RETSMØDERAPPORT
i sag C-70/88 ( *1 )
I — Faktiske omstændigheder
1.
I nærværende sag, som er anlagt i medfør af EØF-Traktatens artikel 173 og Euratom-Traktatens artikel 146, er der nedlagt påstand om annullation af Rådets forordning (Euratom) nr. 3954/87 af 22. december 1987 om fastsættelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som følge af nukleare ulykker eller andre tilfælde af strålingsfare (EFT L 371, s. 11).
2.
I forordningen fastlægges proceduren for fastsættelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontamination af levnedsmidler og foder, som markedsføres efter en nuklear ulykke eller andre tilfælde af strålingsfare, som kan medføre eller har medført væsentlig radioaktiv kontamination af levnedsmidler og foder (artikel 1, stk. 1). Hvis Kommissionen modtager officielle oplysninger om ulykker eller om andre tilfælde af strålingsfare, der godtgør, at de maksimalt tilladte værdier i bilaget til forordningen må antages at blive nået eller er nået, vedtager den øjeblikkelig, hvis forholdene kræver det, en forordning, der bringer de maksimalt tilladte niveauer i anvendelse. Gyldighedsperioden for en sådan forordning kan ikke overstige tre måneder (artikel 2). Efter samråd med eksperter forelægger Kommissionen Rådet et forslag til forordning om tilpasning eller stadfæstelse af bestemmelserne i den forordning, der er omhandlet i artikel 2, senest en måned efter dens vedtagelse. Rådet træffer med kvalificeret flertal afgørelse om det nævnte forslag til forordning inden for en frist på tre måneder (artikel 3). Levnedsmidler eller foder, som ikke opfylder de maksimalt tilladte niveauer, der er fastsat i en forordning udstedt efter artikel 2 eller 3, må ikke markedsføres (artikel 6). Gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 3954/87 vedtages efter den såkaldte forvaltningskomitéprocedure (artikel 7)
3.
Den anfægtede forordning er udstedt i henhold til Euratom-Traktatens artikel 31. I henhold til nævnte bestemmelse indføres der grundlæggende normer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende stråling efter følgende fremgangsmåde: De grundlæggende normer udarbejdes af Kommissionen efter indstilling fra en gruppe videnskabelige eksperter; derefter vedtages de af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen efter udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg og efter høring af Europa-Parlamentet.
4.
Den historiske baggrund for den anfægtede forordning er, at Europa-Parlamentet efter reaktorulykken den 26. april 1986 på atomkraftværket i Tjernobyl ved beslutninger af 15. maj og 11. september 1986 anmodede de komptente EF-organer om at sikre sundhedsbeskyttelsen af befolkningen ved at fastsætte ensartede, maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler.
Den 16. juni 1987 forelagde Kommissionen sit forslag til den her anfægtede rådsforordning (EFT C 174, s. 6). Forslaget havde hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31.
Ved skrivelse af 3. juli 1987hørte Rådets formand i henhold til Euratom-Traktatens artikel 31 Europa-Parlamentet vedrørende Kommissionens forslag.
Den 7. juli 1987 henviste Europa-Parlamentets formand sagen til Udvalget om Miljø-og Sundhedsanliggender og Forbrugerbeskyttelse som korresponderende udvalg og til Udvalget om Landbrug, Fiskeri og Ernæring og Energi-, Forsknings- og Teknologiudvalget som medvirkende rådgivende udvalg.
Allerede på et møde den 24. juni 1987 behandlede det korresponderende udvalg i medfør af artikel 36, stk. 3, i Parlamentets forretningsorden spørgsmålet om den af Kommissionen foreslåede hjemmel og anmodede ved skrivelse af 26. juni 1987 Udvalget om Retlige Anliggender og Borgernes Rettigheder om at fremkomme med sine bemærkninger.
Den 1. oktober 1987 vedtog Udvalget om Retlige Anliggender og Borgernes Rettigheder enstemmigt en udtalelse, hvori den nåede frem til følgende konklusion:
»Udvalget om Retlige Anliggender og Borgernes Rettigheder henstiller til Udvalget om Miljø- og Sundhedsanliggender og Forbrugerbeskyttelse at opfordre Kommissionen til at ændre retsgrundlaget for det foreliggende forslag til artikel 100 A i EØF-Traktaten og til i så fald at forelægge Parlamentet sagen i overensstemmelse med artikel 36, stk. 3, i forretningsordenen.«
Udvalget om Miljø- og Sundhedsanliggender og Forbrugerbeskyttelse tiltrådte dette synspunkt i sin betænkning, som udarbejdedes af fru Bloch von Blottnitz, og det forelagde i henhold til artikel 36, stk. 3, i Parlamentets forretningsorden sagen for Parlamentet. På mødet den 13. oktober 1987 vedtog Europa-Parlamentet med 232 stemmer mod 2 (9 undlod at stemme) følgende beslutning (EFT C 305, s. 33):
»Europa-Parlamentet,
...
