Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
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Trattato CEE - Ripartizione delle competenze e presupposti del loro esercizio - Commissione - Competenze d' esecuzione conferite dal Consiglio che devono essere esercitate secondo le modalità da questo stabilite - Esecuzione - Nozione - Emanazione di atti di portata individuale - Inclusione - Compatibilità con l' esistenza di poteri autonomi della Commissione in materia di esecuzione del bilancio
( Trattato CEE, artt . 145, 155, 205, 206 bis, n . 2, e 206 ter; regolamento finanziario, art . 80 )
Massima
La nozione di esecuzione ai sensi dell' art . 145, terzo trattino, del trattato CEE, nel testo di cui all' Atto unico europeo, comprende, al tempo stesso, l' elaborazione delle norme di attuazione e l' applicazione di norme a fattispecie particolari per mezzo di atti di portata individuale . Poiché il trattato usa il termine "esecuzione" senza restringerne l' accezione con ulteriori precisazioni, questo termine non può essere interpretato come esclusivo degli atti di portata individuale .
Quando il Consiglio fa uso della facoltà che gli è conferita dall' art . 145 di sottoporre alla procedura detta del "comitato di gestione", corrispondente ad una delle modalità stabilite sulla base del suddetto articolo, l' adozione di atti di portata individuale aventi conseguenze finanziarie che esso delega la Commissione ad emanare non lede il potere conferito a quest' ultima dall' art . 205 del trattato di curare l' esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità . Da un lato, la competenza, attribuita alla Commissione, di curare l' esecuzione del bilancio non è di natura tale da modificare la divisione dei poteri sancita dalle varie disposizioni del trattato che autorizzano il Consiglio e la Commissione ad emanare atti di portata generale o individuale in determinati settori e dalle disposizioni istituzionali degli artt . 145, terzo trattino, e 155; dall' altro, anche se un atto di portata individuale può comportare, quasi necessariamente, un impegno di spesa, esso deve essere tenuto distinto, tanto più che il potere di adottare la decisione amministrativa e quello di impegnare la spesa possono essere conferiti, nell' ambito dell' organizzazione interna di ogni istituzione, a soggetti differenti .
Questa interpretazione, la quale esclude che gli atti di impegno di spese possano creare, di per sé ed indipendentemente da ogni decisione di merito, titoli giuridici che vincolano la Comunità nei confronti dei terzi, è, peraltro, conforme al sistema di controllo dell' esecuzione del bilancio, all' interno del quale è stato attribuito al Parlamento europeo, ai sensi dell' art . 206 ter del trattato, il potere di dare atto alla Commissione di tale esecuzione e nel cui ambito la Corte dei conti è chiamata a fornire assistenza al Parlamento, nei limiti indicati dall' art . 206 bis, n . 2, del trattato e dall' art . 80 del regolamento finanziario .
Parti
Nella causa 16/88,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig.ra D . Sorasio, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . Georgios Kremlis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
sostenuta dal
Parlamento europeo, rappresentato dal suo giureconsulto sig . F . Pasetti-Bombardella, assistito dai sigg . C . Pennera e J . Schoo, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il suo segretariato generale, Kirchberg, Lusssemburgo
interveniente,
contro
Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig . F . Van Craeyenest, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . J . Kaeser, direttore del servizio giuridico della Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad Adenauer,
convenuto,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento contro l' art . 6, n . 4, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 19 ottobre 1987, n . 3252, relativo al coordinamento e alla promozione della ricerca nel settore della pesca ( GU L 314, pag . 17 ),
LA CORTE,
composta dai signori O . Due, presidente, Sir Gordon Slynn, C.N . Kakouris, F.A . Schockweiler e M . Zuleeg, presidenti di sezione, T . Koopmans, G.F . Mancini, R . Joliet, T.F . O' Higgins, J.C . Moitinho de Almeida, G.C . Rodríguez Iglesias, F . Grévisse e M . Diez de Velasco, giudici,
avvocato generale : M . Darmon
cancelliere : B . Pastor, amministratore
vista la relazione d' udienza ed a seguito della trattazione orale del 25 aprile 1989,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 30 giugno 1989,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 15 gennaio 1988, la Commissione ha proposto un ricorso ex art . 173, 1° comma, del trattato CEE diretto all' annullamento dell' art . 6, n . 4, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 19 ottobre 1987, n . 3252, relativo al coordinamento e alla promozione della ricerca nel settore della pesca ( GU L 314, pag . 17 ).
