Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
++++
1 . Stati membri - Obblighi - Stato membro a struttura federale - Adozione di provvedimenti di sorveglianza per garantire l' applicazione del diritto comunitario - Controllo da parte della Commissione - Limiti
2 . Agricoltura - Politica agricola comune - Finanziamento da parte del FEAOG - Concessioni di premi per la conservazione delle mandrie di vacche nutrici e di premi a favore dei produttori di carni ovine - Obbligo degli Stati membri di istituire un efficace sistema di controlli amministrativi e di controlli in loco - Controlli non affidabili - Diniego di imputazione al Fondo (( Trattato CEE, art . 5; regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 729/70, artt . 8 e 9; regolamenti ( CEE ) della Commissione n . 1244/82, art . 4, n . 1, e n . 3007/84, art . 5 ))
Massima
1 . Spetta a tutte le autorità degli Stati membri, siano esse autorità del potere centrale dello Stato, autorità di uno Stato federale o altre autorità territoriali, garantire il rispetto delle norme di diritto comunitario nell' ambito delle loro competenze . Per contro, non spetta alla Commissione pronunciarsi sulla ripartizione delle competenze mediante norme istituzionali di ciascuno Stato membro e sugli obblighi che, in uno Stato a struttura federale, possono incombere rispettivamente alle autorità federali e alle autorità degli Stati federali . Essa può solo controllare se il complesso delle misure di sorveglianza e di controllo istituito secondo le modalità dell' ordinamento giuridico nazionale sia sufficientemente efficace per consentire un' applicazione corretta delle norme comunitarie .
2 . Dagli artt . 8 e 9 del regolamento n . 729/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune, nonché dall' art . 5 del regolamento n . 3007/84, che stabilisce le modalità di applicazione del premio a produttori di carni ovine, e dall' art . 4, n . 1 del regolamento n . 1244/82, recante modalità d' applicazione del regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici, considerati alla luce dell' obbligo di collaborazione leale con la Commissione sancito dall' art . 5 del Trattato, per quanto riguarda più in particolare un corretto uso delle risorse comunitarie, risulta che gli Stati membri sono tenuti ad istituire un complesso di controlli amministrativi e di controlli in loco che consenta di garantire che i requisiti materiali e formali per la concessione dei premi di cui è causa vengano correttamente rispettati .
Qualora la Commissione accerti la mancanza in uno Stato membro di siffatto complesso di controlli o un' attuazione del medesimo difettosa al punto da lasciar sussistere dubbi circa l' osservanza delle condizioni per la concessione dei premi di cui trattasi, essa è autorizzata a non riconoscere talune spese effettuate da detto Stato .
Parti
Nella causa C-8/88,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig . Martin Seidel, Ministerialrat presso il ministero federale degli Affari economici, assistito dal sig . Joachim Horn, Regierungsrat presso lo stesso ministero, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata della Repubblica federale di Germania, 20-22, avenue Émile Reuter,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig . Peter Karpenstein, consigliere giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . Georgios Kremlis, membro del servizio giuridico, Centro Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l' annullamento della decisione della Commissione 21 ottobre 1987, 87/541/CEE ( GU L 324, pag . 32 ), nella parte in cui non ha riconosciuto taluni importi che la Repubblica federale di Germania aveva versato come premi, previsti dalla normativa comunitaria, a beneficio dei produttori di carne ovina e per il mantenimento di vacche nutrici per gli anni 1984 e 1985,
LA CORTE,
composta dai signori O . Due, presidente, C.N . Kakouris, presidente di sezione, G.F . Mancini, T.F . O' Higgins, J.C . Moitinho de Almeida, F . Grévisse e M . Díez de Velasco, giudici,
avvocato generale : W . Van Gerven
cancelliere : J.A . Pompe, vicecancellerie
vista la relazione d' udienza,
- sentite le difese orali svolte dai rappresentanti delle parti all' udienza del 28 novembre 1989, nel corso della quale la Repubblica federale di Germania è stata rappresentata dal sig . Ernst Roeder, in qualità di agente,
- sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 24 gennaio 1990,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato in cancelleria il 12 gennaio 1988 la Repubblica federale di Germania ha chiesto, ai sensi dell' art . 173, primo comma, del Trattato CEE, l' annullamento della decisione della Commissione 21 ottobre 1987, 87/541/CEE, che modifica le decisioni 87/468/CEE e 87/469/CEE relative alla liquidazione dei conti degli Stati membri a titolo delle spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia ( in prosieguo : il "FEAOG "), sezione "garanzia", per gli esercizi finanziari 1984 e 1985 ( GU L 324, pag . 32 ), nella parte in cui tale decisione ha negato il finanziamento comunitario di taluni importi che la Repubblica federale di Germania aveva versato come premi, previsti dalla normativa comunitaria, a beneficio dei produttori di carne ovina e per il mantenimento di vacche nutrici, per gli esercizi finanziari sopra menzionati .
