terza questione non presenta alcuna difficoltà di carattere particolare . Una semplice lettura dei testi dei regolamenti applicabili dimostra chiaramente che le regole di ispezione contenute nel regolamento n . 2108/84 richiedono l' applicazione dell' art . 3 del regolamento n . 3094/86, che ordina l' adozione di modalità tecniche per la misurazione delle dimensioni delle maglie delle reti da pesca . La formulazione e la finalità perseguite dal regolamento n . 2108/84 ( il preambolo del regolamento insiste sul rapporto che esiste tra le norme per la misura della dimensione delle maglie e la conservazione delle risorse della pesca ) non lasciano sussistere alcun dubbio sul fatto che la dimensione delle maglie di una rete può essere determinata solo conformemente alle regole contenute in questo regolamento . In modo molto pertinente la Commissione ha preso atto nelle sue osservazioni dei numerosi e complessi problemi che possono nascere al momento della misurazione di una rete : solo le maglie che si trovano ad una certa distanza dal bordo della rete o da una cucitura possono essere misurate ( art . 3, n . 2 ); le maglie rotte o recanti dispositivi di attacco alla rete non si misurano ( ibidem ); si misurano esclusivamente le reti bagnate, ma non gelate ( art . 3, n . 4 ). Le regole di cui all' art . 6 di questo regolamento debbono, anch' esse, venire lette in questa prospettiva : la misurazione di una serie di maglie ha come scopo quello di calcolare una larghezza media e di compensare in tal modo quel po' di differenza che esiste tra le maglie . Infatti, una rete conta praticamente sempre più di 1 000 maglie, di cui unicamente una piccola percentuale viene effettivamente misurata . Questo è il motivo per cui, quando la media della prima serie di 20 maglie è al di sotto della dimensione minima delle maglie prescritta, il legislatore ha scelto, nell' interesse del comandante dell' imbarcazione ispezionata, di completare questa misurazione misurando due nuove serie di 20 maglie . Tutti questi elementi dimostrano, secondo me, che la misurazione della dimensione delle maglie di una rete deve essere effettuata nella ( stretta ) osservanza delle regole sopra citate .
Dal momento che la constatazione di una dimensione troppo piccola delle maglie comporterà generalmente l' avvio di procedimenti penali nei confronti del comandante ( 6 ), ne consegue che le regole contenute nel regolamento n . 2108/84 relativamente alla constatazione di una tale infrazione hanno anche come scopo di proteggere quest' ultimo . Per quanto riguarda più in particolare la norma trascurata dagli ispettori ( cioè la precedenza della misurazione manuale ), emerge dal testo del regolamento n . 2108/84 ( vedasi supra n . 3 ) che la misurazione con un peso o un dinamometro avviene solo se il comandante contesti il risultato della misurazione manuale . Questa disposizione mi sembra chiaramente ispirata alla preoccupazione di verificare, a discolpa del comandante, l' affidabilità dei risultati di una misurazione manuale che dimostrino l' esistenza di un' infrazione quand' essi siano contestati dal comandante .
9 . Esamino ora la seconda questione : un ispettore può derogare all' ordine stabilito dall' art . 6 del regolamento n . 2108/84 trascurando la misurazione manuale ed effettuando unicamente una misurazione con un peso od un dinamometro, o interrompendo la misurazione manuale dopo la prima serie di 20 maglie? Per rispondere a tale questione potrei ugualmente rinviare alle spiegazioni che ho dato nel precedente paragrafo : dal momento che la constatazione di una dimensione troppo piccola delle maglie comporterà normalmente l' avvio di procedimenti penali nei confronti del comandante e dal momento che le norme del regolamento n . 2108/84 hanno anche come scopo quello di proteggere il comandante, l' ispettore è obbligato a seguire rigorosamente l' ordine delle operazioni di misurazione come previsto dall' art . 6 del regolamento . Preferisco ciononostante precisare il mio punto di vista basandomi sul significato sottostante all' art . 6 del regolamento n . 2108/84 così come è stato abbozzato nelle osservazioni della Commissione e sviluppato durante l' udienza .
