Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
Tratado CEE - Repartição de competências e condições do seu exercício - Comissão - Competências de execução conferidas pelo Conselho e que devem ser exercidas segundo modalidades definidas por este - Execução - Noção - Adopção de actos de alcance individual - Inclusão - Compatibilidade com a existência de poderes próprios da Comissão em matéria de execução do orçamento
(Tratado CEE, artigos 145.°, 155.°, 205.°, 206.°-A, n.° 2, e 206.°-B; Regulamento Financeiro, artigo 80.°)
Sumário
A noção de execução na acepção do terceiro travessão do artigo 145.° do Tratado CEE, na redacção que lhe foi dada pelo Acto Único Europeu, compreende ao mesmo tempo a elaboração de normas de aplicação e a aplicação de normas a casos particulares por meio de actos de alcance individual. Com efeito, utilizando o Tratado o termo "execução" sem o restringir através de uma especificação adicional, esse termo não pode ser interpretado como excluindo os actos individuais.
Quando o Conselho faz uso da faculdade, que lhe confere o artigo 145.°, de submeter ao procedimento dito de "comité de gestão", que corresponde a uma das modalidades adoptadas com base no mesmo artigo, a adopção de actos de alcance individual com incidências financeiras que ele autoriza a Comissão a tomar, não atenta contra o poder que a Comissão detém de, nos termos do artigo 205.° do Tratado, executar o orçamento sob a sua própria responsabilidade. Por um lado, a competência que tem a Comissão de executar o orçamento não é susceptível de alterar a repartição dos poderes que resulta das diferentes disposições do Tratado que habilitam o Conselho e a Comissão a adoptar actos de alcance geral ou de alcance individual em domínios determinados e das disposições institucionais dos artigos 145.°, terceiro travessão, e 155.° Por outro lado, ainda que um acto de alcance individual possa implicar, de modo quase necessário, autorização de despesas, ele deve ser dela distinguido tanto mais quanto o poder de tomar a decisão administrativa e o de autorizar a despesa podem ser confiados, no âmbito da organização interna de cada instituição, a diferentes titulares.
Esta interpretação, que exclui que os actos de autorização das despesas possam, em si mesmos e independentemente de qualquer decisão de fundo, criar títulos jurídicos que obriguem a Comunidade em relação a terceiros, é, aliás, conforme ao sistema de controlo da execução do orçamento no qual o Parlamento Europeu recebeu, por força do artigo 206.°-B do Tratado, o poder de dar quitação à Comissão e no qual o Tribunal de Contas é chamado a prestar ao Parlamento Europeu uma assistência cujos limites são traçados pelo artigo 206.°-A, n.° 2, do Tratado e pelo artigo 80.° do Regulamento Financeiro.
Partes
No processo 16/88,
Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico D. Sorasio, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de G. Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrente,
apoiada por
Parlamento Europeu, representado pelo seu jurisconsulto F. Pasetti Bombardella, assistido por C. Pennera e J. Schoo, membros do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no seu Secretariado-Geral, Kirchberg,
interveniente
contra
Conselho das Comunidades Europeias, representado por F. Van Craeyenest, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de J. Kaeser, director do Serviço Jurídico do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,
recorrido,
que tem por objecto um recurso de anulação do n.° 4 do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 3252/87 do Conselho, de 19 de Outubro de 1987, relativo à coordenação e à promoção da investigação no sector da pesca (JO L 314, p. 17),
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. O. Due, presidente, Gordon Slynn, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler e M. Zuleeg, presidentes de secção, T. Koopmans, G. F. Mancini, R. Joliet, T. F. O' Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse e M. Diez de Velasco, juízes,
advogado-geral: M. Darmon
secretário: B. Pastor, administradora
visto o relatório para audiência a após a realização desta em 25 de Abril de 1989,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 30 de Junho de 1989,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal em 15 de Janeiro de 1988, a Comissão interpôs, ao abrigo do primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, um recurso de anulação do n.° 4 do artigo 6.° do Regulamento n.° 3252/87 do Conselho, de 19 de Outubro de 1987, relativo à coordenação e à promoção da investigação no sector da pesca (JO L 314, p. 17).