1.
anfægter, jf. artikel 36, stk. 3, i forretningsordenen, relevansen af det retsgrundlag, hvorpå Kommissionen bygger sit forslag til forordning;
2.
er af den opfattelse, at artikel 31 i Euratom-Traktaten, hvori det hedder, at Kommissionen udarbejder og Rådet vedtager de grundlæggende normer vedrørende beskyttelsen af befolkningen og af arbejdstagernes sundhed mod de farer, der er forbundet med ioniserende stråling, ikke kan anvendes i den foreliggende sag;
3.
mener, at man med rette kan bygge forslaget til forordning på artikel 100 A i EØF-Traktaten, som taler om oprettelsen af det indre marked;
4.
opfordrer indtrængende Kommissionen til, jfr. artikel 149, stk. 3, i EØF-Traktaten, at ændre sit forslag til forordning ved kun at anføre artikel 100 A som retsgrundlag;
5.
pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen.«
På mødet den 28. oktober 1987 stemte Parlamentet på grundlag af en betænkning fra Udvalget om Miljø- og Sundhedsanliggender og Forbrugerbeskyttelse om ændringerne til Kommissionens forslag. De forskellige forslag til ændringer blev vedtaget med absolut flertal, herunder også forslaget om, at retsgrundlaget ændres fra Euratom-Traktatens artikel 31 til EØF-Traktatens artikel 100 A. I medfør af artikel 40 i Europa-Parlamentets forretningsorden anmodedes Kommissionen om at tilkendegive, hvorledes den stillede sig til de ændringsforslag, Parlamentet havde vedtaget.
Under mødeperioden i december 1987 meddelte Kommissionen Europa-Parlamentet, at den fastholdt Euratom-Traktatens artikel 31 som retsgrundlag for forslaget.
Den 16. december 1987 vedtog Europa-Parlamentet med 348 stemmer mod 26, mens 9 undlod at stemme, følgende lovgivningsmæssige beslutning (EFT C 13, s. 61):
»Lovgivningsmæssig beslutning
(Samarbejdsprocedure)
med udtalelse fra Europa-Parlamentet om forslag fra Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber til Rådets forordning om fastsættelse af maksimumstoleranceværdier for radioaktivitet i levnedsmidler, foderstoffer og drikkevand i tilfælde af usædvanligt store mængder radioaktivitet eller en atomulykke
Europa-Parlamentet,
—
der henviser til forslag fra Kommissionen til Rådet,
—
hørt af Rådet, jf. artikel 31 i Euratom-Traktaten...,
—
der henviser til sin beslutning af 13. oktober 1987, hvor det klart afviser det foreslåede retsgrundlag,
—
der henviser til betænkning fra Udvalget om Miljø- og Sundhedsanliggender og Forbrugerbeskyttelse,
—
der henviser til resultatet af afstemningerne om Kommissionens forslag,
1.
afviser Kommissionens forslag og anmoder den i overensstemmelse med artikel 100 A i EØF-Traktaten om at forelægge et ændret forslag;
2.
pålægger sin formand at sende denne udtalelse til Rådet og Kommissionen.«
Den 14. december 1987, dvs. to dage før Parlamentet vedtog den lovgivningsmæssige beslutning, nåede Rådet til enighed om, hvilke foranstaltninger der skulle træffes som følge af Tjernobyl-ulykken. Efter at have taget Europa-Parlamentets udtalelse til efterretning vedtog Rådet den 22. december 1987 formelt forordning nr. 3954/87.
5.
Europa-Parlamentet har anfægtet forordning nr. 3954/87, i det væsentlige fordi forordningen efter Parlamentets opfattelse ikke burde have været udstedt i henhold til Euratom-Traktatens artikel 31, men EØF-Traktatens artikel 100 A. I sidstnævnte bestemmelse er det i det væsentlige fastsat, at Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen, i samarbejde med Europa-Parlamentet og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg, vedtager de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion.
II — Skriftveksling og parternes påstande
1.
Europa-Parlamentets stævning er registreret på Domstolens Justitskontor den 4. marts 1988.
2.
Ved processkrift, indgivet til Domstolens Justitskontor den 11. april 1988, har Rådet for De Europæiske Fællesskaber, der er sagsøgt, påstået sagen afvist under henvisning til procesreglementets artikel 91.
3.
Ved kendelse af 13. juli 1988 har Domstolen tilladt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber at intervenere til støtte for sagsøgtes påstande. Ved kendelse af 18. januar 1989 meddeltes Det Forenede Kongerige tilladelse til at intervenere til støtte for sagsøgtes påstande.
4.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
der træffes afgørelse i henhold til procesreglementets artikel 91,
—
sagen afvises, og
—
sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Europa-Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
—
Kommissionen anmodes om at fremkomme med bemærkninger til formalitetsspørgsmålet;
—
sagsøgtes afvisningspåstand tages ikke til følge, og det statueres allerede på dette stadium, at sagen fremmes til realitetsbehandling;
—
subsidiært forenes behandlingen af formaliteten med behandlingen af realiteten;
—
sagsøgte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Det Forenede Kongerige og Kommissionen har ikke nedlagt egentlige påstande vedrørende formalitetsspørgsmålet.
5.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling vedrørende afvisningspåstanden uden forudgående bevisførelse.
III — Parternes anbringender og argumenter
1.