La misurazione manuale comporta sempre un elemento d' incertezza, dal momento che il misuratore è introdotto manualmente nell' apertura della maglia fino a che esso venga bloccato dalla resistenza della maglia sui bordi convergenti ( vedasi il combinato disposto dell' art . 2, n . 3, e dell' art . 4 del regolamento n . 2108/84 ). L' introduzione manuale del misuratore deve essere effettuata per una serie di 20 maglie, che sono generalmente differenti le une dalle altre . Si può porre rimedio all' incertezza relativa all' esatta intensità della forza esercitata dalla mano del controllore, introducendo il misuratore nell' apertura della maglia per mezzo di un peso o di un dinamometro . La Commissione ha fatto presente nelle sue osservazioni che questo metodo non è stato scelto anzitutto perché esso è molto più complicato e abbisogna, pertanto, di molto più tempo . Questo è il motivo per cui è stato deciso di applicare questo metodo solo qualora il comandante della nave contesti i risultati della misurazione manuale ( effettuata su tre serie di 20 maglie ). Per di più, è difficile effettuare la misurazione utilizzando un peso o un dinamometro su una nave in movimento in mare aperto, cosa che, in presenza di tali condizioni, non la rende necessariamente più precisa della misurazione manuale . Questo è il motivo per cui non si può condividere l' argomentazione della Staatsanwaltschaft secondo cui il comandante non potrebbe protestare quando la misurazione manuale è interrotta o non avviene, dal momento che l' utilizzazione di un peso o di un dinamometro per effettuare la misurazione gioca sempre a vantaggio del comandante, cioé gli garantisce una maggiore sicurezza giuridica . Se ben comprendo, l' utilizzazione di un peso o di un dinamometro consentirebbe una maggiore certezza giuridica solo qualora tale metodo di misurazione fosse applicato dopo che la nave è ormeggiata nel porto, cosa che è avvenuta nella fattispecie ( vedasi sopra punto n . 4 ), ma non è prescritta dal regolamento n . 2108/84, in quanto ciò richiederebbe verosimilmente ancora più tempo .
Discende dalla descrizione di cui sopra che la misurazione con un peso o un dinamometro ( che, all' occorrenza, è effettuata in mare e che, pertanto, non è necessariamente più precisa ) deve venire considerata come una verifica dei risultati ottenuti con la misurazione manuale . Infatti, è solo quando il comandante contesti il risultato della misurazione manuale che l' operazione viene nuovamente effettuata, questa volta utilizzando un peso o un dinamometro, e che il risultato così ottenuto si sostituisce al primo risultato . Questo significa, secondo me, che, quando la misurazione manuale di una prima serie di 20 maglie faccia prevedere una eventuale infrazione, questa misurazione manuale debba essere continuata . Nel caso contrario, potrebbe accadere che il comandante, sulla base di dati incompleti e non conoscendo dunque sufficientemente la situazione, rinunci ad una misurazione che, se fosse continuata, avrebbe dato un risultato che gli sarebbe stato più favorevole .
10 . Concludo pertanto nel senso che l' ispettore è obbligato ad effettuare il controllo della dimensione delle maglie rispettando rigorosamente la procedura di cui all' art . 6 del regolamento n . 2108/84 . In altre parole, egli deve, in un primo tempo, misurare una serie di 20 maglie manualmente . Se questa prima misurazione indica una dimensione troppo piccola delle maglie, egli deve, in un secondo momento, misurare manualmente due altre serie di 20 maglie . Solo qualora il comandante contesti la misurazione effettuata in tal modo, non si tiene conto di quest' ultima e la dimensione delle maglie della rete viene determinata, in un terzo momento, misurando una serie di 20 maglie con un peso o un dinamometro .
Il fatto che, come è avvenuto nella fattispecie, il risultato della misurazione effettuata utilizzando un peso o un dinamometro sia stato confermato ulteriormente da una nuova misurazione effettuata nel porto non cambia in nulla il carattere vincolante della procedura . Infatti, la misurazione che è stata effettuata nel porto non è ricompresa nella procedura prescritta, di modo che i suoi risultati non possono produrre dati sfavorevoli al comandante, dal momento che tali dati possono acquistare forza probatoria solo se la procedura prescritta è stata rigorosamente seguita .