2 Nelle decisioni 87/468 e 87/469, la liquidazione dei conti non riguardava talune spese relative alla Repubblica federale di Germania, per le quali erano ritenuti necessari controlli supplementari; l' atto impugnato riguarda tali spese .
3 Il mancato riconoscimento nella decisione impugnata, emanata dopo questi controlli supplementari, dei premi a beneficio dei produttori di carne ovina riguarda solo il Land Nordrhein-Westfalen e si riferisce ad un importo di 1 681 980,64 DM per il 1984 e 1 596 934,47 DM per il 1985, mentre il mancato riconoscimento dei premi per le vacche nutrici riguarda solo i Land Nordrhein-Westfalen, Baden-Wuerttemberg e Baviera, e riguarda importi di 222 376,22 DM per il 1984 e 182 636,48 DM per il 1985 .
4 Il premio a beneficio dei produttori di carne ovina è previsto all' art . 5 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1980, n . 1837, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine ( GU L 183, pag . 1 ).
5 Ai sensi del regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n . 872, che fissa le norme generali relative alla concessione del premio a beneficio dei produttori di carne ovina e che abroga il regolamento n . 2643/80 ( GU L 90, pag . 40 ), il richiendente del premio di cui trattasi deve disporre, a decorrere dal 1° aprile 1984, di almeno dieci pecore, mentre per il periodo dal 1° gennaio al 31 marzo 1984 il numero minimo delle pecore era fissato dagli Stati membri .
6 Il regolamento della Commissione 26 ottobre 1984, n . 3007, che stabilisce le modalità di applicazione del premio di cui trattasi ( GU L 283, pag . 28 ), prevede all' art . 2 che il richiedente deve aver mantenuto nella sua azienda, a decorrere dalla fine di ottobre 1984, il numero di pecore per le quali il premio è richiesto per almeno cento giorni a decorrere dal 30 aprile di ciascun anno . Tale obbligo non valeva per il 1984 .
7 Per quanto riguarda il premio per il mantenimento di vacche nutrici, esso è stato istituito dal regolamento del Consiglio 5 giugno 1980, n . 1357 ( GU L 140, pag . 1 ).
8 A norma di questo regolamento, come modificato dal regolamento del Consiglio 19 maggio 1981, n . 1417 ( GU L 142, pag . 4 ), le vacche nutrici per le quali viene chiesto il premio di cui trattasi devono appartenere ad una delle razze ad orientamento di produzione di carne menzionate nel regolamento . Per il resto, il richiedente deve dimostrare esaurientemente all' autorità competente "che non cede latte o prodotti lattiero-caseari provenienti dall' azienda gestita alla data di presentazione della domanda", e deve impegnarsi a non cedere latte o prodotti lattiero-caseari per dodici mesi dal giorno della presentazione della domanda ed a detenere nell' azienda per una durata minima di sei mesi a decorrere dalla stessa data un numero di vacche nutrici almeno pari a quello per il quale è stato concesso il premio .