Til støtte for afvisningspåstanden har Rådet gjort gældende, at kun visse retssubjekter har kompetence til at rejse annullationssøgsmål i medfør af Euratom-Traktatens artikel 146 og EØF-Traktatens artikel 173. Ved de nævnte artiklers stk. 1 er Domstolen tillagt komptence til at udtale sig om »klager, der af en Medlemsstat, af Rådet eller af Kommissionen indbringes...«. Der er her tale om en privilegeret gruppe af retssubjekter, som altid har kompetence til at rejse annullationssøgsmål, uanset den anfægtede retsakts karakter, og uanset om retsakten berører dem umiddelbart og individuelt. I modsætning til stk. 1 er der ved stk. 2 indført et retsmiddel med henblik på beskyttelse af privatpersoner, som herved kan anfægte retsakter, som er udstedt af EF-institutionerne, og som er rettet til dem, eller i relation til hvilke de befinder sig i en situation svarende til adressatens.
Efter Rådets opfattelse kan Europa-Parlamentet ikke betragtes som en juridisk person i henhold til stk. 2. Ifølge hver enkelt af Traktaterne er det kun Fællesskabet, der har status som juridisk person. Det er således kun i henhold til stk. 1, at Europa-Parlamentet kan rejse annullationssøgsmål. Der opstår herefter det spørgsmål, om Europa-Parlamentet kan antages at tilhøre den gruppe af privilegerede retssubjekter, som altid kan rejse annullationssøgsmål. Svaret på dette spørgsmål fremgår ifølge Rådet imidlertid hverken af den fortolkning, der er anlagt i Domstolens praksis, eller af Traktaternes ånd og opbygning.
Ifølge Rådet fremgår det af Domstolens nyere praksis, a) at Europa-Parlamentet har en ret til intervention i en for Domstolen verserende sag, b) at Europa-Parlamentet har ret til at rejse et passivitetssøgsmål, jf. EØF-Traktatens artikel 175, og c) at akter fra Europa-Parlamentet, der har retsvirkninger i forhold til tredjemand, kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af EØF-Traktatens artikel 173. Der kan dog ikke på grundlag af den nævnte praksis drages den konklusion, at også Parlamentet har beføjelse til at rejse annullationssøgsmål i medfør af artikel 173.
Med hensyn til spørgsmålet om ret til at intervenere i en verserende sag har Domstolen således ifølge Rådet anlagt en rent sproglig fortolkning af en bestemmelse (artikel 37 i statutten), som i modsætning til artikel 173 anvender en formulering, hvorefter der ikke sondres mellem Europa-Parlamentet og Fællesskabets øvrige institutioner. Det samme gør sig gældende med hensyn til retten til at rejse passivitetssøgsmål, idet formuleringen i artikel 175, stk. 1, »Fællesskabets andre institutioner« åbner mulighed for, at alle institutioner, herunder også Europa-Parlamentet, kan rejse passivitetssøgsmål.
For så vidt angår spørgsmålet om legalitetskontrollen med Parlamentets retsakter, har Rådet navnlig henvist til dommen af 23. april 1986, Les Verts mod Parlamentet (294/83, Sml. s. 1339), hvor Domstolen i-følge Rådet udvidede prøvelsesretten til også at omfatte de retsakter fra Parlamentet, som har til formål at have retsvirkninger i forhold til tredjemand; Domstolen bemærkede, at Fællesskabet er »et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er Traktaten«. Ifølge Rådet kan dette argument dog ikke fremføres til støtte for, at Europa-Parlamentet kan anlægge sag til prøvelse af en retsakt udstedt af Rådet.
Således kan de tvingende retssikkerhedshensyn, der bevirker, at Parlamentet kan være sagsøgt, ikke påberåbes til støtte for, at Parlamentet tillægges søgsmålskompetence i henhold til artikel 173. Der er ingen tvingende hensyn, der taler for at supplere den i Traktaten fastlagte ordning på en sådan måde, at Parlamentet tillægges en søgsmåls-kompetence, der ikke er fastsat i Traktaten. I modsætning til, hvad der kan fastslås med hensyn til Parlamentets status som sagsøgt, har ændringerne af Traktaten, hvorved Parlamentet ganske vist er tillagt yderligere beføjelser, ikke haft tilsvarende følger med hensyn til legalitetskontrollen med Rådets og Kommissionens retsakter.
For det første kan det ifølge Rådet ikke antages, at der er fuldstændig parallelitet mellem en status som sagsøger og en status som sagsøgt i henhold til EØF-Traktatens artikel 173. Parlamentets status som hhv. sagsøgt og sagsøger må tværtimod have forskellig betydning inden for rammerne af den kontrolordning, der er etableret ved Traktaten.
Dernæst bevirker den omstændighed, at Parlamentet kan rejse passivitetssøgsmål i medfør af EØF-Traktatens artikel 175, ikke, at det også må kunne rejse annullationssøgsmål i medfør af EØF-Traktatens artikel 173, idet et passivitetssøgsmål tager sigte på helt usædvanlige tilfælde af blokering og træghed fra en institutions side, som har tilsidesat en forpligtelse, der i Traktaten er fastsat så klart og ubetinget, at institutionen ikke har noget skøn. Selv om det i så fald kan forekomme berettiget undtagelsesvis at tillægge Parlamentet en beføjelse til at anlægge sag med påstand om, at den pågældende institution har tilsidesat Traktaten, er det derimod ikke efter det i Traktaten fastsatte retsmiddelsystem nødvendigt, at Parlamentet kan optræde som sagsøger, når der er tale om prøvelse af retsakter udstedt af institutionerne. Hvis Rådet undlader at udstede en retsakt, medvirker Parlamentet slet ikke. Hvis Rådet derimod udsteder en retsakt, kan Parlamentet tilkendegive sit synspunkt efter de regler, der er fastsat i Traktaten, ved at udøve de politiske beføjelser, det er tillagt (høring, medvirken, samstemmende udtalelse osv.).
