Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Con due distinte ordinanze di rinvio, registrate in cancelleria in data 12 dicembre 1988, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno chiede alla Corte di interpretare due disposizioni contenute nel regolamento ( CEE ) n . 2192/82 della Commissione, del 6 agosto 1982, recante modalità di applicazione delle misure speciali per i piselli, le fave e le favette ( 1 ), come modificato dal regolamento ( CEE ) n . 3322/82 della Commissione, del 10 ottobre 1982 ( 2 ).
Le due questioni poste hanno, come si vedrà, notevoli punti di contatto e d' altra parte le disposizioni da interpretare sono inserite in un unico contesto normativo; ragioni di economia mi inducono, pertanto, a presentare conclusioni uniche per le due cause .
2 . Il quadro normativo . Il regolamento ( CEE ) n . 1431/82 del Consiglio, del 18 maggio 1982, che prevede misure speciali per i piselli, le fave e le favette ( 3 ), contempla la concessione di un aiuto per i prodotti raccolti nella Comunità e utilizzati nella fabbricazione di alimenti per animali ( art . 3, n . 1 ).
3 . Sulla base dell' art . 3, paragrafo 5 e dell' art . 4 del citato regolamento, il Consiglio ha adottato, in data 19 luglio 1982, il regolamento ( CEE ) n . 2036/82, che stabilisce le norme generali relative alle misure per i piselli, le fave e le favette ( 4 ).
A norma dell' art . 5, paragrafo 1, di quest' ultimo regolamento, l' aiuto viene concesso ad ogni utilizzatore, a condizione che questi depositi presso l' organismo designato dallo Stato membro una domanda, nonché un certificato ove si attesti che il produttore ha beneficiato del prezzo minimo e che il quantitativo indicato nel certificato è stato effettivamente utilizzato, dopo essere stato sottoposto a controllo, nell' impresa stessa .
La messa sotto controllo è a sua volta definita dall' art . 3, paragrafo 4, come l' operazione effettuata dall' organismo competente dello Stato membro presso l' utilizzatore, a richiesta di quest' ultimo, e consiste nel determinare la quantità e la qualità dei prodotti destinati ad essere utilizzati per l' alimentazione umana o animale .
L' art . 11, paragrafo 2, dispone infine che, all' atto dell' entrata dei prodotti in causa nelle imprese in cui essi sono effettivamente utilizzati, si proceda alla determinazione del peso dei prodotti stessi nonché al prelievo dei relativi campioni .
4 . In applicazione dell' art . 3, paragrafo 7, del regolamento ( CEE ) n . 1431/82, la Commissione ha adottato il regolamento ( CEE ) n . 2192/82, della cui interpretazione si controverte .
L' art . 18 di quest' ultimo regolamento, nella sua versione in vigore all' epoca dei fatti che sono all' origine delle presenti questioni pregiudiziali, prevedeva che, al più tardi all' entrata dei prodotti nell' impresa, l' interessato ne informasse immediatamente per iscritto l' organismo competente dello Stato membro . Tale informazione valeva come domanda di messa sotto controllo .
Era tuttavia prevista la possibilità per l' interessato di ritardare la messa sotto controllo del prodotto entrato nell' impresa . In tale caso, l' operatore disponeva di un ulteriore termine di trenta giorni lavorativi per precisare all' organismo competente il quantitativo che intendeva mettere effettivamente sotto controllo e quindi utilizzare nell' impresa .
Ai sensi dell' art . 29, paragrafo 2, come modificato dall' art . 1, paragrafo 13, del regolamento ( CEE ) n . 3322/82, l' aiuto doveva essere corrisposto all' utilizzatore che ne avesse fatto domanda, a condizione che questi avesse presentato all' organismo designato dallo Stato membro il certificato attestante il pagamento del prezzo minimo al produttore e previa verifica, da parte dell' organismo incaricato del controllo, della effettiva utilizzazione del quantitativo indicato entro il termine di 150 giorni dalla data di presentazione della domanda di messa sotto controllo .
Infine l' art . 22, paragrafo 1, del regolamento ( CEE ) n . 2192/82, sempre nella versione in vigore all' epoca dei fatti che sono all' origine del presente giudizio, prevedeva che la domanda di aiuto di cui all' art . 5, paragrfo 1, del regolamento ( CEE ) n . 2036/82, fosse presentata al più tardi il primo giorno lavorativo successivo alla presentazione della domanda di messa sotto controllo .
