Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par le présent renvoi préjudiciel, le juge britannique interroge la Cour sur la légalité, du point de vue des règles communautaires, de certains aspects du régime des Milk Marketing Boards britanniques ( ci-après "MMB ").
Le cadre normatif pertinent est décrit dans le rapport d' audience, auquel nous renvoyons . Nous nous bornerons simplement ici à rappeler les éléments d' ordre général suivants .
2 . Les MMB sont des organisations de producteurs de lait qui ont été constituées dans les années 30 . Dans le cadre de procédures comportant la participation des diverses catégories d' opérateurs du marché du lait et des produits laitiers, les MMB jouent un rôle déterminant dans la fixation des prix de ces produits et, partant, des revenus des catégories intéressées .
Pour pouvoir accomplir ces tâches de gestion du marché, les MMB se sont vu reconnaître par la législation britannique certaines prérogatives fondamentales . Ils jouissent avant tout d' un droit exclusif d' achat du lait produit au Royaume-Uni . Le lait ainsi collecté est ensuite revendu selon une politique de prix différenciés en fonction de la destination commerciale de ce lait : un prix plus élevé est ainsi demandé pour le lait destiné à la consommation humaine, alors que des prix inférieurs sont pratiqués pour le lait utilisé pour la transformation en d' autres produits . Les producteurs de lait perçoivent, en revanche, un prix moyen par rapport à ceux pratiqués par les MMB lors de la revente, ce qui implique une répartition solidaire entre les producteurs de lait des recettes tirées de l' activité de commercialisation des MMB .
En résumé, la politique de prix - qui, comme nous l' avons dit, est également une politique des revenus - suivie par les MMB se fonde donc sur deux éléments fondamentaux : péréquation des prix en amont et différenciation des prix en aval . Naturellement, un tel rôle ne pourrait pas être exercé si ces organismes n' étaient pas titulaires d' un monopole légal pour ce qui concerne l' achat du lait produit au Royaume-Uni .
3 . Ce régime typiquement dirigiste et, nous nous permettrons d' ajouter, de caractère corporatif, a été intégré dans l' organisation commune du marché du lait au moment de l' entrée du Royaume-Uni dans la Communauté .
A cet égard, une déclaration annexée au traité d' adhésion soulignait déjà que le règlement n° 804/68 ( 1 ) - le règlement de base dans le secteur du lait et des produits laitiers - n' affectait pas la liberté d' une organisation de producteurs "de livrer, de son propre chef, du lait à l' endroit choisi par elle afin d' en obtenir le meilleur rendement pour ses membres, de mettre en commun les bénéfices et de rémunérer ses membres comme elle l' entend" ( 2 ).
C' est dans cette perspective qu' a été adopté le règlement n° 1421/78 du Conseil ( 3 ) modifiant le règlement n° 804/68 . Le règlement n° 1421/78 expose dans son deuxième considérant :
"que certaines activités des Milk Marketing Boards existant au Royaume-Uni ont contribué à orienter la quantité prédominante de lait produit dans cet État membre vers la consommation humaine directe; que ces organisations sont caractérisées par certaines prérogatives dont elles jouissent, assurant leur bon fonctionnement; qu' il s' agit notamment de leur droit exclusif d' acheter le lait aux producteurs établis dans la région ".
Sur la base de cette motivation, l' article 1er de ce règlement, qui modifie l' article 25 du règlement n° 804/68, consacre la compatibilité des MMB avec le régime communautaire en reconnaissant notamment auxdits organismes tant le droit exclusif d' achat de la totalité du lait produit dans la région concernée que le droit de procéder à une péréquation des prix payés aux producteurs, sans tenir compte de la destination du lait acheté à chacun d' eux .
4 . A partir de ces précisions, il est alors possible d' analyser les questions posées par le juge national . Elles ont trait, en substance, à deux points : la portée, ratione materiae, du monopole d' achat détenu par les MMB et la légalité, du point de vue communautaire, d' une série de cotisations, et des sanctions correspondantes, mises à la charge des producteurs de lait par la législation britannique .
En ce qui concerne le premier point, il est à relever que l' article 25, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 804/68, tel que modifié par le règlement n° 1421/78, prévoit dans la version anglaise que le droit exclusif, qui peut être accordé à des organismes tels que les MMB, concerne, ratione materiae, le lait produit et mis en vente "without processing ".