Rådet har endvidere anført, at det ikke af den omstændighed, at Parlamentet har ret til at intervenere i sager, der verserer for Domstolen, kan sluttes, at Parlamentet kan rejse annullationssøgsmål, idet der er tale om to procedurer, der efter deres art er forskellige. I retten til at intervenere i en sag ligger der, at Parlamentet, som i øvrigt alle institutioner, medlemsstater og enhver anden, kan tilkendegive sit synspunkt i en sag, der er anlagt ved Domstolen. Herved kan Domstolen få fuldt kendskab til alle relevante argumenter, hvilket er vigtigt ud fra retsplejehensyn. Dette betyder imidlertid ikke, at Parlamentet også skal spille en aktiv rolle med hensyn til legalitetskontrollen med de retsakter, Rådet udsteder.
Endelig kan Rådet ikke tiltræde argumentet om, at Europa-Parlamentet'— som ikke har en egentlig ret til at udøve politisk kontrol med Rådet. — bør tillægges en kontrolbeføjelse i retlig henseende. Ved Traktaterne er der tilvejebragt en institutionel ligevægt, som er grundlæggende for en retsorden, hvis indførelse og udvikling er reguleret ved retsregler. Som led i respekten for denne ligevægt er institutionerne forpligtet til at udøve de beføjelser, de er tillagt ved Traktaterne, jf. den almindelige bestemmelse i EØF-Traktatens artikel 4.
Nærmere bestemt er der ved EØF-Traktatens artikel 155, første led, tillagt Kommissionen en rolle som »Traktatens vogter«. Såfremt Parlamentet i henhold til EØF-Traktatens artikel 173 skulle tillægges en generel kontrolbeføjelse med hensyn til legaliteten af institutionernes retsakter, ville institutionernes roller og beføjelser herved gribe ind i hinanden. Man ville i så fald stå i en situation, hvor Parlamentet ville komme til at konkurrere direkte med Kommissionen, og den politiske kontrol ville derved blive opdelt.
Parlamentets egentlige rolle i forholdet institutionerne imellem har ifølge Rådet tre aspekter, nemlig dels som politisk kontrolinstans, dels gennem høringsproceduren, samarbejdsproceduren eller proceduren ved samstemmende udtalelse at medvirke i Rådets beslutningsproces, og endelig deltagelse i budgetbehandlingen. Man må imidlertid ikke glemme, at således som Traktaten er opbygget, er Europa-Parlamentet ikke lovgiver, hvilket står i modsætning til situationen i medlemsstaterne. Efter Den Europæiske Fælles Akt vil Parlamentet imidlertid få mulighed for fremover at deltage mere effektivt i EF's lovgivningsprocedure.
2.
Parlamentet har gjort gældende, at den foreliggende sag rummer en række, nye omstændigheder i forhold til sag 302/87 (dom af 27. september 1988, Europa-Parlamentet mod Rådet, Sml. s. 5615).
For det første fastslog Domstolen i dommen af 27. september 1988 ifølge Parlamentet, at Europa-Parlamentet er en politisk institution, der har politiske kontrolbeføjelser, dvs. en beføjelse til at vedtage et mistillidsvotum, samt en ret til at deltage i lovgivningsproceduren, og at den retsmiddelordning, der er fastsat i Traktaterne, er af en sådan art, at den sikrer Parlamentets retsbeskyttelse, selv om Parlamentet ikke har søgsmålskompetence i henhold til EØF-Traktatens artikel 173. I dommen fastslog Domstolen også, at Kommissionen har ansvaret for, at Parlamentets beføjelser overholdes.
I den foreliggende sag er sagsgenstanden imidlertid en anden end i ovennævnte »komitologi«-sag. Her påstås en retsakt annulleret på grund af en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, idet Rådet har udstedt den pågældende retsakt i henhold til en efter Parlamentets opfattelse ukorrekt hjemmel. Denne tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter har ændret Parlamentets deltagelse i lovgivningsproceduren.
For det andet står Europa-Parlamentet i den foreliggende sag over for begge de øvrige institutioner, nemlig Rådet som sagsøgt og Kommissionen, der er interveneret i sagen til støtte for Rådets påstande. Kommissionen, som ifølge Domstolen burde spille rollen som vogter af Europa-Parlamentets beføjelser, kan derfor ikke spille den rolle.
Parlamentet har derefter undersøgt, hvilke midler til politisk kontrol det råder over. Det er rigtigt, at Europa-Parlamentet er en udpræget politisk institution, og at det derfor må værne om sine beføjelser med de politiske midler, det er tillagt efter Traktaten. Det er også korrekt, at Europa-Parlamentet ikke har samme kompetenceområder som nationale parlamenter. Fordelingen af beføjelser inden for Fællesskabet er væsensforskellig fra de nationale ordninger. På nationalt plan har visse parlamenter i kraft af deres institutionelle retsstilling ikke behov for beskyttelse af en retsinstans; i andre medlemsstater er forholdet derimod det, at Parlamenterne, uanset deres fremtrædende placering i den institutionelle opbygning, har mulighed for at lade forfatningsdomstole regulere deres kompetencestridigheder med andre organer. Således er ordningen f.eks. efter den tyske, italienske, spanske og portugisiske forfatning.