9 Ai sensi del combinato disposto del regolamento di cui trattasi e della direttiva del Consiglio 17 aprile 1972, 72/159/CEE, relativa all' ammodernamento delle aziende agricole ( GU L 96, pag . 1 ), il richiedente il premio deve essere un imprenditore individuale che esercita l' attività agricola a titolo principale, cioè una persona la cui parte del reddito proveniente dalla sua azienda agricola sia pari o superiore al 50% del suo reddito globale .
10 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento, dell' ambito normativo nonché dei mezzi e argomenti delle parti si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
11 Il rifiuto della Commissione, mediante l' atto impugnato, di prendere in considerazione per un finanziamento comunitario gli importi dei premi di cui trattasi è motivato con le irregolarità addebitate alle autorità tedesche . Esse consistono, in via generale, nella mancanza di un adeguato sistema di controlli amministrativi e di controlli in loco, e nella mancanza di prove del fatto che taluni controlli amministrativi siano stati effettuati e che controlli in loco abbiano avuto luogo in maniera soddisfacente .
12 I regimi di controllo di cui trattasi non sono stati istituiti nella Repubblica federale di Germania in maniera uniforme per tutto il territorio mediante decisioni federali, ma rientrano nella responsabilità di ciascun Land . La Commissione addebita alle autorità federali di non aver dato ai Land istruzioni dettagliate sulla natura e la frequenza dei controlli idonei ad assicurare il rispetto delle condizioni poste dalla normativa comunitaria per la concessione dei premi controversi . Ai Land essa addebita di non aver definito e applicato misure di controllo appropriate .
13 Occorre osservare al riguardo che spetta a tutte le autorità degli Stati membri, siano esse autorità del potere centrale dello Stato, autorità di uno Stato federale o altre autorità territoriali, garantire il rispetto delle norme di diritto comunitario nell' ambito delle loro competenze . Per contro, non spetta alla Commissione pronunciarsi sulla ripartizione delle competenze mediante norme istituzionali di ciascuno Stato membro e sugli obblighi che possono incombere rispettivamente alle autorità della Repubblica federale e a quelle dei Land . Essa può solo controllare se il complesso delle misure di sorveglianza e di controllo istituito secondo le modalità dell' ordinamento giuridico nazionale sia sufficientemente efficace per consentire un' applicazione corretta delle norme comunitarie .
14 Di conseguenza non occorre accertare se il governo federale abbia impartito, come sostiene, istruzioni sufficienti ai Land, ma bisogna esaminare i mezzi del ricorso relativamente agli addebiti della Commissione concernenti la mancanza di norme relative alle modalità di controllo del rispetto delle condizioni fissate dalla normativa comunitaria, la mancanza di controlli amministrativi rilevanti e di sorveglianza concreta da parte dei servizi di esecuzione subordinati, la mancanza o l' insufficienza di istruzioni concrete al personale incaricato del controllo in loco, l' inesistenza di qualsiasi previsione in ordine alla frequenza di questi controlli da effettuarsi e la mancanza di qualsiasi relazione scritta relativa alle ispezioni effettuate in loco e i loro risultati . Gli obblighi ad essi relativi costituiscono requisiti minimi a norma delle disposizioni comunitarie applicabili in materia .
15 Col suo mezzo principale, la ricorrente sostiene che i requisiti così formulati dalla Commissione costituiscono per gli Stati membri obblighi supplementari che non risultano dalle norme comunitarie che disciplinano la materia e non possono quindi nemmeno costituire un criterio valido per la valutazione del modo in cui i regimi dei premi di cui trattasi sono stati applicati nei tre Land interessati .