2 Esse regulamento foi adoptado pelo Conselho, com base no artigo 43.° do Tratado, no âmbito da coordenação das políticas de estruturas da pesca dos Estados-membros, com vista à implementação de programas comunitários de investigação em domínios que revestem uma importância particular para a política comum de pescas e de programas comunitários de coordenação da investigação. Pelo artigo 5.° desse regulamento, o Conselho reservou-se o poder de aprovar esses programas sob proposta da Comissão, o que fez para o período de 1988/1992 pela Decisão 87/534, de 19 de Outubro de 1987 (JO L 314, p. 20). Pelo artigo 6.° desse mesmo regulamento, o Conselho atribuiu à Comissão competência, por um lado, para assegurar a execução dos programas comunitários da investigação e para celebrar, para esse efeito, contratos de investigação com despesas repartidas com centros e institutos de investigação e, por outro, para assegurar a execução dos programas comunitários de coordenação da investigação e organizar, para esse efeito, seminários, conferências, visitas de estudo, intercâmbio de investigadores e reuniões de trabalho com cientistas da especialidade, bem como para coligir, analisar ou publicar, se necessário, os resultados das investigações.
3 No seu n.° 4, o artigo 6.° do Regulamento n.° 3252/87 especifica que as decisões relativas à execução desses programas serão tomadas pela Comissão em conformidade com o procedimento previsto no artigo 47.° do Regulamento n.° 4028/86 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1986 (JO L 376, p. 7). Nos termos desse artigo:
"1. No caso de ser feita referência ao procedimento referido no presente artigo, o presidente do Comité Permanente das Estruturas da Pesca, a seguir denominado "comité", submeterá o assunto ao comité, quer por iniciativa própria quer a pedido do representante de um Estado-membro.
2. O Representante da Comissão apresentará um projecto de medidas a tomar. O comité formulará o seu parecer num prazo que o presidente pode fixar em função da urgência das questões submetidas à sua apreciação. O comité delibera por maioria de cinquenta e quatro votos, atribuindo-se aos votos dos Estados-membros a ponderação prevista no n.° 2 do artigo 148.° do Tratado. O presidente não vota.
3. A Comissão adoptará as medidas que são de aplicação imediata. Todavia, se essas medidas não estiverem em conformidade com o parecer do comité, a Comissão comunica-as imediatamente ao Conselho; nesse caso, a Comissão pode diferir a sua aplicação por um mês, no máximo, a contar desta comunicação. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode adoptar medidas diferentes no prazo de um mês."
4 Este procedimento, dito procedimento do comité de gestão, tem por efeito permitir ao Conselho sobrepor a sua própria acção à da Comissão no caso de o comité Permanente das Estruturas da Pesca emitir um parecer desfavorável quanto às medidas que a Comissão tenciona tomar.
5 É o recurso a esse procedimento que a Comissão contesta, alegando dois fundamentos: a violação dos artigos 205.° e 155.°, terceiro travessão, do Tratado e a aplicação errada ou abusiva do terceiro travessão do artigo 145.° do Tratado, na versão resultante do Acto Único Europeu. Ainda que formulados em termos distintos, esses dois fundamentos traduzem a mesma ideia. As decisões individuais que a Comissão foi habilitada a tomar no caso vertente implicariam quase todas a utilização de créditos orçamentais. Por esse facto, não caberiam na noção de execução de normas, na acepção do terceiro travessão do artigo 145.° do Tratado, mas incluir-se-iam nas competências que a Comissão detém por força do artigo 205.° do Tratado. Ao submeter o exercício dessas prerrogativas a um procedimento de comité de gestão, o Conselho atentaria contra o poder de decisão próprio que o artigo 205.° confere à Comissão. Aplicado aos actos individuais mencionados no artigo 6.° do Regulamento n.° 3252/87, o procedimento daria, com efeito, ao Conselho a possibilidade de intervir numa esfera de competência exclusiva da Comissão.