Efter den institutionelle opbygning inden for Fællesskabet har Europa-Parlamentet navnlig beføjelser til at rådslå og beslutte samt kontrollere. Kompetencen til at udøve kontrol omfatter i øvrigt alene den politiske kontrol, der kommer til udtryk i den almindelige årlige beretning, spørgsmålene fra medlemmerne og Parlamentets mulighed for at vedtage et mistillidsvotum. Endvidere har Domstolen ifølge Parlamentet fastslået, at Parlamentet også har retlige kontrolbeføjelser, som det kan udøve selvstændigt eller som et supplement til dets politiske beføjelser (jf. dom af 22. maj 1985, Europa-Parlamentet mod Rådet, »transportpolitik«, sag 13/83, Sml. s. 1513).
I den foreliggende sag har Parlamentet, som står over for en aftale mellem de to øvrige institutioner om den korrekte hjemmel for en rådsforordning, hvilket er afgørende for, hvilken lovgivningsprocedure der vælges, udtømt de politiske midler, der er fastsat i Traktaten, for at overbevise de øvrige institutioner om, at deres opfattelse på det punkt var fejlagtig. Herefter tilkommer det Domstolen at træffe definitiv afgørelse med hensyn til, hvorledes Traktaternes regler skal fortolkes.
I den forbindelse har Parlamentet anført, at det kan reagere over for Kommissionen ved at vedtage et mistillidsvotum, såfremt Kommissionen ikke behørigt opfylder det hverv, der påhviler den, og hvorefter den skal drage omsorg for gennemførelsen af Traktatens bestemmelser og følgelig også for, at Parlamentets beføjelser respekteres. I sagen her er denne mulighed dog ikke egnet. For det første bevirker et mistillidsvotum ikke, at hjemmelen bliver korrekt, og heller ikke, at en retsakt, der er udstedt i henhold til en forkert hjemmel, annulleres. Endvidere er et mistillidsvotum ikke rettet mod Rådet, der er hovedansvarlig for overtrædelsen af væsentlige formforskrifter. Endelig vil et mistillidsvotum føre til en alvorlig institutionel krise; det er således ikke egnet som middel til at løse situationer, hvor institutionerne er uenige om retlige spørgsmål.
For så vidt angår den retsbeskyttelsesordning, der er indført ved Traktaterne, har Parlamentet bemærket, at det centrale spørgsmål i den foreliggende sag er spørgsmålet om valg af hjemmel. Den valgte hjemmel er afgørende for, i hvor høj grad Parlamentet medvirker i lovgivningsproceduren; den foreliggende sag er derfor et spørgsmål om fortolkning af Traktaterne med henblik på at få fastsat Parlamentets beføjelser.
Hvis den foreliggende sag måtte blive afvist, ville der opstå en retlig lakune ud fra to synspunkter: For det første ville en beslutning om valg af hjemmel ikke kunne prøves, og for det andet ville Parlamentet ikke kunne sikre, at dets egne institutionelle beføjelser ikke tilsidesættes. Kommissionen, der har udarbejdet forslaget, har valgt Euratom-Traktatens artikel 31 som hjemmel for den anfægtede forordning. Heroverfor er der i Parlamentet enighed om, at EØF-Traktatens artikel 100 A er den korrekte hjemmel. Under de omstændigheder kan man ikke forestille sig, at Kommissionen vil varetage Parlamentets interesser, idet Kommissionen ikke deler Parlamentets synspunkt med hensyn til det omtvistede spørgsmål.
I den foreliggende sag er et passivitetssøgsmål ifølge Parlamentet ikke egnet som middel til at værne om Parlamentets beføjelser. Den omstændighed, at Rådet har udstedt den anfægtede forordning, kan ikke fortolkes som en stiltiende afvisning af at handle, som kan bevirke, at Parlamentet kan rejse passivitetssøgsmål. Selv om udstedelsen af forordningen i henhold til Euratom-Traktatens artikel 31 ikke er i overensstemmelse med Parlamentets krav, kan man heller ikke sige, at Rådet har undladt at handle. Endvidere er forholdet det, at når retsakten er udstedt, kan Rådet ikke længere træffe de fordrede foranstaltninger, nemlig at det fælles synspunkt forelægges for Parlamentet til anden behandling, for når retsakten er udstedt af Rådet, består det hertil svarende kommissionsforslag ikke længere. Et passivitetssøgsmål er således blevet uden genstand; Parlamentets påstand ville vedrøre en foranstaltning, som Rådet ikke vil kunne træffe.
Endelig vil beskyttelsen af Parlamentets beføjelser ikke kunne varetages af private. For det første vil en beskyttelse af Parlamentets rettigheder på privat initiativ afhænge af den tilfældige omstændighed, at en privatpersons interesser i den foreliggende sag er sammenfaldende med Parlamentets. Det forekommer imidlertid ikke rimeligt, at beskyttelsen af Parlamentets institutionelle rettigheder kan afhænge af personlige eller økonomiske bevæggrunde, som fører til, at en fysisk eller juridisk person anlægger sag. Endvidere vil søgsmål anlagt af private i næsten alle tilfælde vedrøre den anfægtede retsakts indhold eller genstand, mens Parlamentets beføjelser navnlig tilsidesættes derved, at det er procedureregler, der ikke overholdes. I den foreliggende sag vil den konkrete gennemførelse af forordning nr. 3954/87 være afhængig af en fremtidig begivenhed, nemlig en nuklear ulykke eller andre lignende tilfælde af strålingsfare. Forordningen vil derfor ikke kunne anfægtes af en privat, så længe en sådan begivenhed ikke indtræder.