Conclusione
11 . Propongo di risolvere come segue le questioni pregiudiziali sollevate dall' Amtsgericht di Bremerhaven :
"1)L' art . 2, n . 1, del regolamento ( CEE ) n . 3094/86 deve essere interpretato nel senso che può considerarsi come misurazione della larghezza delle maglie solo quella effettuata nella rigida osservanza della procedura prevista a tal fine dal regolamento ( CEE ) n . 2108/84 .
2)Le norme del regolamento ( CEE ) n . 2108/84, ed in particolare del suo art . 6, hanno anche lo scopo di garantire una protezione giuridica al comandante dell' imbarcazione soggetta ad ispezione .
3)Quando controlla la larghezza delle maglie di una rete, ai sensi dell' art . 2 del regolamento ( CEE ) n . 3094/86, l' ispettore deve rispettare rigorosamente l' ordine delle operazioni di misura indicato dall' art . 6 del regolamento ( CEE ) n . 2108/84 . Ciò significa che la larghezza delle maglie di una rete deve innanzitutto essere determinata con la misurazione manuale di 20 o, all' occorrenza, di 60 maglie e che non si può ( e non si deve ) far uso di un peso o di un dinamometro se non dopo la completa misurazione manuale e solo qualora il comandante contesti il risultato di quest' ultima ".
(*) Lingua originale : l' olandese .
( 1 ) Regolamento del 7 ottobre 1986, che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca ( GU L 288, pag . 1 ).
( 2 ) Regolamento del 23 luglio 1984 ( GU L 194, pag . 22 ). Questo regolamento è formalmente basato sull' art . 6 del regolamento ( CEE ) del Consiglio 25 gennaio 1983, n . 171, che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca ( GU L 24, pag . 14 ). Il regolamento n . 171/83 è stato abrogato dall' art . 16 del regolamento n . 3094/86, ma questo stesso articolo precisa che i riferimenti al regolamento n . 171/83 debbano intendersi come fatti al regolamento n . 3094/86 . Il contenuto dell' art . 6 del regolamento n . 171/83 è ormai ripreso dall' art . 3 del regolamento n . 3094/86 .
( 3 ) Nell' ordinanza di rinvio, si può leggere : "Der Kapitaen (...) hatte einer Handmessung nicht widersprochen" (" il comandante (...) non si era opposto ad una misurazione manuale "). Il rappresentante del sig . Hakvoort ha precisato durante l' udienza che questa frase significa che il sig . Hakvoort non aveva contestato il risultato della misurazione manuale .
( 4 ) Vedasi la sentenza 14 luglio 1976, Kramer, punto 41 della motivazione ( cause riunite 3/76, 4/76 e 6/76, Racc . pag . 1279 ), nonché la sentenza 5 maggio 1981, Commissione / Regno Unito, punti 17-20 della motivazione ( causa 804/79, Racc . pag . 1045 ).
( 5 ) Il legale del sig . Hakvoort ha, d' altra parte, dichiarato in udienza che le vecchie regole tedesche che fissavano la procedura di misurazione che doveva essere seguita per stabilire la dimensione delle maglie delle reti da pesca sono state abrogate intorno al 1978 ( il periodo transitorio per l' entrata in vigore della competenza esclusiva della Comunità in materia di conservazione delle risorse biologiche del mare, di cui all' art . 102 dell' atto di adesione del 1972, è terminato il 1° gennaio 1979 ).
( 6 ) Gli Stati membri sono infatti obbligati dall' art . 1 del regolamento ( CEE ) del Consiglio 23 luglio 1987, n . 2241 ( GU L 207, pag . 1 ), a controllare in modo sufficiente il rispetto delle misure tecniche di conservazione delle risorse della pesca e a sanzionare le infrazioni a tali regole, attraverso sanzioni amministrative o con sanzioni penali . La causa C-64/88, Commissione / Repubblica francese, pendente dinanzi alla Corte, riguarda il rispetto di quest' obbligo .
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