ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-131/88 ( *1 )
Ι — Η οδηγία
1.
Η οδηγία 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες ( ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 240) (στο εξής: οδηγία), έχει, κατά το άρθρο 1, ως σκοπό την πρόληψη της ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων από επικίνδυνες ουσίες καθώς και τη μείωση ή την εξάλειψη, στο μέτρο του δυνατού, των συνεπειών της σημερινής ρυπάνσεως τους. Το άρθρο 3 ορίζει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να:
α)
εμποδίσουν την απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των ουσιών που αναφέρονται στον κατάλογο Ι, που προσαρτάται στην οδηγία, και
β)
περιορίσουν την απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των ουσιών που αναφέρονται στον κατάλογο II, που προσαρτάται επίσης στη οδηγία.
2.
Η οδηγία περιέχει διάφορους κανόνες, αναλόγως του αν πρόκειται για άμεσες απορρίψεις (απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των ουσιών των καταλόγων Ι ή II χωρίς διέλευση από το έδαφος ή το υπέδαφος ) ή για έμμεσες απορρίψεις (απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των ουσιών των καταλόγων Ι ή Π μέσω του εδάφους ή του υπεδάφους ) ( άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία β και γ ).
3.
Κατά το άρθρο 2, η οδηγία δεν εφαρμόζεται:
«α)
(...)
β)
στις απορρίψεις για τις οποίες διαπιστώνεται από την αρμόδια αρχή του αντίστοιχου κράτους μέλους ότι περιέχουν ουσίες που αναφέρονται στους καταλόγους Ι ή II σε ποσότητα και συγκέντρωση αρκετά μικρές, ώστε να αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων
γ)
(...) ».
4.
Ως προς τις ουσίες του καταλόγου Ι:
—
το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας απαγορεύει κάθε άμεση απόρριψη·
—
υποβάλλει σε προκαταρκτική έρευνα τη λήψη αποφάσεως που απαγορεύει ή επιτρέπει πράξεις εξαφανίσεως ή αποθέσεως των ουσιών οι οποίες είναι δυνατό να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη ·
—
ορίζει ότι πρέπει να λαμβάνονται όλα τα κατάλληλα μέτρα με σκοπό να αποφευχθεί κάθε έμμεση απόρριψη των ανωτέρω ουσιών οφειλόμενη σε ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν επάνω ή μέσα στο έδαφος.
5.
Στις τρεις αυτές περιπτώσεις το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας προβλέπει μία εξαίρεση· αν μια προκαταρκτική έρευνα δείξει ότι τα οικεία υπόγεια ύδατα είναι οριστικώς ακατάλληλα για κάθε άλλη χρήση, μπορεί να επιτραπεί η απόρριψη υπό λιγότερο αυστηρές προϋποθέσεις.
6.
Ως προς τις ουσίες του καταλόγου II, το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας υποχρεώνει τα κράτη μέλη να υποβάλλουν σε προκαταρκτική έρευνα
—
κάθε άμεση απόρριψη, έτσι ώστε να περιορίσουν τέτοιες απορρίψεις·
—
τις ενέργειες εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση, οι οποίες είναι δυνατόν να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη.
7.
Η οδηγία προβλέπει σύστημα αδειών που μπορούν να χορηγηθούν μόνο ύστερα από προκαταρκτική έρευνα που έχει ως σκοπό να αποκαλύψει την ενδεχόμενη ύπαρξη ουσιών αναγραφομένων στους καταλόγους Ι και Η εντός των απορριπτόμενων ουσιών (άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, άρθρο 5, παράγραφος 1, και άρθρο 6). Οι έρευνες αυτές πρέπει να περιλαμβάνουν μελέτη των υδρογεωλογικών συνθηκών της οικείας ζώνης, της εκάστοτε διυ-λιστικής ικανότητας του εδάφους και του υπεδάφους, των κινδύνων ρυπάνσεως και αλλοιώσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων από την απόρριψη, και να καθορίζουν αν η απόρριψη αποτελεί την κατάλληλη λύση ( άρθρο 7 ). Οι άδειες χορηγούνται μόνο ύστερα από εξακρίβωση του γεγονότος ότι η εποπτεία των υπογείων υδάτων και κυρίως της ποιότητας τους είναι εξασφαλισμένη (άρθρο 8). Τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας ορίζουν προς τούτο τα στοιχεία που πρέπει να αναφέρονται στις άδειες.
8.
Οι άδειες μπορούν να χορηγηθούν μόνο για περιορισμένη διάρκεια και επανεξετάζονται τουλάχιστον ανά τετραετία ( άρθρο 11 ).
9.
Η οδηγία προβλέπει, εξάλλου, την υποχρέωση των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών να ελέγχουν την τήρηση των όρων που επιβάλλονται με τις άδειες, καθώς και τις επιπτώσεις των απορρίψεων στα υπόγεια ύδατα ( άρθρο 13 ).
10.
Τα μέτρα αυτά έπρεπε, δυνάμει του άρθρου 21 της οδηγίας, να θεσπιστούν εντός διετίας από της κοινοποιήσεως της και να γνωστοποιηθούν αμέσως στην Επιτροπή. Εν προκειμένω, η προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο παρήλθε στις 19 Δεκεμβρίου 1981.
II — Η γερμανική νομοθεσία
11.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επικαλείται τα εξής μέτρα προστασίας των υπογείων υδάτων:
α)
τον νόμο περί διαχειρίσεως των υδάτων ( Wasserhaushaltsgesetz του 1976, στο εξής: WHG), όπως τροποποιήθηκε στις 23 Σεπτεμβρίου 1986 ( BGBl. 1986, Ι, σ. 1529 και 1654)·
β)
τον νόμο περί απορριμμάτων ( Abfallgesetz, της 27ης Αυγούστου 1986, στο εξής: AbfG, BGBl. 1986, Ι, σ. 1410, διορθωτικό σ. 1501 )·
γ)
τον ομοσπονδιακό νόμο περί διοικητικής διαδικασίας'
δ)
διάφορους νόμους, κανονιστικές αποφάσεις και διοικητικές εγκυκλίους που εκδόθηκαν επίσης σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών.
ΙΠ — Τα πραγματικά περιστατικό και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
12.
Με έγγραφο της 24ης Ιουνίου 1980 και της 25ης Νοεμβρίου 1981 η Επιτροπή επέστησε την προσοχή της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει της οδηγίας και της ζήτησε να της διαβιβάσει τη γερμανική νομοθεσία σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
13.
Με έγγραφο της 14ης Δεκεμβρίου 1981, συνοδευόμενο από συνοπτικό πίνακα, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας γνωστοποίησε στην Επιτροπή ότι πέντε ομόσπονδα κράτη είχαν μεταφέρει την οδηγία με διοικητική εγκύκλιο, ότι σε δύο άλλα ομόσπονδα κράτη η οδηγία εφαρμοζόταν απευθείας στο πλαίσιο ισχυουσών νομοθετικών διατάξεων και ότι θα διεβίβαζε τις αντίστοιχες διατάξεις των λοιπών ομόσπονδων κρατών αμέσως μετά τη δημοσίευση τους.
14.
Η Επιτροπή αναφέρει στην προσφυγή της ότι με έγγραφο της 8ης Οκτωβρίου 1982 παρέλαβε κατάλογο των γερμανικών νομοθετικών και διοικητικών διατάξεων ομοσπονδιακού επιπέδου στον τομέα του δικαίου των υδάτων. Επειδή έκρινε ότι δεν της είχαν κοινοποιηθεί ορισμένες συναφείς διατάξεις που θεωρούσε ουσιώδους σημασίας για να εκτιμήσει την εφαρμογή της οδηγίας, αναφέρει ότι απηύθυνε στις 22 Μαΐου 1984 προς την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έγγραφη όχληση δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ. Σε απάντηση έλαβε έγγραφο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της 13ης Ιουλίου 1984, με το οποίο της κοινοποιήθηκαν επιπλέον διατάξεις κανονιστικών πράξεων και εγκυκλίων, βάσει των οποίων η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρούσε ότι είχε πλέον μεταφέρει ολοσχερώς την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο.
15.
Ύστερα από την απάντηση αυτή, η Επιτροπή, αφού εξέτασε λεπτομερώς τις διατάξεις που της είχαν διαβιβασθεί, θεώρησε ότι η οδηγία δεν είχε μεταφερθεί ως προς όλα της τα στοιχεία στο δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Απηύθυνε, κατά συνέπεια, προς την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στις 6 Μαΐου 1986, νέα έγγραφη όχληση δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, στην οποία εξέθετε λεπτομερώς την κατάσταση. Ανέφερε ιδίως ότι ο WHG, που συνιστά νόμο-πλαίσιο χρήζοντα συμπληρώσεως, ακόμη και όπως τροποποιήθηκε στις 23 Σεπτεμβρίου 1986, δεν καλύπτει εντελώς τις διατάξεις της οδηγίας και ότι τα μέτρα που θεσπίστηκαν σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών δεν ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις που θέτει η οδηγία ούτε από πλευράς τύπου ούτε, κατά το μέτρο που πρόκειται για δημοσιευθείσες διοικητικές εγκυκλίους, από πλευράς ουσίας.
16.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, με έγγραφο της 26ης Σεπτεμβρίου 1986, ανακοίνωσε στην Επιτροπή ότι, κατά τη γνώμη της, η οδηγία έχει μεταφερθεί πλήρως με τον WHG και ότι οι ανακοινώσεις των ομόσπονδων κρατών είχαν ως σκοπό να καταστήσουν γνωστό στις υφιστάμενες αρχές το περιεχόμενο της οδηγίας και να τους διαβιβάσουν, υπό μορφή διοικητικών ερμηνευτικών εγκυκλίων, δεσμευτικές υποδείξεις ως προς την εφαρμογή του νόμου ή εντολές εγγυώμενες την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την οδηγία.
17.
Η Επιτροπή θεώρησε την απάντηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ως ανεπαρκή και της απηύθυνε στις 6 Αυγούστου 1987 αιτιολογημένη γνώμη, στην οποία εξέθεσε τους λόγους για τους οποίους θεωρούσε ότι τα θεσπισθέντα μέτρα δεν ήταν σύμφωνα προς την οδηγία και κάλεσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο εντός προθεσμίας δύο μηνών από της κοινοποιήσεως της γνώμης αυτής.
18.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε με τα έγγραφα της 25ης Σεπτεμβρίου 1987, της 23ης Νοεμβρίου 1987 και της 9ης Φεβρουαρίου 1988. Στο τελευταίο αυτό έγγραφο επισύναψε σχέδιο διοικητικής εγκυκλίου κατά το άρθρο 4 του νόμου περί απορριμμάτων (AbfG) που περιέχει, κατ' αυτή, τα αναγκαία μέτρα μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο για την περίπτωση των εμμέσων απορρίψεων, καθώς και συνοπτικό πίνακα των μέτρων μεταφοράς σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών. Επιπλέον ανακοίνωσε, κατά την Επιτροπή, την προπαρασκευή γενικής διοικητικής εγκυκλίου προς ακριβέστερο καθορισμό των επικίνδυνων για τα ύδατα ουσιών κατά το άρθρο 19 g, παράγραφος 5, του WHG.
