Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
A - Antefatti
1 . Il procedimento pregiudiziale, su cui esprimo oggi il mio parere, verte su una problematica un po' atipica che rientra eventualmente nell' ambito di applicazione dell' art . 30 e seguenti del trattato CEE .
2 . Nel settembre 1986 la società per azioni GB-INNO-BM ( in prosieguo : la"INNO "), che gestisce supermercati in Belgio, tra l' altro ad Arlon, presso la frontiera belgo-lussemburghese, distribuiva nel granducato del Lussemburgo taluni opuscoli pubblicitari diretti a promuovere la vendita dei suoi prodotti . Tale materiale pubblicitario conteneva indicazioni sulla limitazione nel tempo delle riduzioni di prezzo nonché l' annuncio di prezzi ridotti con riferimento ai vecchi prezzi . Questa pubblicità era conforme alle norme belghe ( 1 )in materia di concorrenza sleale ma non alle norme lussemburghesi allora in vigore, in base alle quali le offerte di vendita o vendite al dettaglio comportanti una temporanea riduzione dei prezzi ed effettuate al di fuori delle vendite speciali o liquidazioni sono vietate qualora indichino la durata dell' offerta o venga fatto riferimento ai vecchi prezzi .
3 . La confédération du commerce luxembourgeois ( in prosieguo : la "CCL ") intentava un' azione contro tale pratica pubblicitaria chiedendo ai competenti giudici lussemburghesi di vietare alla ditta INNO la suddetta pratica con provvedimento d' urgenza . Contro un' ordinanza in questo senso della sezione commerciale del tribunal d' arrondissement di Lussemburgo, la ditta INNO, dopo il rigetto del proprio appello, proponeva ricorso in cassazione dinanzi alla our supérieur de justice di Lussemburgo, in veste di corte di cassazione .
4 . Tale corte ha proposto alla Corte di giustizia, a norma dell' art . 177 del trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale :
"Se gli artt . 30, 31, primo comma, e 36 del trattato CEE vadano interpretati nel senso che ostano a che la normativa di uno Stato membro autorizzi le offerte di vendita o vendite al dettaglio comportanti una riduzione temporanea dei prezzi ed effettuate al di fuori delle vendite speciali o liquidazioni unicamente a condizione che le offerte non indichino la loro durata e che non venga fatto alcun riferimento ai vecchi prezzi ".
5 . Gli altri elementi di fatto e gli argomenti delle parti saranno da me esaminati, in quanto necessario, nell' ambito delle mie osservazioni . Per il resto faccio rinvio al contenuto della relazione d' udienza .
B - Parere
6 . La CCL, la RF di Germania nonché il granducato del Lussemburgo ritengono che la disciplina di cui è causa non debba essere valutata alla luce dell' art . 30 e seguenti del trattato in quanto essa non riguarda la circolazione internazionale delle merci ma soltanto la pubblicità . La vendita delle merci da parte della ditta INNO avviene esclusivamente nel territorio belga, cosicché sarebbe assolutamente impensabile un ostacolo al commercio intracomunitario .
7 . La società INNO, la Commissione nonché la Repubblica francese, invece, considerano le norme lussemburghesi di cui è causa come misure di effetto equivalenti a restrizioni quantitative all' importazione ai sensi dell' art . 30 del trattato CEE, in quanto una normativa che limita o vieta determinate forme di pubblicità può essere tale da restringere il volume delle importazioni dato che pregiudica le possibilità di smercio per i prodotti importati .
1 . Sull' applicabilità dell' art . 30 e seguenti del trattato CEE
8 . Si deve innanzitutto riconoscere che la normativa di cui è causa non disciplina direttamente l' importazione di merci provenienti da altri Stati della Comunità, ma unicamente la pubblicità per queste merci . Tuttavia ciò non esclude l' esame di tale normativa alla luce dell' art . 30 e seguenti del trattato CEE in quanto il divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative, sancito dall' art . 30 del trattato CEE e riconosciuto a carattere estensivo, abbraccia, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia ( 2 ), ogni atto degli Stati membri in grado di ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio intracomunitario .