I den foreliggende sag vil beskyttelsen af Europa-Parlamentets beføjelser således ikke kunne overlades til private, som varetager personlige interesser, og som under alle omstændigheder ikke kan anfægte den pågældende retsakt. Hvis man skal fastholde begrebet et fuldstændigt retsmiddelsystem, er det derfor nødvendigt, at Parlamentet tilkendes en søgsmålsret, således at det selv kan værne om sine rettigheder.
3.
Kommissionen har ikke nedlagt egentlige påstande vedrørende sagens formalitet, men gentaget det synspunkt, den indtog i Europa-Parlamentet den 26. oktober 1988, hvor Kommissionens formand afgav følgende erklæring:
»Kommissionen har altid været af den opfattelse, at Parlamentet i lighed med de andre institutioner har ret til at fremsætte krav om annullation af Rådets og Kommissionens beslutninger. På regeringskonferencen fremsatte Kommissionen et sådant forslag, som imidlertid ikke vedtoges. Dersom Kommissionen rent juridisk havde været i stand til at gribe ind i forbindelse med afvisningen af Parlamentets klage i post-Tjernobyl-sagen helt uafhængigt af hovedsagen, ville Kommissionen ikke have undladt at støtte Parlamentet i dets ret til at indbringe sagen.«
Kommissionen har tilføjet, at Parlamentet i den foreliggende sag har en ganske særlig interesse i spørgsmålet om valg af hjemmel, idet denne er afgørende for, i hvilket omfang Parlamentet deltager i udarbejdelsen af forordningen (høringsprocedure eller samarbejdsprocedure).
M. Zuleeg
Refererende dommer
( *1 ) – Processprog: fransk.
DOMSTOLENS DOM
22. maj 1990 ( *1 )
I sag C-70/88,
Europa-Parlamentet ved de juridiske konsulenter Francesco Pasetti Lombardella og Jorge Campinos, bistået af Christian Pennera og Johann Schoo, Parlamentets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg på Europa-Parlamentets Generalsekretariat, Kirchberg,
sagsøger,
mod
Rådet for De Europæiske Fællesskaber ved generaldirektør Raffaello Fornasier og juridisk konsulent Bernhard Schloh, Rådets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos direktør Jörg Käser, Den Europæiske Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad Adenauer,
sagsøgt,
støttet af
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved J. Gensmantel, Treasury Solicitor's Department, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg på Det Forenede Kongeriges Ambassade, 14, boulevard Roosevelt,
og af
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent Michel Van Ackere-Pietri og Jürgen Grünwald, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg hos Georgios Kremlis, Kommissionens Juridiske Tjeneste, Centre Wagner, Kirchberg,
intervenienter,
angående — på sagens nuværende stadium — formaliteten under et søgsmål, der er indbragt i medfør af EØF-Traktatens artikel 173 og Euratom-Traktatens artikel 146 med påstand om annullation af Rådets forordning (Euratom) nr. 3954/87 af 22. december 1987 om fastsættelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som følge af nukleare ulykker eller andre tilfælde af strålingsfare (EFT L 371, s. 11),
har
DOMSTOLEN,
sammensat af præsidenten O. Due, afdelingsformændene Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler og M. Zuleeg samt dommerne G. F. Mancini, R. Joliét, J. C. Moitinho de Almeida og G. C. Rodríguez Iglesias,
generaladvokat: W. Van Gerven
justitssekretær: ekspeditionssekretær D. Louterman
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 5. oktober 1989, hvorunder Europa-Parlamentet var repræsenteret af Francesco Pasetti Bombardella, Christian Pennera og Johann Schoo, bistået af advokat Michel Waelbroeck, Bruxelles, Rådet af Rafaello Fornasier og Bernhard Schloh og Kommissionen af generaldirektør Jean-Louis Dewost, Kommissionens Juridiske Tjeneste, bistået af juridisk konsulent Denise Sorasio, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 30. november 1989,
afsagt følgende
Dom
1
Ved stævning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 4. marts 1988, har Europa-Parlamentet i medfør af Euratom-Traktatens artikel 146 og EØF-Traktatens artikel 173 nedlagt påstand om annullation af Rådets forordning (Euratom) nr. 3954/87 af 22. december 1987 om fastsættelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som følge af nukleare ulykker eller andre tilfælde af strålingsfare (EFT L 371, s. 11).
2
Den nævnte forordning, som er udstedt med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31, fastlægger proceduren for fastsættelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontamination af levnedsmidler og foder, som markedsføres efter en nuklear ulykke eller andre tilfælde af strålingsfare, som kan medføre eller har medført væsentlig radioaktiv kontamination af levnedsmidler og foder. Levnedsmidler eller foder, som ikke opfylder de maksimalt tilladte niveauer, der er fastsat ved en retsakt udstedt i henhold til bestemmelserne i den anfægtede forordning, må ikke markedsføres.