19.
Ύστερα από την τελευταία αυτή απάντηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και την πάροδο της προκαθορισμένης προθεσμίας μεταφοράς η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
IV — Έγγραφη διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
20.
Η προσφυγή της Επιτροπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Μαΐου 1988.
21.
Η έγγραφη διαδικασία εξελίχθηκε κανονικά. Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
22.
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να θεσπίσει, παρά την πάροδο της προθεσμίας, όλα τα μέτρα που είναι αναγκαία για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ/
—
να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
23.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή'
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
V — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
Α — Γενικότητες
24.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει, καταρχάς, ότι τα κριτήρια για τη μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο πρέπει να είναι αυστηρά. Από τις απαντήσεις της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία δεν προκύπτει σαφώς ποιες γερμανικές διατάξεις μεταφέρουν την οδηγία ( διοικητικές εγκύκλιοι και διατάξεις ή διατάξεις του WHG και του AbfG)· από τις απαντήσεις αυτές δεν προκύπτει ούτε για ποιες διατάξεις αναγνωρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τη βασιμότητα των αντιρρήσεων της Επιτροπής ούτε ποιες διατάξεις αποτελούν αντικείμενο αμφισβητήσεως. Οι κρίσιμες διατάξεις κατά την Επιτροπή είναι αυτές του WHG και, παράλληλα, το δίκαιο των ομόσπονδων κρατών, συμπεριλαμβανομένων των διοικητικών εγκυκλίων.
25.
Η Επιτροπή αναφέρει επίσης, καταρχάς, στο υπόμνημα απαντήσεως ένα έγγραφο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας της 29ης Ιουνίου 1988, στο οποίο αυτή ομολογούσε την παράβαση της Συνθήκης, ανακοινώνοντας το σχέδιο διοικητικής εγκυκλίου. Το έγγραφο αυτό έδωσε αφορμή σε αναστολή της διαδικασίας που εφαρμόζεται επί παραβάσεων κρατών μελών. Ο περιεχόμενος στο υπόμνημα αντικρούσεως ισχυρισμός της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι η οδηγία εφαρμόστηκε ορθώς είναι αντιφατικός.
26.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εξηγεί ότι με το έγγραφο της αυτό θέλησε μόνο να εκδηλώσει πνεύμα συνεργασίας. Επισυνάπτει στο υπόμνημα ανταπαντήσεως το σχέδιο της διοικητικής εγκυκλίου και υπογραμμίζει ότι η εγκύκλιος αυτή δεν είναι νομικώς αναγκαία αλλ' ότι θέλει έτσι να ανταποκριθεί στις συναφείς απαιτήσεις της Επιτροπής. Η Επιτροπή δεν μπορεί, επομένως, να θεωρήσει την ανακοινωθείσα έκδοση της διοικητικής αυτής εγκυκλίου ως ομολογία παραβάσεως της Συνθήκης.
27.
Το εγερθέν από την Επιτροπή πρόβλημα της μη μεταφοράς της οδηγίας είναι μάλλον θεωρητικό, επειδή στην πράξη δεν υπήρξε παράβαση της οδηγίας αυτής. Η οδηγία έχει μεταφερθεί εν μέρει από ομοσπονδιακούς νόμους ή νόμους των ομόσπονδων κρατών και εν μέρει από κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις. Κριτήριο για τη μεταφορά της οδηγίας είναι το αν το εσωτερικό δίκαιο εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο σαφή και ακριβή. Το είδος των χρησιμοποιουμένων για τη μεταφορά διατάξεων ( ομοσπονδιακό δίκαιο ή δίκαιο των ομόσπονδων κρατών, νόμοι, κανονιστικές αποφάσεις κ.λπ. ) είναι άνευ σημασίας.
Β — Ως προς ης απορρίψεις των ονσιών τον καταλόγου 1
1. Ως προς την απαγόρευση των αμέσων απορρίψεων
28.
Η Επιτροπή προσάπτει, καταρχάς, στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν μετέφερε το άρθρο 3, στοιχείο α, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας, κατά τα οποία έπρεπε να απαγορεύσει κάθε άμεση απόρριψη των ουσιών του καταλόγου Ι.
29.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αμφισβητεί την αιτίαση της Επιτροπής από δύο απόψεις: πρώτον, ως προς την ερμηνεία των επίδικων διατάξεων της οδηγίας και, δεύτερον, ως προς την ερμηνεία της γερμανικής νομοθεσίας.
30.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ούτε η απόλυτη απαγόρευση της αμέσου απορρίψεως ούτε η υποχρέωση παρεμποδίσεως της εμμέσου απορρίψεως ουσιών του καταλόγου Ι είναι απόλυτη, όπως αναφέρει επανειλημμένα και η Επιτροπή στην προσφυγή της, αλλά υπόκεινται στην επιφύλαξη του κανόνα « de minimis » του άρθρου 2, στοιχείο β, η εφαρμογή του οποίου εξαρτάται εκάστοτε από την εκτίμηση των αρμοδίων αρχών του οικείου κράτους μέλους.
31.
Οι υποχρεώσεις αυτές πρέπει να ερμηνευθούν σε συνδυασμό προς το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας, έτσι ώστε τα κράτη μέλη να υποχρεούνται να μεταφέρουν στο εσωτερικό τους δίκαιο την απόλυτη απαγόρευση της αμέσου απορρίψεως μόνο κατά το μέτρο που δεν πρόκειται για απορρίψεις « για τις οποίες διαπιστώνεται από την αρμόδια αρχή του οικείου κράτους μέλους ότι περιέχουν ουσίες που αναφέρονται στον κατάλογο Ι (...) σε ποσότητα και συγκέντρωση αρκετά μικρές, ώστε να αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων ».
32.
Κατά συνέπεια η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι εκπλήρωσε στο ακέραιο την υποχρέωση μεταφοράς της περιορισμένης αυτής απαγορεύσεως με τη θέσπιση των άρθρων 1, στοιχείο a, παράγραφος 1, 2, παράγραφος 1, 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, και 34 του WHG.
33.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας το άρθρο 1, στοιχείο a, παράγραφος 1, του WHG περιέχει τη γενική αρχή ότι τα ύδατα, ως συστατικό στοιχείο του οικοσυστήματος, πρέπει να αποτελούν αντικείμενο διαχειρίσεως τέτοιας ώστε να εξυπηρετούν το γενικό συμφέρον καθώς και το συμφέρον των ιδιωτών και, συγχρόνως, ώστε να αποφεύγεται κάθε αποτρέψιμη ζημία.
34.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει επίσης ότι κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του WHG απαιτείται άδεια της διοικητικής αρχής για τη διενέργεια αμέσων απορρίψεων. Οι περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται η χορήγηση της άδειας αυτής από τις αρμόδιες αρχές προβλέπονται στο άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG, που ορίζει ότι:
« Η χορήγηση άδειας απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα επιτρέπεται μόνον όταν δεν υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. »
35.
Κατά τη διάταξη αυτή απαγορεύεται κάθε απόρριψη ουσιών (και όχι μόνο των ουσιών του καταλόγου Ι της οδηγίας), εκτός αν συντρέχουν οι περιοριστικές προϋποθέσεις της παραγράφου 34, παράγραφος 1, του WHG. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας σημασία έχει μόνο το ζήτημα αν κατά τις διατάξεις του WHG μπορεί, θεωρητικά, να επιτραπεί, σε μία συγκεκριμένη περίπτωση, η άμεση απόρριψη ουσιών του καταλόγου Ι, μολονότι αυτό απαγορεύεται από την οδηγία. Κατά την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας κάτι τέτοιο δεν είναι δυνατό.
36.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ανέφερε ήδη ότι το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας προβλέπει εξαίρεση από την απόλυτη απαγόρευση της αμέσου απορρίψεως ουσιών του καταλόγου Ι, αναφέροντας ότι σε ορισμένες περιπτώσεις η οδηγία, και επομένως η απαγόρευση, δεν έχει διόλου εφαρμογή, άρα δεν είναι καν απαραίτητη η άδεια της αρχής, ενώ το γερμανικό δίκαιο προβλέπει εξαίρεση από την απαγόρευση της αμέσου απορρίψεως όλων των ουσιών στα υπόγεια ύδατα υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG, μόνο όμως κατόπιν ρητής αδείας της αρμοδίας αρχής. Επομένως, η επίλυση του ζητήματος αν δικαιολογείται η αιτίαση της Επιτροπής εξαρτάται από το αν η εξαιρετική διάταξη του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας καλύπτεται από το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG, όπως υποστηρίζει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ή αν το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG είναι ευρύτερο από το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας, όπως φαίνεται να υποστηρίζει η Επιτροπής.
37.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας η αρμόδια αρχή πρέπει να προβεί σε εκτίμηση της πραγματικής καταστάσεως και στις δύο περιπτώσεις, δηλαδή τόσο για να εκτιμήσει αν έχει εφαρμογή η προβλεπόμενη στο άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας εξαίρεση από την απόλυτη απαγόρευση, όσο και για να εκτιμήσει αν έχει εφαρμογή η προβλεπόμενη στο άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG εξαίρεση.
38.
Κατά το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας η αρμόδια αρχή πρέπει, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, να εξετάσει αν οι ουσίες περιέχονται σε ποσότητα και συγκέντρωση αρκετά μικρές, « ώστε να αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων », ενώ κατά το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG πρέπει να εξεταστεί αν « υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους ». Μολονότι τα δύο αυτά κριτήρια δεν ταυτίζονται, κατά το γράμμα τους, στην πράξη σημαίνουν το ίδιο.
39.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας το Bundesverwaltungsgericht με απόφαση της 16ης Ιουλίου 1965 ( Zeitschrift für Wasserrecht 1965, σ. 113, 116) έκρινε ότι:
« η έκφραση “ δεν υπάρχει φόβος ” πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι δεν υφίσταται ούτε και η ελάχιστη πιθανότητα, πράγμα που καταλήγει στο ότι πρέπει να είναι απίθανο κατά την ανθρώπινη εμπειρία. Ο νόμος είναι, επομένως, ιδιαίτερα αυστηρός στο σημείο αυτό ».
40.
Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτό, σύμφωνα με την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ότι τα κριτήρια για τη χορήγηση αδείας απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα κατά το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG αλληλοκαλύπτονται με τα κριτήρια του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας. Αυτό σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται η χορήγηση μιας τέτοιας άδειας κατά το γερμανικό δίκαιο, όταν δεν πληρούνται τα κριτήρια του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG ή του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας και ότι, επομένως, η άμεση απόρριψη ουσιών στα υπόγεια ύδατα απαγορεύεται.
41.
Η γερμανική νομοθεσία μεταφέρει, επομένως, το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, σε συνδυασμό προς το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας πλήρως στο εσωτερικό δίκαιο και είναι μάλιστα αυστηρότερη από την οδηγία, επειδή δεν αφορά μόνο τις ουσίες του καταλόγου Ι, αλλά όλες τις ουσίες και, επειδή, ακόμη και αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας ή του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG απαιτείται πάλι άδεια, πράγμα που δεν απαιτείται από την οδηγία.