9 . Certo, un divieto di pubblicità quale quello di cui è causa non esclude l' importazione nello Stato membro interessato di prodotti originari di altri Stati membri o ivi in libera pratica; esso può tuttavia rendere più difficile il loro smercio e quindi ostacolare almeno indirettamente gli scambi tra gli Stati membri ( 3 ). Infatti, una normativa che limiti o vieti determinate forme di pubblicità e determinati mezzi di promozione delle vendite può essere idonea, pur non condizionando direttamente le importazioni, a restringere il volume delle stesse incidendo sulle possibilità di distribuzione dei prodotti importati ( 4 ).
10 . La circostanza che le norme nazionali in materia di pubblicità non possano avere un' incidenza diretta ma solo indiretta sul commercio intracomunitario non osta quindi all' applicazione dell' art . 30 e seguenti del trattato CEE .
11 . Anche la circostanza che i punti di vendita per i quali la ditta INNO ha fatto pubblicità in Lussemburgo si trovino in Belgio non esclude la possibilità di applicazione degli artt . 30 e segg . del trattato CEE . Le suddette norme del trattato CEE non fanno alcuna differenza tra il commercio tra Stati praticato da commercianti e le operazioni in cui il cliente stesso attraversa la frontiera per effettuare acquisti, onde importare poi, come privato, nel territorio del proprio Stato membro, le merci acquistate . Un accenno a tali diversi aspetti delle attività commerciali è stato fatto per la prima volta dalla Corte di giustizia, a quanto pare, nella sentenza 31 gennaio 1984 nelle cause riunite 286/82 e 26/83 ( 5 )
in cui essa ha dichiarato, in ordine alla nozione di libera prestazione di servizi, che per effettuare la prestazione può esservi sia lo spostamento del prestatore nello Stato membro in cui è stabilito il beneficiario della prestazione, sia lo spostamento di quest' ultimo nello Stato membro in cui è stabilito il prestatore . Nella sua sentenza 7 marzo 1989 nella causa 250/87 ( 6 ), la Corte di giustizia ha dovuto partire da considerazioni analoghe per quanto riguarda la nozione di importazione di merci quando essa ha valutato alla luce della disciplina degli artt . 30 e 36 del trattato CEE un' importazione effettuata da un privato dichiarandola alla fine incompatibile con le suddette norme .
12 . Analoga è la situazione nel caso di specie . Nella presente controversia gli acquirenti di uno Stato membro si recano in un altro Stato membro per farvi acquisti a condizioni migliori . Essi possono però farlo solo se sono a conoscenza delle condizioni di vendita esistenti nel paese vicino .
13 . Ci si chiede come la popolazione di uno Stato membro possa essere informata delle condizioni di vendita esistenti in un altro Stato membro se è possibile impedire la relativa pubblicità in base alla normativa vigente nel primo Stato membro . Un' interpretazione del genere porterebbe appunto a privare la popolazione delle regioni di confine dei vantaggi del mercato comune e a mantenerla in una situazione marginale, caratterizzata da "frontiere divisorie ". L' eliminazione di queste frontiere è uno degli obiettivi dell' azione comune dei paesi riuniti in seno alla Comunità ( 7 ). Il mantenimento di una siffatta frontiera per quanto riguarda la pubblicità è quindi incompatibile con l' "instaurazione di un mercato comune" che l' art . 2 del trattato CEE pone in primo piano fra gli obiettivi del trattato .
14 . Inoltre, un' interpretazione del genere limiterebbe il significato dell' obiettivo del titolo I della seconda parte del trattato, la "libera circolazione delle merci", in quanto, in un' economia di mercato, l' informazione degli operatori sulle condizioni del mercato è un presupposto essenziale per il funzionamento di quest' ultimo . Nessuno degli argomenti addotti è nel senso che gli autori del trattato auspicassero una siffatta limitazione . Anzi, la formulazione generale del divieto di "qualsiasi misura di effetto equivalente ( a restrizioni quantitative all' importazione )" suffraga la tesi qui sostenuta .