2 Tale regolamento è stato emanato dal Consiglio, in base all' art . 43 del trattato, nel quadro del coordinamento delle politiche di struttura della pesca negli Stati membri, ai fini dell' istituzione di programmi comunitari di ricerca in settori che rivestono un' importanza particolare per la politica comune della pesca e di programmi comunitari di coordinamento della ricerca . Con l' art . 5 di detto regolamento il Consiglio si è riservato il potere di deliberare, su proposta della Commissione, in ordine a questi programmi che, per il periodo 1988-1982, sono stati adottati con la decisione 87/534 del 19 ottobre 1987 ( GU L 314, pag . 20 ). Con l' art . 6 del medesimo regolamento, il Consiglio ha conferito alla Commissione la competenza, da un lato, di provvedere all' esecuzione dei programmi comunitari di ricerca concludendo a tal fine contratti di ricerca a spese ripartite con centri ed istituti di ricerca e, dall' altro, di provvedere all' esecuzione dei programmi comunitari di coordinamento della ricerca mediante l' organizzazione di seminari, conferenze, visite di studio, scambi di ricercatori e riunioni di lavoro di esperti scientifici nonché mediante la raccolta, l' analisi e, se del caso, la pubblicazione dei risultati delle ricerche .
3 Il n . 4 dell' art . 6 del regolamento n . 3252/87 precisa che le decisioni relative all' esecuzione di tali programmi sono emanate dalla Commissione secondo la procedura prevista dall' art . 47 del regolamento del Consiglio 18 dicembre 1986, n . 4028 ( GU L 376, pag . 7 ), che così recita :
"1 . Nei casi in cui si fa riferimento alle disposizioni del presente articolo, il comitato permanente per le strutture della pesca è chiamato a pronunciarsi dal suo presidente, su iniziativa di quest' ultimo o a richiesta del rappresentante di uno Stato membro .
2 . Il rappresentante della Commissione presenta al comitato un progetto delle misure da prendere . Il comitato formula il proprio parere in merito a tale progetto entro un termine che il presidente può stabilire in relazione all' urgenza del problema . Il comitato si pronuncia a maggioranza di 54 voti e ai voti degli Stati membri è attribuita la ponderazione di cui all' articolo 148, paragrafo 2, del trattato . Il presidente non partecipa al voto .
3 . La Commissione adotta le misure che sono di immediata applicazione . Tuttavia, le misure non conformi al parere espresso dal comitato sono immediatamente comunicate dalla Commissione al Consiglio; in tal caso, la Commissione può rinviarne l' applicazione di un mese al massimo a decorrere dalla comunicazione . Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può adottare misure diverse entro il termine di un mese ".
4 Tale procedura, detta del comitato di gestione, consente al Consiglio di sostituire la propria azione a quella della Commissione, qualora il comitato permanente per le strutture della pesca formuli un parere negativo sui provvedimenti che la Commissione intende adottare .
5 La Commissione contesta il ricorso a questa procedura, deducendo due mezzi : la violazione degli artt . 205 e 155, terzo trattino, del trattato e l' errata od abusiva applicazione dell' art . 145, terzo trattino, del trattato, nel testo di cui all' Atto unico europeo . Benché formulati in termini distinti, i due mezzi riflettono la stessa idea . Le decisioni di carattere individuale che nella specie la Commissione è stata autorizzata ad adottare implicherebbero, quasi tutte, l' utilizzazione di stanziamenti di bilancio . Di conseguenza, esse non rientrerebbero nella nozione di esecuzione di norme ai sensi dell' art . 145, terzo trattino, del trattato, ma farebbero parte delle competenze di cui la Commissione è titolare ex art . 205 del trattato . Assoggettando l' esercizio di tali prerogative ad una procedura del comitato di gestione, il Consiglio avrebbe dunque leso l' autonomo potere di decisione che l' art . 205 conferisce alla Commissione . Detta procedura, applicata agli atti di portata individuale di cui all' art . 6 del regolamento n . 3252/87, consentirebbe, infatti, al Consiglio di intervenire in una sfera di competenza esclusiva della Commissione .