6 O Conselho expõe, por seu lado, que deve ser feita uma distinção clara entre as competências relativas à adopção de actos de alcance geral ou individual que são objecto dos artigos 145.° e 155.° do Tratado e as competências orçamentais que são reguladas pelos artigos 203.° e 205.° do Tratado. Esclarece que a execução do orçamento só é possível depois da adopção de uma decisão de fundo que dê um fundamento legal à despesa. No caso em apreço, as decisões que a Comissão é chamada a tomar por força do artigo 6.° do Regulamento n.° 3252/87, e especialmente a celebração de contratos, constituem decisões de fundo, consistindo a execução do orçamento em utilizar os créditos correspondentes. Esse artigo 6.° comporta uma habilitação na acepção do artigo 155.° do Tratado, e habilitações desse tipo podem ter por objecto a adopção de medidas individuais. O Conselho acrescenta ainda que a interpretação defendida pela Comissão redundaria em falsear o alcance do artigo 206.°-B. Quando o Parlamento Europeu é chamado a dar quitação à Comissão quanto à execução do orçamento, ele deve ter em conta o quadro legislativo no qual essa execução se insere e não tem de se pronunciar quanto às decisões de fundo tomadas pela Comissão nos termos de uma habilitação no sentido do artigo 155.° do Tratado, tal como a que está em causa.
7 Para mais ampla exposição da regulamentação em causa bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
8 Em primeiro lugar, há que salientar que os artigos 145.° e 155.°, tal como os artigos 205.°, 206.°-A e 206.°-B, se encontram na quinta parte do Tratado, dedicada às instituições comunitárias. Todavia, os artigos 145.° e 155.° do Tratado figuram no título I, "Disposições Institucionais", enquanto os artigos 205.°, 206.°-A e 206.°-B do Tratado se encontram no título II, que trata das "Disposições Financeiras". Convém, por isso, examinar a função de cada uma destas séries de disposições no sistema institucional comunitário e, para esse efeito, colocar-nos, em primeiro lugar, no quadro das disposições institucionais do Tratado e averiguar, em seguida, se as conclusões que podem daí ser extraídas devem ser modificadas tendo em conta as disposições financeiras do artigo 205.° do Tratado.
9 As disposições do Tratado que especificam os poderes que as instituições têm para adoptar actos de alcance geral ou actos de alcance individual nos domínios abrangidos pelo Tratado podem, como é o caso, por exemplo, do artigo 90.°, n.° 3, do artigo 91.°, do artigo 93.°, n.° 2, e do artigo 155.° do Tratado, atribuir directamente à Comissão um poder de decisão próprio, na acepção do artigo 155.° do Tratado.
10 Quando, pelo contrário, é ao Conselho que o Tratado atribui o poder de decisão, a Comissão podia, já antes do Acto Único Europeu, receber competência para adoptar os actos de execução nos termos do quarto travessão do artigo 155.° do Tratado. Por outro lado, em certos casos, tal como resultava expressamente do n.° 4 do artigo 79.° do Tratado ou implicitamente da alínea d) do n.° 2 do artigo 87.° do Tratado, a responsabilidade da aplicação das normas às situações particulares devia ser-lhe confiada. Por fim, desde as alterações introduzidas no artigo 145.° pelo Acto Único Europeu, o Conselho só em casos específicos pode reservar-se o exercício directo de competências de execução, decisão que deve fundamentar de forma circunstanciada. No domínio agrícola regido pelo artigo 43.° do Tratado, que está em causa no presente processo, a atribuição dos poderes de execução é determinada pelo terceiro travessão do artigo 145.° do Tratado tal como resulta do Acto Único Europeu.
11 A noção de execução, na acepção desse artigo, compreende ao mesmo tempo a elaboração de normas de aplicação e a aplicação de normas a casos particulares por meio de actos de alcance individual. Utilizando o Tratado o termo "execução" sem o restringir através de uma especificação adicional, esse termo não pode ser interpretado como excluindo os actos individuais.
12 No regime do Tratado, na sua versão anterior ao Acto Único Europeu, o Tribunal entendeu, no acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Koester (25/70, Recueil, p. 1161, n.os 9 e 10), que, uma vez que o Conselho podia conferir, por força do artigo 155.° do Tratado, uma competência de execução à Comissão, podia igualmente sujeitar o exercício da mesma competência à intervenção de um comité de gestão que lhe permitisse exercer um poder de avocação, e que a legitimidade do procedimento do comité de gestão não podia ser contestada à luz da estrutura institucional da Comunidade.