5 . La partie défenderesse au principal, qui a effectué des ventes directes de lait pasteurisé à diverses catégories d' acheteurs ( consommateurs finals, laitiers, commerces et supermarchés ), soutient que la pasteurisation constituerait une transformation ( process ) au sens de la disposition précitée . Il en résulterait que le lait faisant l' objet de ces ventes n' entrerait pas dans le cadre du monopole reconnu aux MMB .
6 . Il nous paraît utile de préciser, à cet égard, que, selon la jurisprudence de la Cour, "la nécessité d' une interprétation uniforme des règlements communautaires exclut que ledit texte soit considéré isolément, mais exige qu' il soit interprété à la lumière des versions établies dans les autres langues ..." ( 4 ). L' interprétation des règlements communautaires doit en outre, comme on le sait, être effectuée également à la lumière des critères systématique et téléologique ( 5 ).
7 . Cela dit, il faut reconnaître que l' expression "without processing" n' a pas en soi une signification univoque . Elle peut désigner soit la transformation du lait en un produit dérivé, soit la simple soumission du lait à un traitement de conservation . C' est dans la première acception - comme le révèle la comparaison avec les autres versions linguistiques - que le terme paraît être employé, par exemple, dans le contexte de l' article 10, paragraphe 2, sous a ) et b ), du règlement n° 1422/78 ( 6 ) et de l' article 3, paragraphe 1, sous c ), du règlement n° 1565/79 ( 7 ); c' est en revanche la seconde signification qu' il semble revêtir dans le cadre de l' article 5, paragraphe 1, du règlement n° 1422/78, ainsi que cela ressort, là encore, d' une comparaison avec les textes rédigés dans d' autres langues .
8 . Aux fins d' établir quelle est l' acception dans laquelle cette expression est utilisée à l' article 25, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 804/68, il convient de partir d' une comparaison avec les autres versions linguistiques .
Dans le texte allemand, l' expression "without processing" est rendue par les termes "in unverarbeitetem Zustand", ce qui indique assez clairement que le lait ne doit pas avoir subi d' opérations de transformation, c' est-à-dire qu' il ne doit pas avoir été transformé en un produit différent du point de vue commercial, et non qu' il ne doit pas avoir subi de simples traitements, comme précisément la pasteurisation .
Les autres langues utilisent des expressions plus génériques qui pourraient, à des degrés divers, se référer tant au lait non transformé qu' au lait simplement non traité . C' est le cas des termes français "en l' état", italiens "nello stato in cui si trova", néerlandais "ongewijzigde staat", danois "uforarbejdet stand", espagnols "en su estado natural", portugais "em natureza" et grecs "** ****".
9 . Cela étant, deux observations d' ordre systématique s' imposent . D' abord, lorsque dans ces règlements on a entendu faire référence de manière précise à des opérations de traitement - comme dans l' article 5, paragraphe 1, du règlement n° 1422/78 -, on a toujours utilisé dans les textes rédigés dans des langues autres qu' anglaise ( laquelle emploie, répétons-le, indifféremment le terme processing ) une expression spécifique et qui, surtout, ne correspond pas à celles rappelées ci-dessus que l' on a utilisées dans chacune des versions de l' article 25, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 804/68 pour désigner le lait qui ne fait pas l' objet du monopole des MMB .
En second lieu, dans les versions non anglaises, l' expression contenue dans l' article 25, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 804/68 apparaît comme étant constamment employée, lorsqu' elle est reprise dans d' autres dispositions, pour distinguer le lait non transformé des produits transformés . Il en est ainsi à l' article 7, paragraphe 1, sous a ), et à l' article 10, paragraphe 2, sous b ), du règlement n° 1422/78 . Cela signifie que l' expression dont il s' agit est employée d' une manière univoque dans toutes les versions linguistiques, sauf la version anglaise, pour désigner précisément le lait commercialisé tel quel et ne concerne pas, en revanche, le lait transformé en d' autres produits laitiers .
10 . Ce résultat, auquel on parvient à partir de l' interprétation littérale et systématique des textes, est confirmé par l' examen de la logique dont l' article 25, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 804/68 s' inspire .
Le monopole des MMB est de fait reconnu en ce qu' il est nécessaire pour assurer l' efficacité de la politique de différenciation et de péréquation des prix pratiquée par ces organismes . Nous avons déjà relevé que pour le lait destiné à la consommation humaine les MMB pratiquent un prix réglementé plus élevé que celui qui est prévu pour d' autres destinations . Ce prix est, en outre, supérieur au prix moyen qui est versé en amont par les MMB aux producteurs de lait . Il existe donc un intérêt évident à effectuer des ventes directes sur le marché, plutôt que de passer par l' intermédiaire des MMB . Et il est clair également qu' il est nécessaire d' éviter, ou à tout le moins de contrôler étroitement, la possibilité de telles fournitures directes si l' on entend empêcher que la politique de prix réglementés et différenciés ne se trouve sérieusement mise en cause .