15 . Si deve pertanto constatare un nesso con il commercio tra Stati membri . Ciò differenzia la normativa nazionale di cui è causa da altre normative nazionali che rientrano semplicemente nell' ambito della politica economica e sociale interna e non incidono sul commercio estero dello Stato interessato, come, ad esempio, le norme sul divieto del lavoro notturno nelle panetterie ( 8 )o sul divieto delle vendite di domenica ( 9 ).
16 . Per il momento risulta quindi che le norme di uno Stato membro sulla pubblicità relativa alle merci possono essere valutate anche alla luce dei principi di cui all' art . 30 e seguenti del trattato CEE qualora l' acquisto debba essere effettuato in un altro Stato membro e la merce acquistata venga importata nel territorio del primo Stato membro semplicemente da un privato .
2 . Sui divieti di pubblicità in particolare
17 . Come è già stato dimostrato, una normativa che limiti o vieti determinate forme di pubblicità e determinati mezzi di promozione delle vendite può essere tale da restringere il volume delle importazioni in quanto pregiudica le possibilità di smercio per i prodotti importati . Non si può escludere che l' obbligo, per l' operatore interessato, di servirsi di sistemi diversi di pubblicità e di promozione delle vendite a seconda dei signoli Stati membri ovvero di abbandonare un sistema da esso ritenuto particolarmente efficace, possa costituire un ostacolo alle importazioni anche ove tale normativa si applichi indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati ( 10 ). Ciò vale in particolare qualora si tratti, come nel caso di specie, di una pubblicità destinata a due paesi aventi la stessa lingua e la stessa moneta .
18 . Secondo una costante giurisprudenza della Corte di giustizia ( 11 ), in mancanza di una disciplina comune sul commercio dei prodotti di cui trattasi, gli ostacoli alla libera circolazione intracomunitaria derivanti da disparità delle discipline nazionali devono essere accettati nei limiti in cui tali discipline, in quanto siano indistintamente applicabili ai prodotti nazionali e a quelli importati, possono essere giustificate da uno dei motivi di interesse pubblico di cui all' art . 36 del trattato CEE o da esigenze imperative attinenti alla difesa dei consumatori o alla lealtà dei negozi commerciali . Tuttavia una normativa del genere dev' essere proporzionata all' obiettivo perseguito . Se uno Stato membro ha la scelta fra diverse misure idonee a conseguire uno stesso obiettivo, esso è tenuto a scegliere il mezzo che frappone minori ostacoli alla libertà degli scambi .
19 . Alla luce di queste considerazioni va constatato che le uniche norme comuni o armonizzate in materia di pubblicità sono quelle della direttiva del Consiglio del 10 settembre 1984 relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità ingannevole ( 12 ). Quest' ultima riguarda tuttavia, come indica già il suo titolo, la sola pubblicità ingannevole e autorizza inoltre gli Stati membri, a norma del suo art . 7, a emanare disposizioni dirette ad un' ampia tutela dei consumatori, degli operatori commerciali, nonché del pubblico in generale .
20 . Poiché non esiste quindi una disciplina comunitaria completa in materia di pubblicità, si deve verificare se la normativa nazionale di cui è causa possa essere giustificata dalle esigenze imperative summenzionate . Al riguardo, i due divieti di pubblicità debbono essere esaminati separatamente .
a ) Sul divieto di indicare la durata di un' offerta speciale
21 . Per giustificare tale normativa il governo lussemburghese ha fatto valere la necessità di instaurare una trasparenza dei prezzi nell' interesse di tutti gli operatori e di distinguere le vendite a prezzi ridotti dalle liquidazioni che vengono effettuate per legge due volte all' anno . Il legislatore lussemburghese avrebbe così inteso sanare il mercato limitando le pratiche commerciali in grado di pregiudicare il consumatore e di perturbare il gioco normale delle concorrenze . Una moltiplicazione di tali pratiche commerciali, con la conseguenza di aumentare in tempi normali il margine di utile correlativamente alle perdite subite in occasione delle vendite speciali, non sarebbe più nell' interesse del consumatore .