42.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διατήρησε σε ισχύ την αυστηρότερη αυτή ρύθμιση, σύμφωνα προς το άρθρο 19 της οδηγίας.
43.
Προς ερμηνεία της οδηγίας η Επιτροπή αναφέρει ότι το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας δεν περιέχει, από διαρθρωτική άποψη, ούτε περιορισμό της απαγορεύσεως κατά το άρθρο 4 ούτε κανόνα « de minimis ». Το άρθρο 4 απαγορεύει μεταξύ άλλων την απόρριψη των ουσιών του καταλόγου Ι. Το άρθρο 2, στοιχείο β, αφορά, αντίθετα, απορρίψεις άλλων, ακίνδυνων ονοιών, στις οποίες μπορεί να περιέχονται ίχνη των ουσιών που αναφέρονται στους καταλόγους Ι και Π, και εξαιρεί εντελώς τις απορρίψεις αυτές από την εφαρμογή της οδηγίας, επειδή και κατά το μέτρο που δεν ασκούν επιρροή επί της ποιότητας των υπογείων υδάτων. Για οτιδήποτε μπορεί να χαρακτηριστεί ως απόρριψη ουσιών του καταλόγου Ι ισχύει επομένως απεριόριστα και απόλυτα η απαγόρευση του άρθρου 4, ανεξαρτήτως του αν στη συγκεκριμένη περίπτωση υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή όχι, λόγω της ελαχίστης ποσότητας.
44.
Αντίθετα από την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας η οδηγία δεν απαιτεί για την εφαρμογή της απαγορεύσεως κανέναν έλεγχο εκ μέρους των αρμοδίων αρχών. Η διαπίστωση του αν « αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων » προβλέπεται μόνο για την απόρριψη άλλων ουσιών, που πιθανόν να περιέχουν ίχνη των ουσιών του καταλόγου Ι. Στην περίπτωση αυτή πρέπει να προβλεφθεί διαδικασία εξα-σφαλίζουσα ότι η ποσότητα και η συγκέντρωση δεν είναι τόσο μεγάλες ώστε να έχει εφαρμογή η οδηγία και, επομένως, η απαγόρευση του άρθρου 4.
45.
Στο σημείο αυτό η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απαντά ότι στο άρθρο 2, στοιχείο β, δεν γίνεται λόγος για « άλλες ουσίες » ή για « ίχνη » των ουσιών αυτών. Το άρθρο 2, στοιχείο β, δεν αφορά την απόρριψη ακίνδυνων ουσιών, αλλά καθιστά τον καθορισμό κρισίμων κατωφλίων προϋπόθεση της απόλυτης απαγορεύσεως απορρίψεως των ουσιών του καταλόγου Ι. Τα κρίσιμα αυτά κατώφλια δεν καθορίζονται στην οδηγία και πρέπει, επομένως, να εκτιμηθούν και να καθοριστούν από τις αρμόδιες για τα ύδατα αρχές των κρατών μελών. Αυτός ακριβώς είναι ο ρόλος του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG. Η περίπτωση όμως αυτή δεν μπορεί να εμφανιστεί καθόλου στην πράξη προκειμένου για ουσίες του καταλόγου Ι, επειδή η απόρριψη των ουσιών αυτών οδηγεί πάντοτε σε υποβάθμιση των υπογείων υδάτων. Οι αρχές πρέπει, επομένως, να αρνούνται πάντοτε τη χορήγηση αδείας απορρίψεως των ουσιών του καταλόγου Ι.
46.
Η Επιτροπή θεωρεί, σχετικά με την ερμηνεία της γερμανικής νομοθεσίας, ότι οι διατάξεις του WHG δεν ισοδυναμούν ούτε από πλευράς διαρθρώσεως ούτε από πλευράς περιεχομένου με τις διατάξεις της οδηγίας.
47.
Κατά την Επιτροπή η ρύθμιση του WHG δεν αντιστοιχεί προς την οδηγία, επειδή ο WHG προβλέπει κατά βάση τη δυνατότητα χορηγήσεως αδείας για απορρίψεις των ουσιών του καταλόγου Ι και, τουλάχιστον θεωρητικά, μπορεί να επιτραπεί μια απόρριψη απαγορευόμενη από την οδηγία. Δεν μπορεί να ελεγχθεί και είναι αδιάφορο για το ζήτημα της ορθής μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο το αν τα κριτήρια του άρθρου 34 του WHG εφαρμόζονται στη διοικητική πρακτική τόσο αυστηρά, ώστε να αποκλείεται η χορήγηση τέτοιων αδειών. Μια διάταξη που καθιστά γενικά δυνατή τη χορήγηση αδείας απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα, κατά τον βαθμό που « δεν υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους » δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας.
48.
Η Επιτροπή εξετάζει επίσης τον ισχυρισμό της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ότι τα ουσιαστικά κριτήρια του άρθρου 34 του WHG ισοδυναμούν προς εκείνα του άρθρου 2, στοιχείο β. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αναφερόμενη στη νομολογία του Bundesverwaltungsgericht, ισχυρίζεται ότι η έκφραση « δεν υπάρχει φόβος » είναι αυστηρότερη από την έκφραση « απειλούμενος κίνδυνος » και πρέπει, μάλιστα, « να αποκλειστεί κάθε βάσιμη πιθανότητα » εξυπακουομένου, κατά το Bundesverwaltungsgericht, ότι «απλά ενδεχόμενα (...) δεν μπορούν, ωστόσο, ποτέ να αποκλειστούν εντελώς ». Κατά την Επιτροπή η οδηγία επιδιώκει ακριβώς τον αποκλεισμό κάθε ενδεχομένου, απαιτώντας με το άρθρο 2, στοιχείο β, να « αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος». Η υποβάθμιση δεν πρέπει να είναι απλώς « απίθανη κατά την ανθρώπινη εμπειρία », αλλά πρέπει να αποκλείεται κάθε ενδεχόμενο ( = κίνδυνος ) υποβαθμίσεως.
2. Ως προς τις έμμεσες απορρίψεις ουσιών rov καταλόγου Ι
49.
Η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας, κατά το οποίο τα κράτη μέλη « υποβάλλουν σε προκαταρκτική έρευνα τις ενέργειες για την εξαφάνιση και την απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση των ουσιών οι οποίες είναι δυνατό να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη ».
50.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρεται καταρχάς στους ισχυρισμούς της σχετικά με το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας και θεωρεί ότι η διάταξη αυτή ισχύει και για τη ρύθμιση των εμμέσων απορρίψεων προς εξαφάνιση ή απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση των ουσιών αυτών και, επομένως, η εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, προϋποθέτει ότι πρόκειται για τόσο ελάχιστες ποσότητες και συγκεντρώσεις, ώστε να αποκλείεται κάθε κίνδυνος.
51.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι με το άρθρο 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, παράγραφος 2, αριθ. 2, τα άρθρα 19 a επ., 19 g επ. και 34, παράγραφος 2, του WHG, καθώς και με τις διατάξεις περί απορριμμάτων (AbfG) μετέφερε πλήρως στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση. Οι γερμανικές διατάξεις είναι μάλιστα σε ορισμένα σημεία αυστηρότερες από τις διατάξεις της οδηγίας. Αναπτύσσοντας την άποψη αυτή διακρίνει τις προβλεπόμενες κατά τις γερμανικές διατάξεις περιπτώσεις εμμέσου απορρίψεως, δηλαδή α) διά μεταφοράς μέσω σωληνώσεως, β) μέσω άλλων εγκαταστάσεων, γ ) χωρίς χρήση σωληνώσεων ή εγκαταστάσεων και δ ) με οριστική απόθεση.
α) Μεταφορά διά σωληνώσεων
52.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει σχετικά με τη μεταφορά των ουσιών διά σωληνώσεων ότι τα άρθρα 19 a επ. του WHG μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας. Κατά τις διατάξεις αυτές για την εγκατάσταση και λειτουργία σωληνώσεων προς μεταφορά επικινδύων ουσιών απαιτείται άδεια. Κατά το άρθρο 19 b, παράγραφος 2, του WHG η άδεια αυτή δεν χορηγείται όταν υπάρχει φόβος ρυπάνσεως των υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους, χωρίς να υπάρχει δυνατότητα παρεμποδίσεως ή αντισταθμίσεως τους με την επιβολή όρων. Οι όροι αυτοί αφορούν ειδικά τις τεχνικές προφυλάξεις κατά την επισκευή των σωληνώσεων. Το κριτήριο για τη χορήγηση αδείας είναι το ίδιο με εκείνο του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG, που ταυτίζεται με το πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας. Ο όρος « Verhinderung » που χρησιμοποιείται στην οδηγία και« Verhütung » που χρησιμοποιείται στον WHG έχουν την Ιδιο έννοια της « παρεμποδίσεως ».
53.
Κατά την Επιτροπή τα άρθρα 19 a επ. του WHG αφορούν μόνο την άδεια εγκαταστάσεως σωληνώσεων για μεταφορά επικίνδυνων για τα ύδατα ουσιών και, επομένως, στην καλύτερη περίπτωση, μια δευτερεύουσα πλευρά των μέτρων που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
54.
Περαιτέρω, η μη χορήγηση αδείας λειτουργίας σωληνώσεων είναι δυνατή μόνον όταν κατά το άρθρο 19 b, παράγραφος 2, του WHG « υπάρχει φόβος ρυπάνσεως των υδάτων, χωρίς να υπάρχει δυνατότητα παρεμποδίσεως ή αντισταθμίσεως της με όρους ». Καθοριστική προϋπόθεση χορηγήσεως της αδείας σαφώς δεν είναι η πραγματική « παρεμπόδιση » της απορρίψεως, αλλά η παρεμπόδιση ή « αντιστάθμιση » της ρυπάνσεως. Αυτό συνιστά κριτήριο που καθιστά δυνατή τη χορήγηση αδείας σε περιπτώσεις στις οποίες η χορήγηση αυτή δεν θα ήταν καθόλου δυνατή σύμφωνα με την οδηγία. Στο σημείο αυτό δεν υφίσταται, επομένως, επαρκής μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
55.
Επιπλέον, ο ορισμός των επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών κατά το άρθρο 19 a, παράγραφος 2, του WHG, σε συνδυασμό προς την κανονιστική απόφαση περί των επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών κατά τη μεταφορά διά σωληνώσεων (BGBl. Ι, σ. 1946) δεν περιλαμβάνει όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι. Η Επιτροπή αναφέρει ως παραδείγματα τις οργανοκασσιτερικές ενώσεις, τον υδράργυρο και τις ενώσεις υδραργύρου, που δεν αναφέρονται στην κανονιστική απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1973.
56.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι το άρθρο 19 a, παράγραφος 2, του WHG και η κανονιστική απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1973 περί επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών περιλαμβάνουν όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι. Τα αναφερόμενα από την Επιτροπή παραδείγματα των οργανοκασσιτε-ρικών ενώσεων και του υδραργύρου είναι ξένα προς την πραγματικότητα, επειδή οι ουσίες αυτές δεν μεταφέρονται διά σωληνώσεων.