11 . Mais si telle est la justification économique de la reconnaissance du monopole des MMB, il en résulte que ce droit exclusif doit pouvoir être exercé par rapport à tout type de lait susceptible d' être commercialisé pour la consommation humaine, sans que la circonstance que ce lait ait ou non été pasteurisé ou soumis à d' autres traitements de conservation ne revête de l' importance . En d' autres termes, le monopole des MMB s' applique au lait liquide en ce qu' il peut être destiné à la consommation humaine ( pour laquelle le prix réglementé plus élevé est prévu ) et ne peut pas être limité selon les traitements particuliers qui n' ont eu aucune incidence sur cette destination . D' autre part, comme on l' a fait observer à juste titre, en argumentant a contrario, si cette interprétation n' était pas retenue, un quelconque producteur de lait pourrait assez aisément éluder le droit exclusif des MMB en soumettant le lait en question à un traitement de conservation, quitte ensuite à le revendre directement pour la consommation humaine en spéculant sur le prix réglementé plus élevé .
12 . En revanche, comme l' expert de la Commission l' a précisé à l' audience, il apparaît comme logique que le monopole des MMB ne s' étende pas au lait directement utilisé pour la transformation en d' autres produits . Chaque producteur est en effet tout à fait libre de ne pas livrer le lait aux MMB s' il souhaite l' utiliser pour la fabrication, par exemple, de beurre ou de fromage . Cela est dû au fait que les prix de vente pratiqués par les MMB pour le lait destiné à ces utilisations se situent, comme nous l' avons noté, à un niveau inférieur : l' utilisation directe du lait pour cette fabrication ne risque donc pas de compromettre la politique de prix des MMB . Il y a lieu de considérer, au contraire, que les producteurs de lait auront normalement intérêt à le livrer aux MMB, au prix de péréquation de niveau intermédiaire, et à en acheter ensuite, toujours auprès des MMB, pour la fabrication de produits dérivés, au prix plus bas pratiqué par ceux-ci .
13 . En conclusion, il nous semble que tant la lettre des dispositions que leur finalité laissent à penser que le droit exclusif d' achat dont jouissent les MMB s' applique au lait liquide qui peut être utilisé tel quel pour la consommation humaine, y compris donc aussi bien le lait non pasteurisé que le lait soumis à ce traitement de conservation ou à d' autres, qui ne sont pas de nature à en modifier les caractéristiques commerciales .
14 . Après avoir répondu négativement à la première question posée par le juge national, il convient d' examiner les questions restantes . Celles-ci ont trait à la compatibilité avec le droit communautaire de certaines cotisations auxquelles sont assujettis les producteurs de lait en vertu du régime des MMB ainsi que des procédures et des sanctions prévues pour le défaut de versement desdites cotisations .
15 . Précisons d' emblée, pour tenir compte spécialement de la troisième question posée par le juge national, que la légalité des cotisations en cause doit être appréciée au regard de leurs caractéristiques et de leur nature, indépendamment du stade de commercialisation ( gros ou détail ) auquel opèrent les producteurs qui y sont assujettis .
16 . Cela dit, rappelons que, comme cela ressort de l' ordonnance de renvoi, les cotisations dont il s' agit relèvent de diverses catégories . Il y a d' abord les "capital contributions", dues annuellement par tous les producteurs en fonction de la quantité totale de lait vendue ( elles ne sont plus exigées depuis le 31 mars 1986 ). A celles-ci s' ajoutent d' autres cotisations, les "producers processors contributions" ( PP contributions ) et les "producers retailers contributions" ( PR contributions ), dont la particularité consiste dans le fait qu' elles sont dues non pas indistinctement par tous les producteurs, mais uniquement par ceux qui, en vertu d' un accord conclu avec les MMB, sont libérés, pour une quantité et une période déterminées, de l' obligation de livrer le lait à ces organismes . Ces producteurs obtiennent donc, sur la base d' un accord, la possibilité d' effectuer des ventes directes sur le marché . Les cotisations qui les concernent sont calculées de manière à régler la différence entre le prix, plus élevé, qu' ils parviennent à obtenir en vendant directement sur le marché et le prix intermédiaire, inférieur, qui leur serait autrement versé par les MMB . En d' autres termes, ces cotisations ont pour fonction de mettre sur un pied d' égalité tant ceux qui vendent du lait aux MMB, par rapport aux producteurs autorisés conventionnellement à effectuer des ventes directes, que ceux qui achètent auprès des MMB, par rapport à ceux qui ont pu acheter directement aux producteurs .