3
Under udarbejdelsen af den anfægtede forordning har Europa-Parlamentet, der blev hørt af Rådet i henhold til Euratom-Traktatens artikel 31, givet udtryk for, at det ikke var enigt med Kommissionen om den valgte hjemmel, og anmodet Kommissionen om at forelægge et nyt forslag i henhold til EØF-Traktatens artikel 100 A. Kommissionen imødekom ikke anmodningen, og Rådet udstedte forordning nr. 3954/87 med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31. Herefter har Parlamentet anlagt nærværende sag med påstand om annullation af forordningen.
4
Rådet har påstået sagen afvist under henvisning til artikel 91, stk. 1, første afsnit, i Domstolens procesreglement og anmodet om, at Domstolen tager stilling til denne formalitetsindsigelse uden at indlede behandlingen af sagens realitet.
5
Til støtte for afvisningspåstanden har Rådet under skriftvekslingen, dvs. inden afsigelsen af dommen af 27. september 1988 i sagen Europa-Parlamentet mod Rådet, »Komitologi« (302/87, Sml. s. 5615), fremført de samme argumenter, som det havde fremført til støtte for afvisningspåstanden i sag 302/87. I retsmødet, som afholdtes den 5. oktober 1989, anførte Rådet, at spørgsmålet om Europa-Parlamentets beføjelse til at anlægge annullationssøgsmål havde fundet en klar afgørelse i Domstolens dom af 27. september 1988, og at nærværende sag derfor måtte afvises.
6
Europa-Parlamentet har nedlagt påstand om sagens fremme. Det har gjort gældende, at den indeholder en ny omstændighed i forhold til sag 302/87. Som begrundelse for ikke at anerkende, at Europa-Parlamentet har beføjelse til at anlægge annullationssøgsmål, bemærkede Domstolen ifølge Europa-Parlamentet, at det i medfør af EØF-Traktatens artikel 155 påhviler Kommissionen at påse, at reglerne om Parlamentets beføjelser overholdes, og herved om fornødent rejse annullationssøgsmål. Efter Europa-Parlamentets opfattelse viser den foreliggende sag, at Kommissionen ikke lever op til dette ansvar, idet den har valgt en anden hjemmel for sit forslag end den, der ifølge Parlamentet er den korrekte. Følgelig kan Parlamentet ikke forvente, at Kommissionen vil værne om dets beføjelser ved at rejse annullationssøgsmål.
7
Europa-Parlamentet har tilføjet, at Rådets vedtagelse af den anfægtede retsakt ikke kunne anses for et stiltiende afslag på at handle, der gav Parlamentet adgang til at anlægge passivitetssøgsmål. I øvrigt er den beskyttelse af Europa-Parlamentets beføjelser, der ligger i, at privatpersoner kan anlægge sag, tilfældighedspræget og dermed ikke reel.
8
Ifølge Europa-Parlamentet består der derfor et retligt tomrum, som Domstolen må udfylde ved at anerkende, at Europa-Parlamentet har kompetence til at anlægge annullationssøgsmål, i det omfang det er nødvendigt for at værne om dets særlige beføjelser.
9
Ved kendelse af 13. juli 1988 har Domstolen tilladt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Rådet frifindes, men har i retsmødet anført, at Rådets afvisningspåstand ikke bør tages til følge. Ved kendelse af 18. januar 1989 har Domstolen desuden tilladt Det Forenede Kongerige at indtræde til støtte for Rådet. Det Forenede Kongerige har ikke nedlagt egentlige påstande med hensyn til sagens formalitet.
10
Vedrørende sagens faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb samt parternes anbringender og argumenter henvises i øvrigt til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation.
11
Indledningsvis bemærkes, at den anfægtede retsakt er udstedt med hjemmel i en bestemmelse i Euratom-Traktaten, og at formalitetsspørgsmålet i en sag, hvorunder retsakten påstås annulleret, må afgøres på grundlag af nævnte Traktat.
12
Som det fremgår af ovennævnte dom af 27. september 1988, kan Parlamentet ikke rejse annullationssøgsmål i medfør af EØF-Traktatens artikel 173 eller den hermed identiske artikel 146 i Euratom-Traktaten.
13
For det første er Parlamentet hverken i artikel 173, stk. 1, eller i artikel 146 opregnet blandt de institutioner, der på linje med medlemsstaterne kan rejse annullationssøgsmål mod enhver retsakt udstedt af en anden institution.
14
For det andet er Parlamentet ikke en juridisk person og kan derfor ikke anlægge sag ved Domstolen i henhold til de nævnte artiklers stk. 2, hvis opbygning på ingen måde er tilpasset et annullationssøgsmål fra Parlamentets side.
15
I samme dom af 27. september 1988 angav Domstolen først grundene til, at Parlamentet ikke har kompetence til at anlægge sag i henhold til EØF-Traktatens artikel 173, og bemærkede dernæst, at forskellige retsmidler kan bringes i anvendelse for at sikre, at Parlamentets beføjelser ikke tilsidesættes. Som anført i dommen har Parlamentet ikke alene ret til at anlægge passivitetssøgsmål, men derudover indeholder Traktaterne mulighed for at indbringe sager for Domstolen til prøvelse af retsakter fra Rådet og Kommissionen, som er udstedt under tilsidesættelse af Parlamentets beføjelser.
16
Omstændighederne og forhandlingerne i den foreliggende sag har imidlertid vist, at hvor nyttige og varierede de i Euratom- og EØF-Traktaten omhandlede forskellige retsmidler end måtte være, kan de vise sig at være ineffektive eller forbundet med uvished.