16 Si deve sottolineare a tal riguardo che sebbene la normativa comunitaria in materia, sopra menzionata, non imponga esplicitamente agli Stati membri di istituire misure di sorveglianza e modalità di controllo come quelle evocate dalla Commissione, nondimeno tale obbligo deriva implicitamente dal fatto che, in forza della normativa di cui trattasi, spetta agli Stati membri applicare i regimi dei premi di cui è causa e organizzare un sistema di controllo e di sorveglianza .
17 Più in concreto, occorre ricordare in proposito che l' art . 8, del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n . 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune ( GU L 94, pag . 13 ), impone agli Stati membri l' obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell' effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità o di negligenze; d' altra parte, ai sensi dell' art . 9 dello stesso regolamento, gli Stati membri devono mettere a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie per il buon funzionamento del FEAOG e adottare tutte le misure che possono facilitare i controlli che la Commissione ritiene utile effettuare .
18 Oltre a queste disposizioni generali, per quanto riguarda i premi a beneficio dei produttori di carne ovina occorre rilevare che l' art . 5 del citato regolamento n . 3007/84 stabilisce che prima della scadenza del periodo di cento giorni, sopra definito, "(...) le autorità competenti designate dagli Stati membri procedono al controllo amministrativo, completato da ispezioni in loco, sistematiche o per sondaggio, del numero di pecore ammesse al beneficio del premio dichiarato nella domanda di premio ".
19 Per quanto riguarda i premi per il mantenimento di vacche nutrici, l' art . 4, n . 1, del regolamento della Commissione 19 maggio 1982, n . 1244, recante modalità di applicazione del regime di premio per il mantenimento delle vacche nutrici ( GU L 143, pag . 20 ), impone alle autorità competenti designate da ciascuno Stato membro l' obbligo di procedere a controlli amministrativi, integrati con sopralluoghi effettuati per sondaggio o, se necessario, in modo sistematico .
20 Da queste disposizioni, considerate alla luce dell' obbligo di collaborazione leale con la Commissione sancito dall' art . 5 del Trattato, per quanto riguarda più in particolare un corretto uso delle risorse comunitarie, risulta che gli Stati membri sono tenuti ad istituire un complesso di controlli amministrativi e di controlli in loco che consentano di garantire che i requisiti materiali e formali per la concessione dei premi di cui è causa vengano correttamente rispettati .
21 Anche se una tale organizzazione di insieme dei controlli mancasse o se quella istituita da uno Stato membro fosse difettosa al punto da lasciar sussistere dubbi circa l' osservanza delle condizioni per la concessione dei premi di cui trattasi, la Commissione è autorizzata a non riconoscere talune spese effettuate dallo Stato membro interessato .
22 Di conseguenza, il mezzo dello Stato ricorrente, secondo cui i requisiti formulati dalla Commissione nei confronti degli Stati membri costituiscono obblighi che la normativa sopra menzionata non impone, non è fondato .
23 Si deve precisare tuttavia che la Commissione è obbligata a giustificare ogni volta la decisione con cui rileva la mancanza o l' inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato .
24 Alla luce di queste considerazioni vanno esaminati nella fattispecie i mezzi del ricorso rivolti contro le parti dell' atto impugnato relative all' applicazione dei regimi dei premi di cui trattasi nei tre Land interessati .
25 Per quanto riguarda gli importi del premio a beneficio dei produttori di carne ovina concernente il Land Nordrhein-Westfalen, non riconosciuti dall' atto impugnato, la Commissione sostiene che all' atto dell' ispezione effettuata da parte dei suoi dipendenti, le autorità competenti del Land non sono state in grado di fornire informazioni né sull' esistenza eventuale di un controllo amministrativo né sulle modalità dei controlli da effettuare in loco .
26 Queste autorità non sono state in particolare in grado di fornire informazioni sul modo in cui le domande di premio venivano trattate, sull' intensità dei controlli in loco, sulla mancata redazione di una relazione scritta a seguito dei controlli eventualmente effettuati, sul sistema di comunicazione tra le autorità di sorveglianza e gli agenti locali di esecuzione .