22 . All' udienza, il governo lussemburghese ha modificato leggermente la propria posizione, sostenendo che lo scopo principale della normativa di cui è causa sarebbe la protezione del consumatore, non quella del commercio nazionale .
23 . La CCL osserva inoltre al riguardo che le vendite speciali limitate nel tempo con indicazione della loro durata perturberebbero la normale concorrenza tra le imprese a danno del consumatore .
24 . Il Governo della RF di Germania condivide tale punto di vista . Al singolo concorrente non dovrebbe essere consentito, attraverso vendite che esulano dalle normali operazioni commerciali, diffondere l' idea di condizioni di acquisto particolarmente favorevoli onde ottenere così un vantaggio nei confronti dei propri concorrenti . A ciò si aggiungerebbe l' aspetto della protezione del consumatore contro un influsso eccessivo e non obiettivo sulla loro libertà di decisione economica . Al riguarado viene innanzitutto in rilievo la protezione contro la pressione psicologica diretta a indurre all' acquisto, provocata dalla limitazione temporale dell' offerta .
25 . La ditta INNO, il governo francese nonché la Commissione ritengono che il divieto di indicare la durata della vendita speciale non sia giustificato . Non gioverebbe alla protezione del consumatore il fatto di lasciare quest' ultimo privo di informazioni esatte .
26 . Nell' esame della questione se il divieto di indicare la durata delle vendite speciali sia giustificato si deve partire in primo luogo da quanto dichiarato dal governo lussemburghese che dovrebbe essere nella migliore posizione per fornire informazioni sulla finalità delle sue norme nazionali . Tale governo ha essenzialmente giustificato il summenzionato divieto col fatto che le vendite speciali dovrebbero venire in sostanza chiaramente differenziate, nell' interesse del consumatore, rispetto alle liquidazioni, che vengono legalmente effettuate due volte all' anno .
27 . Tale Governo non ha tuttavia dimostrato perchè una decisione del genere dovrebbe essere considerata come un' "esigenza imperativa" attinente alla protezione del consumatore e alla lealtà nella concorrenza . Una dimostrazione del genere sarebbe anche difficile, in quanto le normali liquidazioni avvengono nel corso di due periodi di volta in volta fissati ogni anno, così che dev' essere senz' altro chiaro per il consumatore che le vendite speciali organizzate al di fuori di tali periodi non sono liquidazioni . Inoltre non è stato neppure mostrato come il consumatore potrebbe aver interesse a distinguere tra vendite speciali e liquidazioni .
28 . Non è stato neppure indicato il motivo per cui il principio della trasparenza in materia di prezzi renderebbe necessario privare il consumatore di informazioni che, così come l' indicazione della durata di una vendita speciale, possono essergli utili per la sua decisione di acquisto .
29 . Nel complesso l' esistenza di esigenze imperative attinenti alla garanzia della protezione dei consumatori non è stata quindi dimostrata .
30 . Lo stesso vale per quanto riguarda la protezione della lealtà della concorrenza . Se le vendite speciali sono autorizzate - ed esse lo sono anche in base al diritto lussemburghese, mentre solo l' indicazione della loro durata è vietata - non si vede come gli interessi dei concorrenti sarebbero pregiudicati ove venissero fornite informazioni al consumatore sulla durata di tali operazioni . Il pregiudizio alla struttura della concorrenza, temuto da alcune delle parti interessate, rimarrebbe tale, ove sussistesse, anche in caso di pubblicità della durata dell' azione speciale .
b ) Sul divieto relativo al raffronto dei prezzi
31 . Il governo lussemburghese giustifica il divieto di far riferimento ai prezzi praticati in precedenza con considerazioni di natura pratica dirette, in primo luogo, ad impedire ai commercianti di organizzare liquidazioni sotto forma di vendite speciali al di fuori dei periodi legalmente ammessi . In secondo luogo, si intenderebbe evitare la necessità di verificare i prezzi precedenti .