β) Χρήση άλλων εγκαταστάσεων
57.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι τα άρθρα 19 g επ. μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας. Οι διατάξεις αυτές αφορούν εγκαταστάσεις για τα μέτρα εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση των ουσιών του καταλόγου Ι του παραρτήματος της οδηγίας. Ο όρος « εγκατάσταση » περιλαμβάνει τόσο σταθερές ( εντοιχισμένες δεξαμενές κ.λπ. ), όσο και κινητές εγκαταστάσεις ( δοχεία κ.λπ. ). Ο όρος « απόθεση » σημαίνει τη διατήρηση ουσιών προς μεταγενέστερη χρησιμοποίηση ή επαναχρησιμοποίηση ή και προς μεταγενέστερη οριστική εξαφάνιση.
58.
Όλες οι εγκαταστάσεις αυτές πρέπει, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, να πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 19 g του WHG και επιτρέπονται μόνον όταν δεν υπάρχει φόβος ρυπάνσεως των υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. Επομένως, πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας. Κατά το άρθρο 19 g, παράγραφος 3, του WHG οι εγκαταστάσεις πρέπει, περαιτέρω, να κατασκευάζονται, να κτίζονται, να διατηρούνται και να λειτουργούν σύμφωνα με τους γενικώς αναγνωρισμένους κανόνες της τεχνικής, δηλαδή πρέπει να τηρούνται όλες οι τεχνικές προφυλάξεις κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας, οι οποίες είναι αναγκαίες για να παρεμποδιστούν, κατά βάση, απορρίψεις σημαντικότερες από τις ελάχιστες απορρίψεις που επιτρέπονται κατά το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας.
59.
Η απαρίθμηση των επικινδύνων ουσιών εισάγεται στο άρθρο 19 g, παράγραφος 5, με τον όρο « ιδίως », πράγμα που σημαίνει ότι πρόκειται για παραδείγματα και, δεν περιλαμβάνει όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι.
60.
Η απόθεση ουσιών σε χώρο αποθέσεως αποθεμάτων ρυθμίζεται στον νόμο περί απορριμμάτων ( AbfG ). Εφαρμογή έχουν επίσης τα άρθρα 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, και 34, παράγραφος 2, του WHG. Το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG δεν απαιτεί — όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή — την πραγματική και επί σκοπώ απόρριψη στα υπόγεια ύδατα, αλλά εξομοιώνει προς την απόρριψη αυτή και τα μέτρα που μπορούν να οδηγήσουν σε ρύπανση των υπογείων υδάτων. Από αυτό προκύπτει ότι η απόρριψη των ουσιών σε χώρο αποθέσεως απορριμμάτων καλύπτεται από το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG, κατά το οποίο η οριστική ή μη απόθεση ουσιών επιτρέπεται μόνο κατά τρόπο που δεν δημιουργεί φόβους επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους.
61.
Τέλος, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι το σχέδιο διοικητικής εγκυκλίου που επισυνάπτεται ως παράρτημα στο υπόμνημα απαντήσεως παρέχει επιπλέον διευκρινίσεις.
62.
Η Επιτροπή αντιτάσσει στον ισχυρισμό της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας τα εξής.
63.
Η ερμηνεία του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν είναι ορθή.
64.
Οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της αδείας του άρθρου 19 g του WHG δεν έχουν εφαρμογή, επειδή η παράγραφος αυτή αφορά τις άδειες εγκαταστάσεως προς απόθεση, επεξεργασία κ.λπ. επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών. Δεν περιλαμβάνει την προβλεπόμενη στην οδηγία απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση. Ως « απόθεση » κατά την έννοια της διατάξεως αυτής νοείται μόνο « η οριστική απόθεση ή η απόθεση με σκοπό την επαναχρησιμοποίηση » και όχι την εξαφάνιση.
65.
Επιπλέον, ο κατάλογος των επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών του άρθρου 19 g του WHG δεν περιλαμβάνει όλες τις ουσίες που αναφέρονται στον κατάλογο Ι της οδηγίας.
66.
Το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG δεν εξυπηρετεί την απαιτούμενη παρεμπόδιση κάθε εμμέσου απορρίψεως, αλλ' αφορά περιπτώσεις στις οποίες υφίσταται δυνατότητα χορηγήσεως αδείας κατά το άρθρο 6 του WHG.
67.
Μόνο το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG αφορά το αντικείμενο που ρυθμίζεται με το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας. Στο άρθρο αυτό δεν προβλέπεται, ωστόσο, ούτε διαδικασία προγενέστερης έρευνας ούτε υποχρέωση χορηγήσεως αδείας υπό προϋποθέσεις εξασφαλίζουσες την αποτελεσματική προστασία των υπογείων υδάτων κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
68.
Ως προς το σχέδιο διοικητικής εγκυκλίου που διαβίβασε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας η Επιτροπή παρατηρεί ότι η εγκύκλιος αυτή δεν έχει ακόμη τεθεί σε ισχύ. Εκτός αυτού η εκγύκλιος αυτή περιέχει, από πλευράς περιεχομένου, ρύθμιση που ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας, μεταφέρει όμως στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία μόνο « κατά το μέτρο που εφαρμόζεται το δίκαιο περί απορριμμάτων ». Κατά το μέτρο που δεν εφαρμόζεται το δίκαιο περί απορριμμάτων η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο θα παραμείνει ανεπαρκής και μετά την έναρξη ισχύος της εγκυκλίου.
γ) Έμμεσες απορρίψεις χωρίς χρησιμοποίηση εγκαταστάσεων
69.
Ως προς τις διατάξεις για τις έμμεσες απορρίψεις χωρίς χρησιμοποίηση εγκαταστάσεων ή σωληνώσεων η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, καλύπτεται από το άρθρο 34, παράγραφοι 1 και 2, του WHG, που προβλέπει ότι:
« 1)
Η χορήγηση άδειας απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα επιτρέπεται μόνον όταν δεν υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους.
2)
Η οριστική ή μη απόθεση ουσιών επιτρέπεται μόνο κατά τρόπο που δεν δημιουργεί φόβους επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. Το ίδιο ισχύει και για τη μεταφορά υγρών και αερίων διά σωληνώσεων. »
70.
Η Επιτροπή αναφέρει ότι το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG δεν εξαρτά την απόθεση ουσιών από προηγούμενη έρευνα και ειδική άδεια και δεν απαγορεύει, επομένως, αποτελεσματικά τις έμμεσες απορρίψεις, αντίθετα από τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, σε συνδυασμό προς το άρθρο 7 της οδηγίας.
71.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί αβάσιμη την αιτίαση αυτή, ισχυριζόμενη ότι οι αρχές, πριν από τη λήψη κάθε αποφάσεως, προβαίνουν σε εξέταση της καταστάσεως κατά τα άρθρα 24 και 26 του ομοσπονδιακού νόμου περί διοικητικής διαδικασίας και τις αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών. Η εξέταση αυτή είναι σύμφωνη προς το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
72.
Ένα μέτρο εξαφανίσεως των ουσιών του καταλόγου Ι, που μπορεί να οδηγήσει σε έμμεση απόρριψη, μπορεί να αποτελεί « απόρριψη », έτσι ώστε το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας να καλύπτεται επίσης από το άρθρο 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, του WHG, επειδή επί « απορρίψεων » είναι απαραίτητη, κατά τις γερμανικές διατάξεις, η χορήγηση αδείας.
73.
Η Επιτροπή αμφισβητεί αν ο όρος « απόρριψη » περιλαμβάνει πράγματι την εξαφάνιση ή την απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση. Κατ' αυτήν η διάταξη αυτή είναι, επομένως, τόσο στενή ώστε να μην καλύπτει το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
74.
Κατά την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG, κατά το οποίο «ως χρήσεις θεωρούνται και τα μέτρα που είναι κατάλληλα να προκαλέσουν διαρκείς ή όχι ασήμαντες επιζήμιες αλλοιώσεις των φυσικών ή βιολογικών ιδιοτήτων των υδάτων », καλύπτει και όλα τα μέτρα με σκοπό την εξαφάνιση, που μπορούν να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη.
75.
Η Επιτροπή θεωρεί ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG, λόγω της προϋποθέσεως του « διαρκούς και μη ασήμαντου », είναι κατά πολύ επιεικέστερο από την οδηγία, που σκοπεύει την υποβολή σε έρευνα όλων των πράξεων εξαφανίσεως που μπορούν να οδηγήσουν σε έμμεσες απορρίψεις.
76.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, και το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG είναι λιγότερο αυστηρά από τις διατάξεις της οδηγίας είναι εσφαλμένος, επειδή η « αρχή της υπάρξεως φόβου » του άρθρου 34, παράγραφος 2, του WHG, που ισχύει και εν προκειμένω, αντιστοιχεί στον κανόνα « de minimis » του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας.
77.
Στο σημείο αυτό το γερμανικό δίκαιο είναι μάλιστα αυστηρότερο από την οδηγία, επειδή δεν προβλέπει τη χορήγηση αδείας για μέτρο αντίθετο προς τον κανόνα de minimis του άρθρου 34, παράγραφος 2, του WHG, ενώ η χορήγηση μιας τέτοιας άδειας είναι κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας δυνατή, μόνο εφόσον τηρούνται οι τεχνικές προφυλάξεις. Επομένως, η αιτίαση περί ελλείψεως υποχρεώσεως χορηγήσεως αδείας δεν ευσταθεί, επειδή τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα, κατά το άρθρο 19 της οδηγίας, να θεσπίσουν συναφώς αυστηρότερες διατάξεις.
δ) Έμμεσες απορρίψεις με οριστική απόθεση
78.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι επί εμμέσων απορρίψεων ουσιών των καταλόγων Ι και II που συνδέονται με την οριστική ή μη απόθεση των απορριμμάτων ισχύει ο νόμος περί απορριμμάτων (Abfallgesetz, AbfG) της 27ης Αυγούστου 1986.
79.
Κατά τον νόμο αυτό η απόθεση απορριμμάτων μπορεί να πραγματοποιηθεί μόνο στις προς τούτο εγκριθείσες εγκαταστάσεις — εγκαταστάσεις αποθέσεως απορριμμάτων (άρθρο 4, παράγραφος 1, του AbfG) που πρέπει να ανταποκρίνονται σε ορισμένες προϋποθέσεις ( άρθρο 7 του AbfG ). Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 5, του AbfG οι γερμανικές αρχές εξέδωσαν διοικητικές εγκυκλίους σχετικά με τις προϋποθέσεις αποθέσεως των απορριμμάτων και καθόρισαν επίσης τη διαδικασία της συλλογής, της επεξεργασίας, της προσωρινής και της οριστικής αποθέσεως. Με τον τρόπο αυτό οι διοικητικές εγκύκλιοι που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 5, του AbfG οι οποίες συμπλήρωσαν κενά που ίσως να εξακολουθούσαν θεωρητικά να υφίστανται, κάλυψαν επαρκώς τους ειδικούς τομείς των άρθρων 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, και 5, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
80.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι προς το παρόν η σχεδιαζόμενη συναφώς διοικητική εγκύκλιος δεν έχει αρχίσει να ισχύει και ότι η οδηγία δεν έχει μεταφερθεί πλήρως στο εσωτερικό δίκαιο.