13 O poder que o Conselho tem de submeter a certas modalidades o exercício das competências que confere à Comissão foi expressamente consagrado pelas alterações que o Acto Único Europeu introduziu no artigo 145.° do Tratado. Essas modalidades devem corresponder às normas que o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, tiver previamente estabelecido. Foram fixadas pela Decisão 87/373 do Conselho, de 13 de Julho de 1987 (JO L 197, p. 33).
14 As partes não se explicaram quanto às razões pelas quais a disposição do Regulamento n.° 3252/87 que constitui objecto do recurso remeteu para o procedimento previsto no artigo 47.° do Regulamento n.° 4028/86 do Conselho, em vez de para um dos procedimentos previstos pela Decisão de 13 de Julho de 1987, que era aplicável no momento da adopção do Regulamento n.° 3252/87. Todavia, o procedimento para o qual se remeteu corresponde, em substância, ao procedimento II, variante a), previsto no artigo 2.° da decisão de 13 de Julho de 1987.
15 Convirá examinar agora se, como a Comissão sustenta, o Conselho, ao submeter ao procedimento do comité de gestão a adopção das decisões que a habilitava a tomar, atentou contra o poder que ela detém, nos termos do artigo 205.° do Tratado, de executar o orçamento sob a sua própria responsabilidade.
16 A este propósito, há que sublinhar que a competência que a Comissão tem para executar o orçamento não é susceptível de alterar a repartição dos poderes que resulta das diferentes disposições do Tratado que habilitam o Conselho e a Comissão a adoptar actos de alcance geral ou de alcance individual em domínios determinados, como o artigo 43.°, que está em causa no presente processo, e das disposições institucionais dos artigos 145.°, terceiro travessão, e 155.°
17 Ainda que um acto de alcance individual possa implicar, de modo quase necessário, autorização de despesas, ele deve ser dela distinguido tanto mais quanto o poder de tomar a decisão administrativa e o de autorizar a despesa podem ser confiados, no âmbito da organização interna de cada instituição, a titulares diferentes.
18 Daí resulta que é sem razão que a Comissão sustenta que o Conselho não pode conferir-lhe, com base no terceiro travessão do artigo 145.°, o poder de adoptar actos de alcance individual quando estes tenham implicações financeiras.
19 Esta interpretação, que exclui que os actos de autorização das despesas possam, em si mesmos e independentemente de qualquer decisão de fundo, criar títulos jurídicos que obriguem a Comunidade em relação a terceiros, é, aliás, conforme ao sistema de controlo da execução do orçamento no qual o Parlamento Europeu recebeu, por força do artigo 206.°-B do Tratado, o poder de dar quitação à Comissão e no qual o Tribunal de Contas é chamado a prestar ao Parlamento Europeu uma assistência cujos limites são traçados pelo artigo 206.°-A, n.° 2, do Tratado e pelo artigo 80.° do Regulamento Financeiro adoptado pelo Conselho em 21 de Dezembro de 1977 (JO L 356, p. 1; EE 01 F2 p. 90), nos termos do artigo 209.° do Tratado.
20 A interpretação que acaba de ser exposta é, por outro lado, reforçada, no que toca mais especificamente aos programas de investigação, pelo artigo 7.° do Tratado CEEA. Esse artigo, com efeito, confere competência ao Conselho para adoptar os programas de investigação e à Comissão poder para assegurar a sua execução. Esta última disposição teria sido inútil se a competência para executar os programas - incluindo a decisão de celebrar contratos de investigação e a celebração desses contratos - se incluísse na competência de executar o orçamento, que a Comissão de qualquer modo detém por força do primeiro parágrafo do artigo 179.° do mesmo Tratado.
21 Resulta do conjunto das considerações que precedem que deve negar-se provimento ao recurso da Comissão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
22 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas, à excepção das do interveniente, que suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos:
O TRIBUNAL
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Comissão é condenada nas despesas, à excepção das do interveniente.
3) O interveniente suportará as suas próprias despesas.
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