17 . La défenderesse au principal conteste surtout la compatibilité avec le droit communautaire de cette deuxième catégorie de cotisations ( les PP contributions et les PR contributions ). Elle soutient que les règlements n' autoriseraient pas explicitement les MMB à exiger ces prestations et qu' en tout état de cause elles apparaîtraient comme illégales, parce qu' elles se présentent non pas comme des contreparties de services rendus, mais comme une charge qui est fonction de la politique de prix réglementés des MMB et est destinée spécifiquement à neutraliser la concurrence exercée par les producteurs qui peuvent procéder à des ventes directes sur le marché du lait .
18 . Cette thèse ne nous paraît pas fondée . A cet égard, nous rappellerons d' abord que le règlement n° 1421/78, en constatant la compatibilité fondamentale des MMB avec la structure et les objectifs de la PAC, reconnaît "que ces organisations sont caractérisées par certaines prérogatives dont elles jouissent, assurant leur bon fonctionnement; ... notamment ... leur droit exclusif d' acheter le lait aux producteurs établis dans la région ".
Ce monopole, consacré en termes généraux, souffre seulement trois exceptions : les deux prévues respectivement sous a ) et b ) de l' article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1422/78, et celle qui est visée à l' article 8 de ce même règlement . A ces exceptions, qui sont d' ailleurs bien circonscrites, s' ajoute l' hypothèse que prévoit toujours l' article 7 du règlement n° 1422/78, dans laquelle le droit exclusif se trouve suspendu en vertu d' un accord conclu par un producteur avec les MMB .
19 . La ratio de cette dernière disposition nous paraît suffisamment claire : dès lors que le droit exclusif est destiné à assurer le bon fonctionnement des MMB, celui-ci apparaît comme un droit disponible auquel l' organisme titulaire peut, lorsqu' il le juge utile, également renoncer .
Il est cependant évident qu' une telle renonciation constitue une faculté pour les MMB . Ils sont donc libres de refuser leur accord à des ventes directes de lait . De la même manière, ils devraient également être considérés - du moins en principe - comme libres de subordonner ledit accord à des conditions déterminées, sans que des autorisations explicites ne soient nécessaires .
20 . Certes, on ne saurait exclure, quoiqu' une telle hypothèse nous paraisse quelque peu académique, que l' imposition de conditions absolument injustifiées puisse être considérée comme illégale, même à la lumière des limites que, selon ce qui est précisé par l' article 25, paragraphe 3, sous a ), du règlement n° 804/68, les MMB sont tenus de respecter dans l' exercice de leurs droits .
21 . Mais telle ne nous semble pas être en réalité la situation en l' espèce, dès lors qu' il n' est pas contesté que les cotisations dont il s' agit sont destinées à éviter que les opérateurs qui vendent et achètent aux MMB se trouvent dans une situation désavantageuse par rapport à ceux qui ont été autorisés, à titre exceptionnel, à opérer directement sur le marché, c' est-à-dire sans passer, comme cela se fait normalement, par l' intermédiaire de ces organismes . En d' autres termes, il nous paraît clair qu' en exigeant les cotisations en cause les MMB sont restés dans le cadre des limites et des finalités du droit exclusif que leur reconnaît la législation communautaire .
22 . Il y a lieu de noter, par ailleurs, que la même partie défenderesse au principal ne conteste pas que les cotisations qui lui sont imposées sont entièrement fonction des prérogatives et des droits reconnus aux MMB . Ce que la partie défenderesse au principal paraît en réalité mettre en cause - comme cela est apparu à l' audience -, c' est l' existence même du droit exclusif des MMB, et non pas les modalités de son exercice . En d' autres termes, ce qui serait inacceptable c' est le fait de ne pas pouvoir faire librement et pleinement concurrence aux MMB sur le marché du lait destiné à la consommation humaine .