5 . Con le presenti domande pregiudiziali il giudice di rinvio chiede in sostanza alla Corte di precisare la natura degli obblighi previsti dall' art . 18, paragrafo 1 e dall' art . 22, paragrafo 1, del regolamento ( CEE ) n . 2192/82 così come modificato dal regolamento ( CEE ) n . 3322/82 .
Più precisamente, nella causa 357/88 il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno chiede se l' osservanza del termine per informare dell' entrata del prodotto nell' impresa, a norma dell' art . 18, paragrafo 1, sia un presupposto per l' attribuzione della sovvenzione, mentre nella causa 358/88 il giudice di rinvio chiede se il termine per presentare la domanda di sovvenzione a norma dell' art . 22, paragrafo 1 sia un termine perentorio .
6 . Risponderò dapprima a tale ultimo quesito, osservando che il carattere perentorio del termine previsto dall' art . 22, paragrafo 1, emerge con sufficiente chiarezza dal contesto generale della normativa in discorso .
Si deve anzitutto segnalare al riguardo che è solo con la presentazione della domanda di sovvenzione che l' utilizzatore precisa se l' aiuto richiesto sia quello stabilito in conformità dell' art . 3, paragrafo 1 ( utilizzazione nella fabbricazione di alimenti per animali ) o dell' art . 3, paragrafo 2 ( utilizzazione nell' alimentazione umana ), del regolamento ( CEE ) n . 1431/82 ( v . art . 22, paragrafo 3, del regolamento ( CEE ) n . 2192/82 ).
Inoltre, l' importo dell' aiuto da concedere è quello valido il giorno in cui l' interessato deposita la domanda ( V . art . 6, paragrafo 1, del regolamento ( CEE ) n . 2036/82 ).
Ritenere pertanto che il termine previsto abbia mera natura ordinatoria, significherebbe supporre che il legislatore abbia inteso accordare agli operatori la possibilità di assumere una posizione di attesa per poter eventualmente profittare di un' evoluzione dei prezzi traendone così un ulteriore profitto, la qual cosa è visibilmente in contrasto con i fini perseguiti dalla normativa in causa, che sono quelli di favorire lo sviluppo della produzione di piselli, fave e favette, e non già di avvantaggiare taluni operatori ( 5 ).
La particolare importanza che il legislatore ha inteso attribuire al rispetto di tale termine emerge peraltro anche dalla constatazione che l' art . 23 del regolamento ( CEE ) n . 2192/82 fissa perfino l' ora entro cui la domanda deve essere presentata .
7 . Quanto poi al rispetto dell' obbligo di immediata comunicazione dell' entrata dei prodotti nell' impresa, di cui all' art . 18, paragrafo 1, del regolamento ( CEE ) n . 2192/82, si deve segnalare che la mancata osservanza di tale obbligo rende parimenti aleatorio il rispetto della previsione di cui all' art . 11, paragrafo 2, del regolamento ( CEE ) n . 2036/82 del Consiglio, secondo cui deve potersi procedere, dal momento dell' entrata dei prodotti nell' impresa, alla determinazione del peso nonché al prelievo dei campioni che permettano un controllo della qualità e del grado di umidità della merce .
D' altra parte, è proprio da tale prima comunicazione che decorre il termine fissato per la messa sotto controllo della merce e quindi l' altro termine stabilito per la presentazione della domanda di aiuto .
La stessa osservanza del termine di 150 giorni, fissato come limite per l' effettiva utilizzazione della merce e che decorre dalla data di presentazione della domanda di messa sotto controllo, risulta di difficile verifica se viene a mancare una effettiva certezza quanto al primo punto di riferimento, che è appunto quello della comunicazione dell' entrata dei prodotti nell' azienda .
8 . In altre parole, in un sistema quale configurato dalla normativa in discorso, teso ad assicurare, attraverso un articolato sistema di controlli, la corretta utilizzazione dell' aiuto previsto, non si può ritenere che i termini fissati abbiano mero carattere ordinatorio, giacché il loro mancato rispetto priva tutta la procedura del necessario rigore, con gravi conseguenze non solo dal punto di vista di una corretta gestione amministrativa, ma anche riguardo all' efficacia dei controlli ed all' accertamento dell' ammontare dell' aiuto da erogare .
9 . Né mi sembra che una tale interpretazione delle norme in discorso contrasti con il principio di proporzionalità quale enunciato a più riprese dalla Corte o che in tal modo si consenta alla Commissione di porre condizioni supplementari per l' ottenimento dell' aiuto, eccedendo così i poteri ad essa conferiti .