6 Il Consiglio sostiene, dal canto suo, la necessità di operare una netta distinzione tra le competenze relative all' emanazione di atti di portata generale o individuale, oggetto degli artt . 145 e 155 del trattato, e le competenze in materia di bilancio disciplinate dagli artt . 203 e 205 del medesimo . Esso precisa che è possibile procedere all' esecuzione del bilancio solo dopo l' adozione di una decisione di merito che dia fondamento legale alla spesa . Nella specie, le decisioni che la Commissione è chiamata ad emanare ex art . 6 del regolamento n . 3253/87, in particolare la conclusione di contratti, rappresentano decisioni di merito, in quanto l' esecuzione del bilancio consiste nell' utilizzazione dei relativi stanziamenti . Detto art . 6 implicherebbe una delega ai sensi dell' art . 155 del trattato e deleghe di tale tipo potrebbero avere ad oggetto l' adozione di provvedimenti di portata individuale . Il Consiglio aggiunge, inoltre, che l' interpretazione difesa dalla Commissione condurrebbe a falsare la portata dell' art . 206 ter . Il Parlamento europeo, allorché dà atto alla Commissione dell' esecuzione del bilancio, dovrebbe tener conto del contesto legislativo nel quale tale esecuzione si colloca, senza doversi pronunciare sulle decisioni di merito emanate dalla Commissione in base ad una delega ex art . 155 del trattato, come quella di cui trattasi .
7 Per una più ampia illustrazione della normativa pertinente nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
8 Si deve rilevare, anzitutto, che gli artt . 145 e 155, come gli artt . 205, 206 bis e 206 ter, sono collocati nella parte quinta del trattato, relativa alle istituzioni comunitarie . Tuttavia, gli artt . 145 e 155 figurano nel titolo I, intitolato "Disposizioni istituzionali", mentre gli artt . 205, 206 bis e 206 ter si trovano nel titolo II che tratta delle "Disposizioni finanziarie ". E' quindi opportuno esaminare la funzione di ognuno dei suddetti gruppi di norme all' interno del sistema istituzionale comunitario e porsi a tal fine, anzitutto, nel quadro delle disposizioni istituzionali del trattato, verificando, successivamente, se le conclusioni che se ne possono trarre debbano essere modificate alla luce delle disposizioni finanziarie dell' art . 205 del trattato stesso .
9 Le norme del trattato che specificano i poteri delle istituzioni di emanare atti di portata generale ovvero individuale nei settori disciplinati dal trattato stesso possono attribuire direttamente alla Commissione - come ad esempio nel caso dell' art . 90, n . 3, dell' art . 91, dell' art . 93, n . 2, nonché dell' art . 115 del trattato - un proprio potere di decisione ai sensi dell' art . 155 .
10 Laddove, al contrario, il trattato attribuisce al Consiglio il potere di decisione, poteva essere conferita alla Commissione, fin da prima dell' Atto unico europeo, la competenza ad emanare atti in forza dell' art . 155, quarto trattino . In determinati casi, inoltre, come risultava espressamente dall' art . 79, n . 4, del trattato o implicitamente dall' art . 87, n . 2, lett . d ), del trattato, doveva esserle affidata la responsabilità dell' applicazione delle norme alle fattispecie particolari . Infine, dopo le modifiche apportate all' art . 145 dall' Atto unico europeo, il Consiglio può riservarsi direttamente competenze di esecuzione solamente in casi specifici, decisione che deve motivare in modo circostanziato . Nel settore agricolo retto dall' art . 43 del trattato, di cui trattasi nel presente giudizio, l' attribuzione dei poteri d' esecuzione è disciplinata dall' art . 145, terzo trattino, nel testo di cui all' Atto unico europeo .
11 La nozione di esecuzione ai sensi di tale articolo comprende, al tempo stesso, l' elaborazione delle norme di attuazione e l' applicazione di norme a fattispecie particolari per mezzo di atti di portata individuale . Poiché il trattato parla di "esecuzione" senza restringerne l' accezione con ulteriori precisazioni, questo termine non può essere interpretato nel senso che escluda gli atti di portata individuale .
12 Nel regime del trattato come redatto prima dell' Atto unico europeo, la Corte aveva affermato, nella sentenza 17 dicembre 1970, Koester ( causa 25/70, Racc . pag . 1161, punti 9 e 10 della motivazione ), che il Consiglio, potendo attribuire alla Commissione una competenza di esecuzione, poteva ugualmente subordinarne l' esercizio all' intervento di un comitato di gestione che gli consentisse di esercitare un potere di avocazione e che la legittimità della procedura del comitato di gestione non poteva essere posta in dubbio avuto riguardo alla struttura istituzionale della Comunità .