3. Επί της ρυθμίσεως των Lιπώv εμμεαων απορρίψεων
81.
Η Επιτροπή θεωρεί ανεπαρκή τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας, που αφορά τις λοιπές έμμεσες απορρίψεις.
82.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι και για το άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας ισχύει ο κανόνας του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας.
83.
Κατά το μέτρο που οι λοιπές έμμεσες απορρίψεις δεν εμπίπτουν στα άρθρα 19 a επ. και 19 g επ. του WHG, εφαρμογή έχουν τα άρθρα 3, παράγραφος 2, και 34, παράγραφος 2, του WHG.
84.
Κατά το μέτρο που οι αναφερόμενες στο άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, δραστηριότητες πραγματοποιούνται σε σωληνώσεις ή άλλες εγκαταστάσεις, η διάταξη αυτή της οδηγίας έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο με τα άρθρα 19 a επ. και 19 g του WHG· οι ουσίες του καταλόγου Ι της οδηγίας εμπίπτουν στον όρο « επικίνδυνες για τα ύδατα ουσίες ».
85.
Κατά το μέτρο που οι δραστηριότητες που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, δεν πραγματοποιήθηκαν σε σωληνώσεις ή άλλες εγκαταστάσεις και δεν εμπίπτουν, επομένως, στα άρθρα 19 a επ. ή 19 g επ. του WHG, εφαρμογή έχουν τα άρθρα 2, 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, και 34 του WHG. Η αρχή της υπάρξεως φόβων κατά το άρθρο 34 του WHG εξασφαλίζει την πλήρη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
86.
Κατά τη άποψη της Επιτροπής τα αναφερθέντα από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία άρθρα 19 a επ. και 19 g επ. καλύπτουν μόνο μερικώς το άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας· ο κατάλογος των επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών δεν είναι πλήρης.
87.
Ως προς τις σωληνώσεις η προβλεπόμενη στο άρθρο 19 b, παράγραφος 1, χορήγηση αδείας καθώς και η προβλεπόμενη στο άρθρο 19 b, παράγραφος 2, του WHG άρνηση χορηγήσεως αδείας δεν είναι σύμφωνες προς την οδηγία, η οποία προβλέπει στο άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, κάτι περισσότερο, επειδή εμποδίζει κάθε έμμεση απόρριψη, έτσι ώστε εκ των προτέρων να μην μπορεί να προκληθεί ρύπανση.
88.
Στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν υφίστανται, επιπλέον, σαφείς διατάξεις για την περίπτωση μη εφαρμογής των διατάξεων περί σωληνώσεων.
89.
Οι διατάξεις των ομόσπονδων κρατών δεν αποκαθιστούν τις ελλείψεις των ομοσπονδιακών διατάξεων. Η Επιτροπή αναφέρεται, παραδείγματος χάρη, στην κανονιστική απόφαση περί εγκαταστάσεων του Schleswig-Holstein της 24ης Ιουνίου 1986, στις διατάξεις του Αμβούργου (άρθρα 28, 28a, του Wassergesetz του Αμβούργου) σε συνδυασμό προς τη σχετική κανονιστική απόφαση περί εγκαταστάσεων, της 11ης Αυγούστου 1987, καθώς και στις κοινοποιηθείσες διατάξεις της Έσσης, της Βάδης Βυρτεμβέργης, της Βαυαρίας, της Ρηνανίας Παλατινάτου και της Βρέμης. Οι διατάξεις αυτές δεν επαναλαμβάνουν τις ουσίες του καταλόγου Ι του παραρτήματος της οδηγίας και δεν απαγορεύουν, υπό την ανωτέρω έννοια, τις έμμεσες απορρίψεις των ουσιών αυτών.
90.
Στο άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG δεν εμπίπτει κάθε χρήση, αλλά μόνο η απόρριψη ουσιών στα υπόγεια ύδατα.
91.
Αντίθετα, το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHO δεν καλύπτει τις απορρίψεις (αυτές αναφέρονται ξεχωριστά στο άρθρο 3, παράγραφος 1, αριθ. 5), αλλά μέτρα άλλης φύσεως.
92.
Το άρθρο 34, παράγραφος 2, του WHG αναφέρει μόνο την προσωρινή ή οριστική απόθεση ουσιών ή τη μεταφορά υγρών και αερίων διά σωληνώσεων. Είναι μεν πιθανόν όλες οι δραστηριότητες που καλύπτονται από το άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, να υπόκεινται σε προηγούμενη άδεια ως χρήσεις, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του WHG, η χορήγηση όμως της άδειας αυτής δεν εξαρτάται από ειδικές προϋποθέσεις.
93.
Ως προς το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG, θα έπρεπε, για την επίτευξη του σκοπού του άρθρου 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, κάθε χρήση να εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι εξασφαλίζεται η παρεμπόδιση κάθε απορρίψεως ουσιών του καταλόγου Ι. Αυτό δεν εξασφαλίζεται, κατά την Επιτροπή, επειδή το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG περιλαμβάνει μόνο την επί σκοπώ και πραγματική απόρριψη τους στα υπόγεια ύδατα.
94.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απαντά ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG δεν απαιτεί την επί σκοπώ και πραγματική απόρριψη στα υπόγεια ύδατα, αλλά εξομοιώνει προς την απόρριψη αυτή τα μέτρα που μπορούν να οδηγήσουν σε ρύπανση των υπογείων υδάτων. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μπορεί να παρουσιαστεί στην πράξη περίπτωση που θα επέβαλλε διαφορετική λύση είτε κατά το γερμανικό δίκαιο είτε κατά την οδηγία.
Γ — Ως προς την παρεμπόδιση της απορρίψεως ουσιών του καταλόγου Π
95.
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν μετέφέρε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 5 της οδηγίας, κατά το οποίο, για ουσίες του καταλόγου II, τα κράτη μέλη πρέπει να προβαίνουν σε προηγούμενη έρευνα, για να περιορίζουν τις άμεσες απορρίψεις στα υπόγεια ύδατα και να χορηγούν άδεια για έμμεσες απορρίψεις μόνο υπό την προϋπόθεση ότι παρεμποδίζεται κάθε ρύπανση των υπογείων υδάτων.
96.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι οι διατάξεις αυτές δεν διακρίνουν μεταξύ των ουσιών του καταλόγου Ι και εκείνων του καταλόγου II και ότι, επομένως, οι διατάξεις της είναι αυστηρότερες για τις ουσίες του καταλόγου Π. Όσον αφορά τις άμεσες απορρίψεις, τα άρθρα 2, 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, και 34, παράγραφος 1, του WHG απαγορεύουν κατά βάση και απεριόριστα τις άμεσες απορρίψεις τόσο των ουσιών του καταλόγου Ι όσο και εκείνων του καταλόγου Η. Ως προς τις έμμεσες απορρίψεις των ουσιών αυτών η μεταφορά της οδηγίας εξασφαλίζεται με την ισχύ των ίδιων κανόνων για τις έμμεσες απορρίψεις των ουσιών και των δύο καταλόγων.
97.
Κατά την Επιτροπή το άρθρο 5 της οδηγίας δεν μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με τα άρθρα 1, 2, 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, και 34 του WHG. Ως προς τις άμεσες απορρίψεις η αρχή της υπάρξεως φόβων του άρθρου 34 του WHG δεν αντιστοιχεί στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας, που είναι αυστηρότερο και κατά το οποίο πρέπει να εξασφαλίζεται η τήρηση όλων των μέτρων προφυλάξεως. Ως προς τις έμμεσες απορρίψεις δεν προβλέπεται η επιβαλλόμενη από την οδηγία ειδική διαδικασία χορηγήσεως αδείας. Ούτε η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο με ειδική εγκύκλιο κατά το άρθρο 4, παράγραφος 5, του AbFG είναι πλήρης.
Δ — Ως προς τις οιαόικαοτικές διατάξεις της οοηγίας
α) Γενικότητες
98.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι ούτε οι διατάξεις των ομοσπονδιακών κρατών ούτε οι διοικητικές εγκύκλιοι μετέφεραν ή μετέφεραν επαρκώς στο εσωτερικό δίκαιο τα άρθρα 7 έως 11 και 13 της οδηγίας, που αφορούν τις ειδικές άδειες για τα υπόγεια ύδατα.
99.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει ότι όλες οι αιτιάσεις της Επιτροπής ως προς τις διαδικαστικές διατάξεις της οδηγίας είναι αβάσιμες, επειδή — αντίθετα από την άποψη της Επιτροπής — δεν είναι απαραίτητη η πρόβλεψη στο εσωτερικό δίκαιο « ειδικών ρυθμίσεων » για τις ειδικές για τα υπόγεια ύδατα άδειες ούτε η κατά λέξη επανάληψη τους. Οι ισχύουσες διαδικαστικές διατάξεις της Ομοσπονδίας και των ομόσπονδων κρατών, καθώς και οι εκτελεστικές διατάξεις των ομόσπονδων κρατών είναι δεσμευτικές. Για όλες τις διαδικαστικές διατάξεις της οδηγίας ισχύουν οι διατάξεις-πλαίσιο περί διοικητικής διαδικασίας.
100.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η χρήση διοικητικών εγκυκλίων δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας και ότι, σύμφωνα με την αρχή της παραλληλίας, χρειάζεται τροποποίηση των σχετικών νόμων: κατά την οδηγία απαιτούνται νομοθετικά μέτρα, με τα οποία οι όροι της οδηγίας θα καταστούν νομικά δεσμευτικοί. Οι γενικές υποδείξεις δεν πληρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας, επειδή οι αρμόδιες αρχές δεν γνωρίζουν, στις κατ' ιδίαν περιπτώσεις, αν πρόκειται για κάποια από τις οικείες ουσίες. Επιπλέον, στα ομόσπονδα κράτη του Αμβούργου, του Βερολίνου και του Σααρ δεν υφίσταται γραπτή υπόδειξη σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο ενώ στο Schleswig-Holstein η εγκύκλιος της 27ης Οκτωβρίου 1981 και στη Βαυαρία η εγκύκλιος της 28ης Οκτωβρίου 1981 δεν έχουν δημοσιευθεί. Επομένως, ελλείπει και η ελάχιστη προϋπόθεση εφαρμογής της οδηγίας, δηλαδή η δημοσίευση.
101.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναγνωρίζει ότι οι διαδικαστικές διατάξεις που αφορούν τρίτους πρέπει να αποτελούν αντικείμενο νομοθετικής ρυθμίσεως, θεωρεί όμως ότι τα άρθρα 1, στοιχείο a, 3, 4, 5, 7, 8, 19 a επ., 19 g επ., 21 επ. και 34 του WHG, καθώς και οι διατάξεις των νόμων περί διοικητικής διαδικασίας της Ομοσπονδίας και των ομόσπονδων κρατών συνιστούν θεμελιώδεις διατάξεις. Ως προς το ζήτημα της ασκήσεως της εποπτείας και της διαμορφώσεως της πράξεως περί χορηγήσεως αδείας, πρόκειται μόνο για ρυθμίσεις διοικητικής τεχνικής, που κατά το δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο διοικητικών εγκυκλίων.