10 . Quanto al primo punto, risulta dalla giurisprudenza della Corte che, al fine di accertare se una norma comunitaria sia conforme al principio di proporzionalità, è in primo luogo necessario verificare se gli strumenti apprestati per realizzare lo scopo cui si mira siano adeguati all' importanza dello scopo stesso e, in secondo luogo, se siano necessari per raggiungerlo ( 6 ).
Ora, da quanto detto mi sembra emerga con sufficiente chiarezza che il sanzionare con la perdita del diritto all' aiuto il mancato rispetto degli obblighi di cui alle disposizioni in causa non rappresenta per gli amministrati un sacrificio sproporzionato, giacché, come si è dianzi illustrato, il rispetto rigoroso di tali obblighi è necessario al fine di garantire il corretto funzionamento del sistema di aiuti previsto dalle istituzioni comunitarie .
Si consideri poi, in riferimento in particolare alla previsione di cui all' art . 22, paragrafo 1, del regolamento ( CEE ) n . 2192/82, che, a ben vedere, la decadenza in cui si incorre in caso di presentazione tardiva di una domanda è, di regola, il normale effetto della scadenza di un termine imperativo e non una sanzione ( 7 ).
11 . Per quel che riguarda invece l' altro argomento avanzato dalla ricorrente nella causa principale, secondo cui, se si dovesse ritenere che gli indicati termini sono fissati a pena di decadenza si finirebbe col consentire alla Commissione di porre - mediante un regolamento recante modalità di applicazione - condizioni ulteriori alla concessione delle sovvenzioni, rispetto a quelle previste dal regolamento ( CEE ) n . 2036/82 del Consiglio, basti osservare che, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, quando la Commissione esercita le proprie competenze di esecuzione nel contesto di un mercato agricolo, essa è autorizzata ad adottare tutti i provvedimenti necessari o utili per l' attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con tale disciplina o con le norme di applicazione stabilite dal Consiglio ( 8 ).
Ora, nel caso di specie, appare palese che la fissazione di un termine per la presentazione delle domande di aiuto, così come l' obbligo di informare tempestivamente l' organismo competente dell' entrata dei prodotti nell' impresa, in quanto dettati dall' esigenza di assicurare il corretto funzionamento del regime di sovvenzioni, non sono in contrasto con le disposizioni di base adottate dal Consiglio .
12 . Alla luce delle considerazione che precedono propongo pertanto alla Corte di rispondere alle due questioni formulate dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno nel senso che l' osservanza del termine di cui all' art . 18, paragrafo 1, del regolamento ( CEE ) n . 2192/82, previsto per informare l' organismo competente dell' entrata del prodotto nell' impresa, è un presupposto per l' attribuzione della sovvenzione, e che il termine di cui all' art . 22, paragrafo 1, del medesimo regolamento, previsto per la presentazione della domanda di sovvvenzione, è un termine perentorio .
(*) Lingua originale : l' italiano .
( 1 ) GU L 233, pag . 5 .
( 2 ) GU L 351, pag . 27 .
( 3 ) GU L 162, pag . 28 .
( 4 ) GU L 219, pag . 1 .
( 5 ) V . primo "considerando" del regolamento ( CEE ) n . 1431/82 .
( 6 ) V . da ultimo in particolare sentenza 30 giugno 1987, Roquette Frères, punto 19 della motivazione ( causa 47/86, Racc . pag . 2889 ); sentenza 18 marzo 1987, Société pourl' exportation des sucres, punto 28 della motivazione ( causa 56/86, Racc .. pag . 1423 ); sentenza 14 gennaio 1987, Zuckerfabrik Bedburg, punto 36 della motivazione ( causa 291/84, Racc . pag . 49 ).
( 7 ) V . sentenza 22 gennaio 1986, Denkavit France punto 21 della motivazione ( causa 266/84, Racc . pag . 149 ).
( 8 ) V . in particolare sentenza 18 gennaio 1990, Firma Butter-Absatz ( causa 345/88, pag . I - 159; sentenza 14 febbraio 1989, Knoeckel ( causa 13/88, Racc . pag . 337 sentenza 18 ottobre 1988, Bayernwald Fruechteverwertung GmbH ( causa 121/87, Racc . pag . 6273; sensentenza 15 maggio 1984, Zuckerfabrik GmbH ( causa 121/83, Racc . pag . 2039 ).
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