13 Il potere del Consiglio di sottoporre a determinate modalità l' esercizio delle competenze dallo stesso conferite alla Commissione è stato espressamente sancito dalle modifiche apportate all' art . 145 del trattato dall' Atto unico europeo . Queste modalità devono rispondere alle norme che il Consiglio, deliberando all' unanimità su proposta della Commissione e previo parere del Parlamento europeo, avrà stabilito in via preliminare . Esse sono state emanate con la decisione 87/373 del Consiglio del 13 luglio 1987 ( GU L 197, pag . 33 ).
14 Le parti non hanno chiarito le ragioni per le quali la disposizione del regolamento n . 3252/87, oggetto del ricorso, ha rinviato alla procedura di cui all' art . 47 del regolamento del Consiglio n . 4028/86, piuttosto che a una di quelle istituite dalla citata decisione 13 luglio 1987, applicabile al momento dell' emanazione del regolamento n . 3252/87 . Tuttavia, la procedura cui si è fatto rinvio corrisponde in sostanza alla procedura II, variante a ), prevista dall' art . 2 della citata decisione 13 luglio 1987 .
15 Conviene ora esaminare se - come sostiene la Commissione - il Consiglio, sottoponendo alla procedura del comitato di gestione l' adozione delle decisioni che la Commissione è stata delegata a prendere, abbia leso il potere, conferito alla Commissione stessa dall' art . 205 del trattato, di curare l' esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità .
16 Si deve sottolineare, al riguardo, che la competenza, attribuita alla Commissione, di curare l' esecuzione del bilancio non è di natura tale da modificare la divisione dei poteri sancita dalle varie disposizioni del trattato che autorizzano il Consiglio e la Commissione ad emanare atti di portata generale o individuale in determinati settori, come l' art . 43, di cui trattasi nel presente giudizio, e le disposizioni istituzionali degli artt . 145, terzo trattino, e 155 .
17 Anche se un atto di portata individuale può comportare, quasi necessariamente, un impegno di spesa, dev' esserne tenuto distinto, tanto più che il potere di adottare la decisione amministrativa e quello di impegnare la spesa possono essere conferiti, nell' ambito dell' organizzazione interna di ogni istituzione, a soggetti differenti .
18 Ne discende che è erronea la tesi della Commissione secondo la quale il Consiglio non può attribuire, in forza dell' art . 145, terzo trattino, il potere di emanare atti di portata individuale, in quanto questi avrebbero implicazioni di carattere finanziario .
19 Questa interpretazione, che esclude che gli atti di impegno di spese possano creare, di per sé ed indipendentemente da ogni decisione di merito, titoli giuridici che vincolano la Comunità nei confronti di terzi, è peraltro conforme al sistema di controllo dell' esecuzione del bilancio, all' interno del quale è stato attribuito al Parlamento europeo il potere, ai sensi dell' art . 206 ter del trattato, di dare atto alla Commissione di detta esecuzione e nel cui ambito la Corte dei conti è chiamata a fornire assistenza al Parlamento, nei limiti indicati dall' art . 206 bis, n . 2, del trattato e dall' art . 80 del regolamento finanziario emanato dal Consiglio il 21 dicembre 1977 ( GU L 356, pag . 1 ) ai sensi dell' art . 209 del trattato .
20 L' interpretazione ora esposta è inoltre confortata, per quanto attiene più specificamente ai programmi di ricerca, dall' art . 7 del trattato CEEA . Questa norma, infatti, attribuisce al Consiglio la competenza di stabilire i programmi di ricerca e alla Commissione il potere di assicurarne l' esecuzione . Tale ultima disposizione sarebbe stata inutile se la competenza relativa all' esecuzione dei programmi - ivi compresa la decisione di concludere contratti di ricerca e la stipulazione degli stessi - rientrasse nel potere di esecuzione del bilancio, di cui la Commissione è in ogni caso titolare in forza dell' art . 179, 1° comma, del medesimo trattato .
21 Da tutte le considerazioni che precedono discende che il ricorso della Commissione dev' essere respinto .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
22 A norma dell' art . 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese . Poiché la Commissione è rimasta soccombente, essa va condannata alle spese, ad eccezione di quelle della parte interveniente che sono poste a suo carico .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce :
1 ) Il ricorso è respinto
2 ) La Commissione è condannata alle spese, escluse quelle della parte interveniente .
3 ) Le spese della parte interveniente sono poste a suo carico .
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