102.
Ως προς τα αποτελέσματα των διοικητικών εγκυκλίων που εκδόθηκαν για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί ότι πρόκειται για εσωτερικές της Διοικήσεως ρυθμίσεις, που δεν έχουν χαρακτήρα ουσιαστικού δικαίου. Επειδή οι ουσιαστικές διατάξεις μεταφέρθηκαν ήδη στο εσωτερικό δίκαιο με νομοθετικές διατάξεις, είναι απολύτως επαρκής η άμεση ενημέρωση των διοικητικών αρχών σχετικά με την υποχρέωση τους να τηρούν την οδηγία. Εξάλλου, η οδηγία μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με σύμφωνη προς την οδηγία ερμηνεία του άρθρου 34, καθώς και των διαδικαστικών διατάξεων του WHG.
β) Ως προς το άρθρο 7 της οδηγίας
103.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει ότι το άρθρο 7 της οδηγίας, που ρυθμίζει ποιο πρέπει να είναι το ειδικότερο αντικείμενο των προηγουμένων ερευνών, μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με τα άρθρα 24 και 26 του νόμου περί διοικητικής διαδικασίας της Ομοσπονδίας και τις αντίστοιχες διατάξεις των νόμων περί διοικητικής διαδικασίας των ομόσπονδων κρατών. Κατά τις διατάξεις αυτές οι αρχές υποχρεούνται να λαμβάνουν γνώση αυτεπαγγέλτως των πραγματικών περιστατικών και να χρησιμοποιούν όλα τα απαραίτητα αποδεικτικά μέσα. Τα πραγματικά περιστατικά που πρέπει να ερευνηθούν και τα αποδεικτικά μέσα που μπορούν να χρησιμοποιηθούν καθορίζονται σύμφωνα με τα ουσιαστικά κριτήρια χορηγήσεως αδείας, δηλαδή βάσει των άρθρων 1, στοιχείο a, παράγραφος 1, 4, 5 και 34 του WHG. Οι αρχές, προκειμένου να εξετάσουν αν πληρούνται τα ουσιαστικά αυτά κριτήρια, πρέπει, να προσφύγουν αναγκαστικά στις έρευνες που προβλέπονται στο άρθρο 7 της οδηγίας. Αυτό δεν προβλέπεται μεν ρητώς στις ανωτέρω διατάξεις, επιβάλλεται όμως στις αρχές με διοικητικές εγκυκλίους.
104.
Η Επιτροπή αναφέρει ότι το άρθρο 24 του νόμου περί διοικητικής διαδικασίας, το οποίο επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, δεν καθορίζει το ειδικό αντικείμενο της έρευνας. Ούτε οι διοικητικές διατάξεις των ομόσπονδων κρατών, όπως και εκείνες του Ομόσπονδου Κράτους της Βαυαρίας της 29ης Σεπτεμβρίου 1981, περιέχουν διάταξη περί των αναγκαίων κατά το άρθρο 7 της οδηγίας ερευνών. Περαιτέρω, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία δεν κατέδειξε συγκεκριμένα ποιες είναι οι διατάξεις αυτές και δεν διευκρίνισε αν υφίστανται τέτοιες διατάξεις σε όλα τα ομόσπονδα κράτη.
γ) Ως προς το άρθρο 8 της οδηγίας
105.
Σχετικά με τη μεταφορά του άρθρο 8 στο εσωτερικό δίκαιο (ανωτέρω αριθ. 7) η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπενθυμίζει ότι οι προϋποθέσεις χορηγήσεως αδειών προκύπτουν από τα άρθρα 19 a επ., 19 g επ. και 34 του WHG. Κατά το άρθρο 4 του WHG κατά τη χορήγηση των αδειών αυτών μπορούν να επιβληθούν όροι. Οι όροι αυτοί μπορούν να συνίστανται ιδίως στην επιβολή μέτρων επιτηρήσεως ή στον καθορισμό της καταστάσεως προ της χρήσεως και των ζημιών και των δυσμενών επιδράσεων της χρήσεως ( άρθρο 4, παράγραφος 2, αριθ. 1, του WHG), ακόμη δε και στον διορισμό υπευθύνων επιτηρητών στις εκμεταλλεύσεις ( άρθρο 4, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG). Τα μέτρα αυτά μπορούν μάλιστα να διαταχθούν και εκ των υστέρων, επί αδειών που έχουν ήδη χορηγηθεί κατά τα άρθρα 5, παράγραφος 1, αριθ. 1, και 1 a του WHG. Τέλος, το άρθρο 21 του WHG προβλέπει ρητώς την υποχρέωση του αιτούντος να ανέχεται τη διοικητική εποπτεία επί των εγκαταστάσεων και των διαδικασιών που έχουν σημασία για τη χρήση των υπογείων υδάτων. Οι διατάξεις αυτές μεταφέρουν στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 8 της οδηγίας.
106.
Κατά την Επιτροπή τα άρθρα 4, 5, 19 b, παράγραφος 1, 19 a και 19 i του WHG δεν μεταφέρουν το άρθρο 8 της οδηγίας, επειδή το άρθρο 19 i του WHG δεν αφορά τις άδειες υπό την έννοια της οδηγίας, ενώ τα λοιπά άρθρα δεν προβλέπουν ότι οι αρμόδιες αρχές μπορούν να χορηγούν τις οικείες άδειες μόνο όταν έχει διαπιστωθεί πράγματι ότι εξασφαλίζεται η εποπτεία και η ποιότητα των υπογείων υδάτων. Τέλος, το άρθρο 19 i του WHG αφορά μόνο την εποπτεία των εγκαταστάσεων και όχι και την εποπτεία των υπογείων υδάτων. Οι άδειες κατά το άρθρο 34 του WHG μπορούν να χορηγηθούν υπό όρους, και οι αιτούντες πρέπει να ανέχονται, κατά περίπτωση, τη διοικητική εποπτεία των εγκαταστάσεων, πουθενά δεν καθορίζεται όμως ότι η εξασφάλιση της εποπτείας των υπογείων υδάτων αποτελεί τυπική προϋπόθεση για τη χορήγηση αδειών απορρίψεως. Η ύπαρξη της τυπικής αυτής προϋποθέσεως δεν έχει όμως σημασία μόνο για τους σκοπούς της οδηγίας, όπως το άρθρο 7, αλλά και για τη νομική κατάσταση των ενδιαφερομένων.
δ) Ως προς τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας
107.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας από τα άρθρα 4 και 5 του WHG, σε συνδυασμό προς τα άρθρα 7 και 8 του WHG, κατά τα οποία οι άδειες μπορούν να συνοδεύονται από όρους και επιφυλάξεις, προκύπτει ότι οι αρχές της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας μπορούσαν να καθορίσουν με τις πράξεις αδείας τα προβλεπόμενα στο άρθρο 9 της οδηγίας. Επιπλέον, το άρθρο 37 του νόμου περί διοικητικής διαδικασίας και οι αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών ορίζουν ότι οι διοικητικές πράξεις πρέπει να είναι κατά βάση ορισμένες, πράγμα που σημαίνει ότι πρέπει να περιέχουν όλες τις σημαντικές για τη χορήγηση της αδείας ρυθμίσεις. Κατά το δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας οι αρμόδιες διοικητικές αρχές υποχρεούνται σε ορισμένη διαμόρφωση των διοικητικών πράξεων κατά βάση με διοικητικές εγκυκλίους. Αυτό επαρκεί πλήρως για τη δέσμευση της ίδιας της Διοικήσεως, ενώ δεν επιτελεί ούτως ή άλλως κανένα ρόλο για τον πολίτη, επειδή αυτός δεν θίγεται νομικώς από τη διαμόρφωση της διοικητικής πράξεως που του απευθύνεται, αλλά μόνο από το ουσιαστικό περιεχόμενο της διοικητικής αυτής πράξεως.
108.
Το ίδιο ισχύει για τα στοιχεία του περιεχομένου των αδειών που απαιτούνται· κατά το άρθρο 10 της οδηγίας. Τα απαιτούμενα στοιχεία του περιεχομένου της άδειας προκύπτουν από τα άρθρα 19 a επ. καθώς και 19 g επ. του WHG. Από τα άρθρα αυτά προκύπτει επίσης ότι στην πράξη αδείας πρέπει να αναφέρονται αυτά τα απαιτούμενα στοιχεία. Αυτό εξασφαλίζεται με το άρθρο 37 του νόμου περί διοικητικής διαδικασίας. Συμπληρωματικά, οι αρχές της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας υποχρεώθηκαν, με τις διοικητικές διατάξεις των ομόσπονδων κρατών, να τηρούν το άρθρο 10 της οδηγίας.
109.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι στις διατάξεις στις οποίες αναφέρεται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν γίνεται πουθενά λόγος για τα απαραίτητα μέτρα προφυλάξεως, τις ανώτατες ποσότητες των ουσιών κ.λπ. Αυτό ισχύει και για το άρθρο 24 του νόμου περί υδάτων της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίάς. Τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας προβλέπουν ορισμένο και δεσμευτικό τύπο για τις άδειες. Επειδή αυτός αφορά τον πολίτη από νομική άποψη, δεν αρκεί η ρύθμιση των ζητημάτων αυτών με διοικητικές εγκυκλίους.
ε) Ως προς το άρθρο 11 της οδηγίας
110.
Σχετικά με τη μεταφορά του άρθρου 11 της οδηγίας περί του χρονικού περιορισμού της ισχύος των αδειών και της τακτικής εξετάσεως τους, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί ότι οι αιτιάσεις της Επιτροπής είναι αβάσιμες. Κατά το μέτρο που στο δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας προβλέπεται ότι οι αρχές μπορούν να εκδίδουν διοικητικές πράξεις υπό προθεσμία και να επιβλέπουν την τήρηση τους, η χρήση της δυνατότητας αυτής απόκειται στη διακριτική τους ευχέρεια. Τα ομόσπονδα κράτη, εκδίδοντας διοικητικές εγκυκλίους για τη μεταφορά της οδηγίας και επομένως και του άρθρου 11, υποχρέωσαν νομικώς τις διοικητικές τους αρχές να εκδίδουν τις οικείες άδειες υπό προθεσμία και να τις εξετάζουν τουλάχιστον ανά τετραετία.
111.
Κατά την Επιτροπή το άρθρο 11 της οδηγίας δεν μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο, επειδή οι διατάξεις των ομόσπονδων κρατών προβλέπουν μόνο εποπτεία υπό την έννοια της γενικής εποπτείας των υδάτων. Δεν προβλέπουν την τακτική επανεξέταση που επιβάλλεται από την οδηγία. Η άδεια και η επανεξέταση αυτή πρέπει να προβλέπονται ρητώς. Κατά τα λοιπά, η υποχρέωση εξετάσεως δεν στηρίζεται στις διατάξεις περί ανακλήσεως των αδειών αυτών. Η υποχρέωση χρονικού περιορισμού μπορεί να θεσπιστεί με εσωτερικές διοικητικές οδηγίες μόνο για την πλειονότητα των περιπτώσεων (τηρούμενης της αρχής της ισότητας ), όχι όμως για όλες τις περιπτώσεις.