17
For det første kan hjemmelen for en allerede udstedt retsakt ikke anfægtes ved hjælp af et passivitetssøgsmål.
18
Dernæst vil såvel en præjudiciel anmodning vedrørende en sådan retsakts gyldighed som en af en medlemsstat eller en privatperson anlagt sag, hvorunder den pågældende retsakt påstås annulleret, være muligheder, som Parlamentet ikke uden videre kan forvente udnyttet.
19
Endelig påhviler det ganske vist Kommissionen at påse, at Parlamentets beføjelser ikke tilsidesættes, men denne forpligtelse kan ikke strækkes så langt, at Kommissionen herved tvinges til at følge Parlamentets synspunkt og rejse et annullationssøgsmål, som efter Kommissionens opfattelse savner grundlag.
20
Det følger af det foregående, at eksistensen af disse forskellige retsmidler ikke er tilstrækkelig til under alle omstændigheder fuldt ud at sikre, at en retsakt fra Rådet eller Kommissionen, som er udstedt under tilsidesættelse af Parlamentets beføjelser, undergives en prøvelse.
21
Disse beføjelser er en del af den institutionelle ligevægt, Traktaterne har indført. Der er herved tilvejebragt en kompetencefordeling mellem Fællesskabets forskellige institutioner, hvorved hver enkelt institution er tillagt opgaver som led i Fællesskabets institutionelle opbygning og gennemførelsen af de opgaver, der er overdraget Fællesskabet.
22
Den institutionelle ligevægt forudsætter, at hver enkelt af institutionerne udøver sine beføjelser under hensyntagen til de øvrige institutioners beføjelser, og at enhver mulig tilsidesættelse kan forfølges.
23
Domstolen, som i henhold til Traktaterne skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af Traktaterne, skal således kunne sikre, at den institutionelle ligevægt opretholdes, og følgelig, at der kan foretages en prøvelse af, at Parlamentets beføjelser ikke er tilsidesat, såfremt Parlamentet i det øjemed indbringer en sag for Domstolen under anvendelse af et retsmiddel, som er afpasset efter det resultat, det ønsker at opnå.
24
Ved udøvelsen af denne opgave kan Domstolen ganske vist ikke henregne Parlamentet til de institutioner, som uden at skulle godtgøre den fornødne retlige interesse kan anlægge sag i medfør af EØF-Traktatens artikel 173 eller Euratom-Traktatens artikel 146.
25
Det påhviler imidlertid Domstolen at sikre den fulde gennemslagskraft af traktatbestemmelserne vedrørende den institutionelle ligevægt på en sådan måde, at der, som det er tilfældet for de øvrige institutioner, ikke kan ske en krænkelse af Parlamentets beføjelser, uden at Parlamentet råder over de i Traktaten omhandlede rettergangsmuligheder, som uomtvisteligt og effektivt vil kunne iværksættes.
26
Den omstændighed, at Traktaterne ikke indeholder en bestemmelse om, at Parlamentet har ret til at anlægge annullationssøgsmål, kan være en processuel lakune, men den kan ikke gå forud for det grundlæggende hensyn, der er forbundet med at opretholde og overholde den institutionelle ligevægt, der er fastlagt i de Traktater, der ligger til grund for De Europæiske Fællesskaber.
27
Følgelig kan Parlamentet ved Domstolen anlægge annullationssøgsmål mod en retsakt fra Rådet eller Kommissionen, såfremt søgsmålet alene skal silo-e dets beføjelser, og det kun er baseret på anbringender om, at disse er tilsidesat. Med den begrænsning er Parlamentets annullationssøgsmål omfattet af de i Traktaterne fastsatte regler vedrørende annullationssøgsmål, der rejses af de øvrige institutioner.
28
Blandt de beføjelser, Parlamentet er tillagt i henhold til Traktaterne, er dets deltagelse i udarbejdelsen af generelle retsakter, og navnlig deltagelsen i den samarbejdsprocedure, der er fastlagt i EØF-Traktaten.
29
I denne sag har Parlamentet anført, at den anfægtede forordning er udstedt med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31, som blot bestemmer, at Parlamentet skal høres, mens forordningen burde være udstedt med hjemmel i EØF-Traktatens artikel 100 A, hvorefter samarbejdsproceduren med Parlamentet skal iværksættes.
30
Ifølge Parlamentet har Rådets valg af hjemmel for den anfægtede forordning således medført en tilsidesættelse af Parlamentets beføjelser, idet det er frataget den ved samarbejdsproceduren skabte mulighed for en stærkere og mere aktiv deltagelse i udarbejdelsen af retsakten, end det er tilfældet under en høringsprocedure.
31
Da Parlamentet har gjort gældende, at valget af hjemmel for den anfægtede retsakt har medført en tilsidesættelse af dets beføjelser, følger det af det anførte, at sagen må fremmes til realitetsbehandling. Rådets afvisningspåstand kan herefter ikke tages til følge, og retsforhandlingerne bør fortsættes med henblik på behandlingen af realiteten.
Sagens omkostninger
32
Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1)
Rådets afvisningspåstand tages ikke til følge.
2)
Sagen fremmes til realitetsbehandling.
3)
Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.
Due
Slynn
Kakouris
Schockweiler
Zuleeg
Mancini
Joliet
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 22. maj 1990.
J.-G. Giraud
Justitssekretær
O. Due
Præsident
( *1 ) – Processprog: fransk.
Full & Egal Universal Law Academy