27 Il governo ricorrente, senza contraddire tali constatazioni mediante esibizione di prove, si limita a sostenere che i controlli amministrativi in realtà hanno avuto luogo così come i controlli in loco, e che la mancata redazione di relazioni scritte prova che gli agenti incaricati del controllo non hanno rilevato irregolarità, poiché le relazioni scritte venivano redatte solo quando ciò era necessario, cioè in caso di irregolarità .
28 Va osservato a tal riguardo che lo Stato ricorrente non ha potuto dimostrare che le constatazioni della Commissione fossero inesatte . Esse costituiscono elementi che possono far nascere seri dubbi circa l' istituzione di un complesso adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo delle condizioni di concessione dei premi nel Land considerato .
29 A seguito di queste considerazioni, i mezzi del ricorso concernenti il diniego del finanziamento comunitario degli importi versati come premi a beneficio dei produttori di carne ovina nel Nordrhein-Westfalen per gli esercizi finanziari 1984 e 1985 devono essere respinti .
30 Per quanto riguarda il premio per il mantenimento di vacche nutrici, risulta dall' atto impugnato, dal fascicolo, nonché dal procedimento dinanzi alla Corte che gli addebiti formulati nei confronti dei tre Land sopra menzionati riguardano più in particolare i quattro punti seguenti, ciascuno dei quali costituisce secondo la Commissione un' inosservanza concreta delle condizioni richieste per la concessione del premio .
31 In primo luogo, nei tre Land di cui trattasi non esisterebbero norme concernenti le modalità di calcolo in loco del numero delle vacche nutrici detenute in un' azienda, che consentano che sia effettivamente rispettato l' obbligo di detenere per sei mesi un numero di vacche nutrici almeno pari a quello per il quale il premio è stato concesso .
32 In secondo luogo, sarebbe stato necessario prevedere la redazione di una relazione scritta per i risultati dei controlli effettuati in loco; una tale previsione mancherebbe anche nei tre Land di cui trattasi .
33 In terzo luogo, avrebbero dovuto essere istituite delle regole in questi tre Land per quanto riguarda il controllo del rispetto dell' impegno, preso dal richiedente il premio, di non fornire latte né prodotti lattiero-caseari per dodici mesi a decorrere dal giorno della presentazione della domanda .
34 In ultimo luogo, avrebbero dovuto esistere anche delle regole relativamente al controllo della condizione che il richiedente del premio deve essere un imprenditore agricolo individuale a titolo principale, cioè ricavare almeno il 50% del reddito dalla sua azienda agricola .
35 La ricorrente contesta che essa avesse l' obbligo di istituire norme come quelle evocate dalla Commissione .
36 Sulla base delle considerazioni generali di cui sopra, si deve rilevare a tal riguardo che la normativa comunitaria, senza arrivare fino ad imporre agli Stati membri l' istituzione di norme dettagliate e rigide in materia, comporta tuttavia l' obbligo di istituire un complesso coerente di misure che contengono linee direttrici concrete nei confronti del personale incaricato delle ispezioni in loco .
37 Un tale insieme di misure deve nella fattispecie comportare norme sul modo di calcolo del numero delle vacche nutrici detenute in un' azienda agricola, sull' intensità dei controlli da effettuare, nonché sui criteri per la scelta delle aziende da controllare . Esso deve anche predisporre la redazione di una relazione scritta sui risultati delle ispezioni effettuate in loco . In mancanza di tale organizzazione, il controllo previsto dall' art . 4, n . 1, del citato regolamento n . 1244/82, viene privato del suo contenuto ed il controllo che dev' essere esercitato successivamente dalla Commissione viene reso praticamente impossibile .