στ) Ως προς το άρθρο 13 της οδηγίας
112.
Ως προς την αιτίαση σχετικά με τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 13 της οδηγίας, που ρυθμίζει την εποπτεία της τηρήσεως των όρων που καθορίζονται στις άδειες, καθώς και τις επιπτώσεις των απορρίψεων στα υπόγεια ύδατα, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί ότι το άρθρο 21 του WHG θεσπίζει υποχρέωση των χρηστών και των ιδιοκτητών ακινήτων να ανέχονται τους διοικητικούς ελέγχους. Κατά την άποψη της αυτό είναι το μόνο ζήτημα που, σύμφωνα με την έννομη τάξη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, πρέπει να ρυθμιστεί νομοθετικά για να μεταφερθεί το άρθρο 13 της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Το αν, πότε και πώς θα προβούν οι αρχές στους σχετικούς ελέγχους, δεν χρειάζεται να ρυθμιστεί νομοθετικά, αλλά μπορεί να καθοριστεί με εσωτερική διοικητική εγκύκλιο. Αυτό συνέβη στα ομόσπονδα κράτη και, επομένως, αυτή η αιτίαση της Επιτροπής είναι αβάσιμη.
113.
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν αναφέρει ειδικές διατάξεις σχετικά με το άρθρο 13 της οδηγίας. Το άρθρο 21 του WHG και οι αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών δεν εξασφαλίζουν την άσκηση της κατά το άρθρο 13 της οδηγίας απαιτούμενης εποπτείας. Η Επιτροπή τονίζει επίσης ότι οι εθνικές αρχές όχι απλώς μπορούν, αλλά και υποχρεούνται να ασκούν αυτή την εποπτεία. Για τη μεταφορά της διατάξεως αυτής της οδηγίας απαιτείται ρητή εθνική διάταξη. Εσωτερικές οδηγίες, που μπορούν να τροποποιηθούν από τη μια μέρα στην άλλη, δεν πληρούν την απαίτηση για μια ελάχιστη ασφάλεια δικαίου σχετικά με την ορθή εφαρμογή της οδηγίας.
Κ. Ν. Κακούρης
εισηγητής δικαστής
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ
της 28ης Φεβρουαρίου 1991 ( *1 )
Στην υπόθεση C-131/88,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκροσωπούμενη από τον Ingolf Pernice, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Guido Berardis, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκροσωπουμένης από τον Martin Seidel, Ministerialrat στο Ομοσπονδιακό Υπουργείο Εθνικής Οικονομίας, επικουρούμενο από τον Jochim Sedemund, δικηγόρο Κολωνίας, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την πρεσβεία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, 20-22, avenue Emile-Reuter,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να θεσπίσει όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, για να συμμορφωθεί προς την οδηγία 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 240 ), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους Ο. Due, Πρόεδρο, G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, M. Diez de Velasco, προέδρους τμήματος, Κ. Ν. Κακούρη, F. Grévisse, M. Zuleeg και P. J. G. Kapteyn, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: W. Van Gerven
γραμματέας: Η. Α. Rühi, κύριος υπάλληλος διοικήσεως
έχοντας υπόψη την έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση και κατόπιν της προφορικής διαδικασίας της 19ης Ιουνίου 1990,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 25ης Σεπτεμβρίου 1990,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Μαΐου 1988, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητείται να αναγνωριστεί ότι, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να θεσπίσει όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, για να συμμορφωθεί προς την οδηγία 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες ( ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 240, στο εξής: η οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ.
2
Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση αναπτύσσονται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά, οι κρίσιμες κοινοτικές και εθνικές διατάξεις, η διαδικασία και οι ισχυρισμοί των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται κατωτέρω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
Α — Ως προς τη γενική επιχειρηματολογία
3
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι η οδηγία μεταφέρθηκε κανονικά στο εσωτερικό δίκαιο με τον νόμο περί διαχειρίσεως των υδάτων ( Wasserhaushaltsgesetz του 1976, στο εξής: WHG), όπως τροποποιήθηκε στις 23 Σεπτεμβρίου 1986 ( BGBl. 1986, Ι, σ. 1529 και 1654), με τον νόμο περί αποφυγής και αποθέσεως των απορριμμάτων ( Abfallgesetz, της 27ης Αυγούστου 1986, στο έξης: AbfG, BGBl. I, σ. 1410, διορθωτικό σ. 1501 ), με τον νόμο περί διοικητικής διαδικασίας ( Verwaltungsverfahrensgesetz, στο εξής: VwVfG), καθώς και με διαφόρους νόμους και διοικητικές εγκυκλίους που εκδόθηκαν σε επίπεδο ομόσπονδων κρατών.
4
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατίας της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι οι διατάξεις αυτές, μολονότι δεν θεσπίστηκαν ειδικά για τη μεταφορά της οδηγίας, ερμηνεύονται και εφαρμόζονται έτσι ώστε να συνιστούν εφαρμογή της οδηγίας. Η οδηγία πρέπει να θεωρηθεί ότι έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο, εφόσον το εσωτερικό δίκαιο εξασφαλίζει πραγματικά την εφαρμογή της κατά τρόπο ορισμένο και σαφή. Οι αιτιάσεις της Επιτροπής έχουν μάλλον θεωρητικό χαρακτήρα, αφού στην πράξη δεν έχει σημειωθεί παράβαση της οδηγίας.
5
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι από τις διατάξεις που επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν προκύπτει σαφώς ότι η οδηγία έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο, καθόσον οι διατάξεις αυτές δεν ικανοποιούν τα αυστηρά κριτήρια αυτής της μεταφοράς.
6
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου ( βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 9ης Απριλίου 1987, 363/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1987, σ. 1733 ), η μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν απαιτεί κατ' ανάγκη την τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεων της με ρητή και ειδική διάταξη, ενδέχεται δε η υλοποίηση της να είναι δυνατή με ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον το πλαίσιο αυτό εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο αρκετά ορισμένο και σαφή, έτσι ώστε, σε περίπτωση κατά την οποία η οδηγία αποσκοπεί στη δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών, οι δικαιούχοι να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους και, ενδεχομένως, να τα προβάλλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
7
Η υπό κρίση οδηγία αποσκοπεί στην εξασφάλιση αποτελεσματικής προστασίας των υπογείων υδάτων της Κοινότητας, υποχρεώνοντας τα κράτη μέλη, με ακριβείς και λεπτομερείς διατάξεις, να θεσπίζουν συναφές καθεστώς απαγορεύσεων, αδειών και διαδικασίας ελέγχου, για να παρεμποδίζουν ή να περιορίζουν τις απορρίψεις ορισμένων ουσιών. Οι διατάξεις της οδηγίας αποσκοπούν, επομένως, στη θεμελίωση δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των ιδιωτών.
8
Πρέπει να υπομνησθεί ότι το συμβφαστό ορισμένης πρακτικής προς τις δεσμευτικές απαιτήσεις μιας οδηγίας δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο μη μεταφοράς της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό δίκαιο με διατάξεις δημιουργούσες ορισμένη, σαφή και διαυγή κατάσταση, ώστε να μπορούν οι ιδιώτες να γνωρίζουν και να επικαλούνται τα δικαιώματα τους. Το Δικαστήριο έκρινε, με την απόφαση της 15ης Μαρτίου 1990, C-339/87, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών ( Συλλογή 1990, σ. I-851, σκέψη 25 ) ότι, προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης εφαρμογή των οδηγιών, όχι μόνο στην πράξη αλλά και νομικώς, τα κράτη μέλη πρέπει να προβλέπουν την ύπαρξη σαφούς νομικού πλαισίου στον οικείο τομέα.
9
Επομένως, το επιχείρημα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, ότι στην πράξη δεν υπήρξε παράβαση της οδηγίας, πρέπει να απορριφθεί.
10
Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν οι διατάξεις που αναφέρονται από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εξασφαλίζουν την ορθή εφαρμογή της οδηγίας.
Β — Ως προς τις απορρίψεις ουσιών του καταλόγου Ι
1. Ως προς νην απαγόρευση αμέσων απορρίψεων
11
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας, το οποίο, σε συνδυασμό προς το άρθρο 3, στοιχείο α, απαγορεύει κάθε άμεση απόρριψη ουσιών του καταλόγου Ι.
12
Στην αιτίαση αυτή η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αντιτάσσει ότι δεν πρόκειται για απόλυτη αλλά για περιορισμένη απαγόρευση, η οποία πρέπει να εφαρμοστεί λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας. Η διάταξη αυτή προβλέπει εξαιρέσεις από την απαγόρευση, όταν η αρμόδια αρχή του οικείου κράτους μέλους διαπιστώσει ότι οι απορρίψεις περιέχουν ουσίες του καταλόγου Ι σε τόσο μικρή ποσότητα και συγκέντρωση, ώστε να αποκλείεται κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποιότητας των απορροφούντων αυτές υπογείων υδάτων. Η διάταξη αυτή παρέχει, επομένως, στα κράτη μέλη κάποια ευχέρεια εκτιμήσεως κατά την εφαρμογή της οδηγίας.
13
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τα άρθρα 1 a, παράγραφος 1, 2, παράγραφος 1, 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, και ιδίως το άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG μετέφεραν πλήρως την ανωτέρω απαγόρευση στο εσωτερικό δίκαιο. Κατά το άρθρο 34, παράγραφος 1, άδεια απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα μπορεί να χορηγηθεί μόνο αν δεν υπάρχει φόβος επιζημίας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. Οι διατάξεις αυτές σημαίνουν, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ότι απαγορεύεται κάθε απόρριψη ουσιών, εκτός αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 34, παράγραφος 1, του WHG.
14
Στο σημείο αυτό πρέπει να σημειωθεί ότι η απαγόρευση του άρθρου 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας ισχύει γενικά και απεριόριστα. Αφορά απορρίψεις ουσιών του καταλόγου Ι, χωρίς να διακρίνει αν οι ουσίες είναι διαλυμένες ή αδιάλυτες. Η διάταξη αυτή δεν χορηγεί στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών την εξουσία να διαπιστώνουν κατά περίπτωση, ενόψει των εκάστοτε συνθηκών, αν οι απορρίψεις είναι επιζήμιες. Η ερμηνεία αυτή προκύπτει εξάλλου από τη σύγκριση του γράμματος της διατάξεως αυτής με το γράμμα του άρθρου 5 της οδηγίας, που εισάγει, στην πράξη, ρύθμιση χορηγήσεως αδειών για τις απορρίψεις ουσιών του καταλόγου II. Υπέρ της ερμηνείας αυτής συνηγορεί και η ενάτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, κατά την οποία, εξαιρουμένων των εξ υπαρχής απαγορευομένων αμέσων απορρίψεων των ουσιών του καταλόγου Ι, κάθε απόρριψη εξαρτάται από τη χορήγηση αδείας.
15
Κατά την ερμηνεία του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας, πρέπει καταρχάς να ληφθεί υπόψη ότι το άρθρο αυτό καθορίζει τις περιπτώσεις στις οποίες η οδηγία δεν έχει εφαρμογή.