32 . Durante la trattazione orale il governo lussemburghese ha inoltre accennato al rischio di indurre in errore l' acquirente . Il consumatore, in definitiva, non avrebbe mai la possibilità di verificare se il vecchio prezzo indicato sia effettivamente esatto . Il divieto di raffronto dei prezzi sarebbe quindi finalizzato alla protezione del consumatore .
33 . La tesi del governo lussemburghese viene appoggiata dal governo tedesco e dalla CCL, mentre il governo francese, la ditta INNO e la Commissione si sono espressi in senso contrario .
34 . Qualora il consumatore debba essere privato di talune informazioni ai fini della sua stessa protezione, ciò dovrebbe essere motivato in maniera convincente . In conclusione, si deve innanzitutto ritenere che ogni informazione esatta possa essere solo utile al consumatore . L' argomento secondo cui il divieto di raffronto dei prezzi dovrebbe rendere superfluo un controllo dell' esattezza dei prezzi indicati non basta a giustificare il divieto . Infine, l' interesse della semplificazione amministrativa non è rinosciuto fra le "esigenze imperative" in grado di limitare il principio della libera circolazione delle merci .
35 . La protezione del consumatore contro la pubblicità ingannevole, invece, non può essere senz' altro respinta come motivo giustificativo . In ultima analisi la pubblicità ingannevole può indurre il consumatore a decisioni pregiudizievoli nell' acquisto di merci o beni o nella richiesta di servizi come viene precisato nei considerandi della direttiva del Consiglio sulla pubblicità ingannevole .
36 . Tuttavia un divieto assoluto di raffronto dei prezzi appare sproporzionato anche sotto il profilo della protezione del consumatore . Infatti, se si mettono a confronto gli interessi del consumatore a ricevere una informazione completa da un lato e, dall' altro, ed essere tutelato contro le frodi, appare sufficiente vietare il raffronto dei prezzi qualora esso sia basato su dati di fatto inesatti e quindi fuorvianti . Ciò significa che un raffronto dei prezzi può essere vietato qualora il prezzo indicato come quello precedentemente praticato non sia in realtà esatto .
37 . Infine, poiché tutti gli Stati membri della Comunità sono tenuti, dal 1° ottobre 1986, a norma dell' art . 8 della più volte citata direttiva del Consiglio sulla pubblicità ingannevole, a prendere misure contro la pubblicità ingannevole, un divieto di principio di raffronto dei prezzi nell' interesse della protezione del consumatore appare sproporzionato in quanto è sufficiente vietare raffronti di prezzi inesatti .
38 . In questo contesto occorre mettere in rilievo il fatto che, secondo la normativa belga, in base alla quale la ditta INNO ha impostato la sua pubblicità, un raffronto dei prezzi è ammesso solo se viene fatto riferimento al prezzo abitualmente praticato . Si intende come tale, di norma, il prezzo richiesto durante il periodo di un mese prima della riduzione ( 13 ).
39 . Il controllo efficace di tale normativa viene garantito non soltanto dalle autorità e dai consumatori, ma anche dalla concorrenza . Ciò è stato giustamente messo in rilievo dalla ricorrente nella causa principale .
40 . Il governo federale sostiene che la protezione contro la concorrenza sleale rientra nella protezione della proprietà industriale e commerciale di cui all' art . 36 del trattato CEE . Al riguardo è sufficiente constatare che, a mio parere, nella fattispecie non si configura un caso di concorrenza sleale e che il disposto dell' art . 36 non può essere fatto valere contro una concorrenza normale .