38 Di conseguenza, il mezzo secondo cui la Commissione non poteva considerare gli obblighi sopra formulati come requisiti derivanti dalla normativa comunitaria in materia non può essere accolto .
39 Il governo tedesco sostiene poi che in realtà venivano regolarmente effettuati controlli e che essi erano sufficienti .
40 A tal riguardo risulta dagli atti di causa che nel Land Nordrhein-Westfalen e in Baviera non esistevano vere e proprie norme sul metodo di calcolo del numero di vacche nutrici presenti in un' azienda agricola né sulla necessità di redigere una relazione scritta a seguito dei controlli effettuati, e nemmeno sulle modalità di controllo circa l' osservanza delle condizioni relative alla mancata fornitura di latte e alla preponderanza del reddito agricolo del richiedente il premio .
41 La Commissione, a sostegno delle sue conclusioni relative all' insussistenza di una vera e propria organizzazione dei controlli nei Land considerati, menziona un certo numero di casi individuali, nei quali essa rileva che i premi di cui trattasi sono stati concessi in maniera ingiustificata . Secondo la ricorrente tali casi individuali, anche supponendoli dimostrati, non potrebbero giustificare il rifiuto globale del pagamento, a carico del FEAOG, deciso dalla Commissione, ma tutt' al più la mancata imputazione delle spese corrispondenti ai casi individuali di cui trattasi .
42 Tale addebito non può essere accolto . Infatti, questi casi individuali di concessione ingiustificata dei premi costituiscono solo un elemento supplementare per giustificare l' addebito della Commissione secondo cui, nei due Land sopra menzionati, in realtà mancava un complesso efficace di sorveglianza e di controllo del rispetto delle condizioni per la concessione dei premi .
43 Ne deriva che i mezzi del ricorso concernenti questi due Land devono essere respinti .
44 Per quanto riguarda invece il Land Baden-Wuerttemberg se le censure della Commissione relative all' omissione di prevedere la redazione di una relazione scritta a seguito dei controlli effettuati in loco sono fondate, l' inosservanza degli altri obblighi enunciati sopra non è stata dimostrata . Infatti, dal fascicolo risulta che in tale Land veniva organizzato un certo sistema di controllo, che conteneva una verifica anche se non approfondita delle condizioni relative alla mancata fornitura di latte e alla preponderanza del reddito agricolo . Tale conclusione è corroborata dal fatto che la Commissione non ha menzionato, a proposito di tale Land, casi individuali nei quali il premio è stato concesso in maniera manifestamente erronea .
45 Di conseguenza, la parte della decisione della Commissione con cui si rifiuta di porre a carico del FEAOG le spese effettuate nel Land Baden-Wuerttemberg, a titolo di premi per il mantenimento di vacche nutrici, non è giustificata e deve pertanto essere annullata .
46 Dalle considerazioni che precedono risulta che l' impugnata decisione della Commissione deve essere annullata unicamente nella parte in cui non ha posto a carico del FEAOG le spese effettuate, a titolo del premio per il mantenimento di vacche nutrici, nel Land Baden-Wuerttemberg per gli esercizi finanziari 1984 e 1985, e che il ricorso dev' essere respinto per il resto .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
47 Ai sensi dell' art . 69, n . 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese . Tuttavia, ai sensi del n . 3, primo comma, dello stesso articolo, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi la Corte può compensare in tutto od in parte le spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce :
1 ) La decisione della Commissione 21 ottobre 1987, 87/541/CEE, che modifica le decisioni 87/468/CEE e 87/469/CEE relative alla liquidazione dei conti degli Stati membri a titolo delle spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione "garanzia", per gli esercizi finanziari 1984 e 1985, è annullata nella parte in cui non ha posto a carico del FEAOG le spese effettuate, a titolo del premio per il mantenimento di vacche nutrici nel Land Baden-Wuerttemberg, per detti esercizi finanziari .
2 ) Il ricorso è respinto per il resto .
3 ) Ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese .
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