23 . Or, le fait qu' une hypothèse de dérégulation de ce marché soit ou non souhaitable dépend des convictions que chacun peut nourrir en ce qui concerne de telles organisations à caractère dirigiste . Bien entendu, il ne faut pas oublier que les différenciations de prix pratiquées par les MMB ne peuvent pas être assimilées d' une manière simpliste à une quelconque manifestation de pouvoir de marché . Elles s' inscrivent, et doivent être appréciées, dans le cadre d' un régime bien plus complexe en ce qu' elles sont, entre autres, susceptibles de permettre une péréquation des revenus des producteurs de lait . Si donc elle peut parfois ne pas satisfaire l' intérêt de certains opérateurs qui souhaitent disposer d' une marge de manoeuvre plus grande, cette politique constitue néanmoins non seulement une garantie économique suffisamment sûre pour la catégorie des producteurs de lait considérée dans son ensemble, mais également un moyen visant à imprimer à ce marché - qui demeure caractérisé globalement par des difficultés structurelles bien connues - une évolution un peu plus régulière .
24 . Mais abstraction faite de ces considérations de caractère général, il reste d' un point de vue strictement juridique une seule donnée qui nous paraît incontestable : la pleine reconnaissance par le règlement communautaire - dont personne n' a d' ailleurs mis en doute la validité - de l' organisation des MMB ainsi que des droits et prérogatives qui en constituent la nécessaire condition de fonctionnement .
25 . Nous estimons, par conséquent, que les "PP contributions" et les "PR contributions", dans la mesure où elles répondent à l' exercice effectif de ces droits, sont compatibles avec le droit communautaire .
26 . Quant aux "capital contributions", il nous semble que contrairement à ce que la partie défenderesse au principal a soutenu, elles ont été destinées à financer des activités qui relèvent des fonctions institutionnelles des MMB . En principe, il ne nous paraît pas contestable, en effet, que l' activité commerciale exercée par les MMB, fût-ce par l' intermédiaire d' un organisme formellement distinct, soit indissociable de la fonction plus large d' intermédiaire et de gestion du marché du lait que la législation britannique, d' abord, et la réglementation communautaire, ensuite, leur ont reconnue .
27 . En ce qui concerne enfin les procédures et les sanctions prévues par la législation britannique, il ne semble pas qu' il y ait lieu de douter de leur légalité, dès lors qu' elles sont destinées à assurer le respect d' obligations compatibles avec le droit communautaire, à condition que ces procédures et sanctions ne comportent pas des conséquences disproportionnées dans leur gravité par rapport aux objectifs qu' elles visent à poursuivre . Il appartient, ensuite, au juge national de vérifier concrètement si cette proportionnalité existe, sans préjudice de la possibilité d' interroger la Cour à cet égard .
28 . Nous estimons, en conséquence, qu' il y a lieu de répondre comme suit au juge national :
"1 ) Le droit exclusif d' achat dont les MMB jouissent en vertu de l' article 25, paragraphe 1, sous a ), du règlement n° 804/68, tel que modifié par le règlement n° 1421/78, s' applique au lait liquide qui, tel quel, peut être destiné à la commercialisation pour la consommation humaine, y compris donc le lait pasteurisé ou soumis à d' autres traitements de conservation non susceptibles d' en modifier les caractéristiques commerciales .
2 ) Le droit communautaire ne fait pas obstacle à la perception de cotisations telles que les 'capital contributions' , les 'PP contributions' et les 'PR contributions' , ni à l' application des procédures et des sanctions prévues pour le défaut de versement desdites cotisations ."
(*) Langue originale : l' italien .
( 1 ) Règlement ( CEE ) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968 ( JO L 148, p . 13 ).
( 2 ) Déclarations concernant le lait liquide, la viande porcine et les oeufs, annexées au traité d' adhésion : voir Actes relatifs aux adhésions aux Communautés européennes, p . 106 .
( 3 ) Règlement ( CEE ) n° 1421/78 du Conseil, du 20 juin 1978 JO L 171, p . 12 ).
( 4 ) Voir arrêt du 5 décembre 1967, Van deer Vecht ( 19/67, Rec . p . 406 ), ainsi que l' arrêt du 12 juillet 1979, Koschniske ( 9/79, Rec . p . 2717 ).
( 5 ) Voir arrêt du 27 octobre 1977, Regina, en particulier point 14 ( 30/77, Rec . p . 1999 ).
( 6 ) Règlement ( CEE ) n° 1422/78 du Conseil, du 20 juin 1978 ( JO L 171, p . 14 ).
( 7 ) Règlement ( CEE ) n° 1565/79 de la Commission, du 25 juillet 1979 ( JO L 188, p . 29 ).
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