41 . Ne consegue che la normativa lussemburghese di cui è causa non può essere applicata alla pubblicità diffusa in Lussemburgo dalla ricorrente stabilita in Belgio mentre essa può applicarsi, come in precedenza, al commercio lussemburghese . Spetta al legislatore lussemburghese, e non alla Corte di giustizia, trarne le conseguenze . Ciò è stato giustamente sottolineato dal governo francese .
c ) Sulla clausola di "standstill" di cui all' art . 31 del trattato CEE
42 . Per quanto riguarda la questione dei limiti in cui la clausola di standstill di cui all' art . 31, primo comma, del trattato CEE possa applicarsi, non è dato desumere alcun elemento né dalle osservazioni delle parti né della domanda di pronuncia pregiudiziale . In particolare non disponiamo di elementi per poter affermare che il regolamento granducale del 23 dicembre 1974 ha introdotto restrizioni quantitative in precedenza inesistenti . Per questo motivo non posso pronunciarmi sull' applicabilità dell' art . 31 del trattato CEE .
C -Conclusione
43 . In conclusione propongo alla Corte di giustizia di risolvere nei seguenti termini la questione ad essa sottoposta :
"Gli artt . 30 e 36 del trattato CEE vanno interpretati nel senso che ostano alla normativa di uno Stato membro in base alla quale le offerte di vendita o le vendite al dettaglio da altri Stati membri, comportanti una riduzione temporanea dei prezzi ed effettuate al di fuori delle vendite speciali o liquidazioni, sono autorizzate solo a condizione che le offerte non indichino la loro durata e che non venga fatto alcun riferimento ai vecchi prezzi ".
(*) Lingua originale : il tedesco .
( 1 ) Comunque alla Corte non risulta che tale azione pubblicitaria sia stata censurata dalle autorità belghe .
( 2 ) A partire dalla sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dessonville, Racc . 1974, pagg . 837, 852 .
( 3 ) Vedasi in particolare le sentenze 16 dicembre 1980, causa 27/80, procedimento penale a carico di Fietje, Racc . pagg . 3839, 3853, nonché 14 luglio 1988, causa 298/87, Procédure de redressement judiciaire contro SMANOR, Racc . pag . 4489 .
( 4 ) Vedasi sentenza 15 dicembre 1982, causa 286/81, Procedimento penale a carico di Oosthoeks Uitgevermaatschappij BV, Racc . 1982, pagg . 4575, 4587 .
( 5 ) Sentenza 31 gennaio 1984 nelle cause riunite 286/82 e 26/83, Graziana Luisi e Giuseppe Carbone / Ministero del Tesoro, Racc . 1984, pag . 377, in particolare pag . 401 .
( 6 ) Sentenza 7 marzo 1989, causa 215/87, Heinz Schumacher/Hauptzollant Frankfurt am Main/Ost, Racc . pag . 617 .
( 7 ) Prambolo, 2° considerando .
( 8 ) Sentenza 14 luglio 1981 nella causa 155/80, procedimento penale in materia di contravvenzioni a carico di Sergius Oebel, Racc . pag . 1993 .
( 9 ) Sentenza 23 novembre 1989, causa 145/188, Torfaen Borough Council c/B&Q PLC, Racc . pag . 3851 .
( 10 ) Vedasi sentenza 15 dicembre 1982 nella causa 286/81, citata pag . 4587 .
( 11 ) Vedasi in particolare le sentenze 20 febbraio 1979 nella causa 120/78, REWE / Bundesmonopolanstalt fuer Branntwein, Racc . pag . 649, in particolare pag . 662, 10 novembre 1982 nelle cause 261/81, Walter Rau Lebensmittel AG / Desmedt PVBA, Racc . pag . 3961, in particolare pag . 3972 e 12 marzo 1987 nella causa 78/84, Commissione / Germania, Racc . pag . 1227, in particolare pag . 1270 .
( 12 ) GU 1984, L 250, pag . 17 .
( 13 ) Art . 4, n . 1, della legge 14 luglio 1971 sulle pratiche commerciali .
Full & Egal Universal Law Academy