16
Ούτε το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας αφορά τις απορρίψεις διαλυμένων ή αδιαλύτων ουσιών των καταλόγων Ι και II, αλλά αφορά απορρίψεις άλλων ουσιών, που περιέχονται στις αναφερόμενες στους καταλόγους αυτούς ουσίες.
17
Τέλος, οι ουσίες των καταλόγων Ι και II πρέπει να περιέχονται στις απορρίψεις αυτές σε τόσο μικρή ποσότητα, ώστε να αποκλείεται εκ των προτέρων κάθε κίνδυνος ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων, χωρίς να απαιτείται προς τούτο κάποια εκτίμηση. Για τον λόγο αυτό το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας δεν προβλέπει καμιά εκτίμηση, αλλ' απλώς την απλή διαπίστωση εκ μέρους των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών.
18
Το νόημα της διατάξεως αυτής είναι, επομένως, ότι, όταν ουσίες του καταλόγου Ι ( ή II ) περιέχονται σε απορρίψεις άλλων ουσιών σε τόσες ποσότητες, ώστε να μη μπορεί να αποκλειστεί εκ των προτέρων ο κίνδυνος ρυπάνσεως, η οδηγία έχει εφαρμογή, και για τον λόγο αυτό το άρθρο 2, στοιχείο β, αντίθετα προς την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, δεν μπορεί να συνδυαστεί με άλλες διατάξεις της οδηγίας προκειμένου να ερμηνευθούν αυτές οι τελευταίες. Επομένως, η προαναφερθείσα ερμηνεία, κατά την οποία το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, περιέχει απόλυτη απαγόρευση, δεν μπορεί να αμφισβητηθεί με επίκληση του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας.
19
Προς εξασφάλιση της πλήρους και αποτελεσματικής προστασίας των υπογείων υδάτων είναι απαραίτητη η ρητή πρόβλεψη των περιεχομένων στην οδηγία απογορεύσεων σε εθνικές διατάξεις (βλ. απόφαση της 27ης Απριλίου 1988, 252/85, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1988, σ. 2243, σκέψη 19 ). Το αναφερόμενο από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας άρθρο 34, παράγραφος 1, του WHG δεν περιέχει γενική απογόρευση, αλλ' επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να χορηγούν άδεια απορρίψεως ουσιών στα υπόγεια ύδατα, και μάλιστα βάσει ιδιαιτέρως ασαφών κριτηρίων, όπως η « επιζήμια ρύπανση » των υπογείων υδάτων ή η « δυσμενής αλλοίωση των ιδιοτήτων τους ».
20
Επομένως, η αιτίαση της Επιτροπής ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας είναι βάσιμη.
2. Ως προς τις έμμεαες απορρίψεις ουσιών rov καταλόγου Ι (άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση)
21
Κατά την άποψη της Επιτροπής η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας, κατά το οποίο για την απαγόρευση ή τη χορήγηση αδείας απαιτείται διεξαγωγή έρευνας πριν από τη λήψη μέτρων εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση ουσιών του καταλόγου Ι, που μπορούν να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη των ουσιών αυτών.
22
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παραπέμπει σε διάφορες εθνικές διατάξεις, με τις οποίες — ισχυρίζεται — αυτή η διάταξη έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο.
23
Προ της εξετάσεως των διατάξεων αυτών πρέπει να παρατηρηθεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας, που πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό προς το άρθρο 3, στοιχείο α, έχει, από πλευράς περιεχομένου, την εξής δομή:
α)
αποσκοπεί στην παρεμπόδιση όλων των εμμέσων απορρίψεων των ουσιών του καταλόγου Ι ·
β)
αφορά όλα τα μέτρα εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση των ουσιών αυτών ·
γ)
αφορά όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι ·
δ)
επιβάλλει στα κράτη μέλη τη διεξαγωγή έρευνας προ της λήψεως των μέτρων αυτών ·
ε)
προβλέπει, τέλος, ότι η έρευνα πρέπει να οδηγήσει στην απαγόρευση ή στη χορήγηση αδείας· η χορήγηση αδείας είναι δυνατή, μόνον εφόσον έχουν τηρηθεί όλες οι τεχνικές προφυλάξεις που είναι αναγκαίες για να εμποδιστεί η απόρριψη αυτή.
Ως προς το οημείο α
24
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται καταρχάς ότι, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας, σκοπός του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας δεν είναι η παρεμπόδιση κάθε έμμεσης απόρριψης ουσιών του καταλόγου Ι, αλλά μόνον των απορρίψεων σε ποσότητες που είναι τόσο μεγάλες, ώστε να μη μπορεί να αποκλειστεί κάθε παρών ή μελλοντικός κίνδυνος υποβαθμίσεως της ποσότητας των απορροφούντων υπογείων υδάτων.
25
Στηριζόμενη στην ερμηνεία αυτή, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει διάφορες διατάξεις που, κατά τη γνώμη της, ικανοποιούν τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
26
Στο σημείο αυτό αρκεί να αναφερθεί ότι η υποστηριζόμενη από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ερμηνεία του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας, όπως προαναφέρθηκε, είναι εσφαλμένη. Επομένως, ο επ' αυτής στηριζόμενος ισχυρισμός πρέπει να απορριφθεί στο σύνολο του.
27
Το συμπέρασμα αυτό αρκεί για να κριθεί βάσιμη η αιτίαση της Επιτροπής ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας δεν έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο. Σχετικά, πάντως, με τις εθνικές διατάξεις, που εξασφαλίζουν, κατά την άποψη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, τη μεταφορά της οδηγίας, πρέπει να παρατηρηθεί και το εξής.
Ως προς το οημείο β
28
Ως προς τα μέτρα εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει διάφορες διατάξεις του WHG και του AbfG. Πρόκειται για τα άρθρα 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, παράγραφος 2, αριθ. 2, 19 a, παράγραφος 1, 19 b, παράγραφος 2, 19 g, παράγραφοι 1 επ., και 34, παράγραφοι 1 και 2, του WHG καθώς και για τα άρθρα 4, παράγραφοι 1 και 5, και 7 του AbfG. Οι διατάξεις αυτές ρυθμίζουν, κατά περίπτωση, την εξαφάνιση επικινδύνων ουσιών ή την απόθεση με σκοπό την εξαφάνιση διά μεταφοράς μέσω σωληνώσεων, με χρήση άλλων εγκαταστάσεων, χωρίς χρήση εγκαταστάσεων ή με οριστική απόθεση.
29
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι οι διατάξεις αυτές αφορούν μόνον ορισμένα είδη μέτρων εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση, έτσι ώστε να μην εξασφαλίζεται διόλου ότι οι γερμανικές διατάξεις καλύπτουν κάθε μέτρο εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση που μπορεί να οδηγήσει σε έμμεση απόρριψη ουσιών του καταλόγου Ι.
30
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει συναφώς ότι κατά το άρθρο 34 του WHG η απόρριψη ουσιών στα υπόγεια ύδατα, η προσωρινή ή οριστική απόθεση, καθώς και η μεταφορά υγρών και αερίων διά σωληνώσεων επιτρέπεται μόνον όταν δεν υπάρχει φόβος επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG προς την απόρριψη ουσιών στα υπόγεια ύδατα εξομοιώνονται τα μέτρα που μπορούν να συνεπάγονται διαρκή και όχι ασήμαντη επιζήμια μεταβολή των φυσικών, χημικών ή βιολογικών ιδιοτήτων των υδάτων. Επομένως, οι γερμανικές διατάξεις καλύπτουν όλους τους δυνατούς τρόπους απορρίψεως στα υπόγεια ύδατα.
31
Εξάλλου, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, οι διατάξεις αυτές δεν προβλέπουν τη χορήγηση αδείας για μέτρα που δημιουργούν φόβους επιζήμιας ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων ή άλλης δυσμενούς αλλοιώσεως των ιδιοτήτων τους. Επομένως, είναι αυστηρότερες από την οδηγία, που προβλέπει, στο άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, τη χορήγηση αδείας μόνον όταν τηρούνται οι τεχνικές προφυλάξεις.
32
Και αυτός ο ισχυρισμός πρέπει να απορριφθεί, διότι στηρίζεται στην ήδη απορριφθείσα ερμηνεία του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας.
Ως προς το σημείο γ
33
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι η προαναφερθείσα ρύθμιση καλύπτει όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι, επειδή αυτές αναφέρονται στο άρθρο 19 a, παράγραφος 2, του WHG, το οποίο πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό προς την κανονιστική απόφαση περί επικινδύνων για τα ύδατα ουσιών κατά τη μεταφορά διά σωληνώσεων της 19ης Δεκεμβρίου 1973 (BGBl. Ι, σ. 1946). Το άρθρο 34, σε συνδυασμό προς το άρθρο 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, παράγραφος 2, καλύπτει, εν πάση περιπτώσει, τις ουσίες του καταλόγου Ι, επειδή οι διατάξεις αυτές δεν αφορούν μόνο τις ουσίες του καταλόγου Ι, αλλά, κατά βάση, όλες τις ουσίες. Ως προς την ειδική περίπτωση του άρθρου 19 g, παράγραφος 5, του WHG, που αναφέρει μόνον ορισμένες επικίνδυνες ουσίες, πρόκειται για μια απλώς ενδεικτική απαρίθμηση, όπως προκύπτει από την εισαγωγή της διατάξεως με τη λέξη « ιδίως ».
34
Και αυτός ο ισχυρισμός πρέπει επίσης να απορριφθεί, επειδή οι αναφερόμενες από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διατάξεις δεν απαριθμούν τις ουσίες που περιέχονται στον κατάλογο Ι της οδηγίας, αλλά χρησιμοποιούν γενικούς και ασαφείς ορισμούς.
Ως προς το σημείο ô
35
Ως προς την απαιτούμενη προηγούμενη έρευνα, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει ότι, κατά τα άρθρα 24 και 26 του VwVfG και τις αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών, η αρχή που θέλει να εκδώσει μια διοικητική πράξη πρέπει γενικά να διαπιστώσει αυτεπαγγέλτως τα πραγματικά περιστατικά και να χρησιμοποιήσει προς τούτο όλα τα απαιτούμενα αποδεικτικά μέσα. Η διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών αντιστοιχεί στην απαίτηση του άρθρου 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
36
Και αυτός ο ισχυρισμός πρέπει αν απορριφθεί, διότι οι διατάξεις που αναφέρονται από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αφορούν τη γενική διοικητική διαδικασία και δεν μεταφέρουν συγκεκριμένα, ακριβώς και σαφώς το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας, όπως είναι αναγκαίο για την πλήρη ικανοποίηση των απαιτήσεων της ασφάλειας του δικαίου. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας απαιτεί λόγω της ιδιαιτέρας φύσεως του αντικειμένου της έρευνας — του περιβάλλοντος που δέχεται τις απορρίψεις — η έρευνα να περιλαμβάνει μελέτη των υδρογεωλογικών συνθηκών της οικείας ζώνης, της εκάστοτε διυλιστικής ικανότητας του εδάφους και του υπεδάφους, καθώς και άλλα στοιχεία. Για τον λόγο αυτό το άρθρο 7 της οδηγίας ορίζει, εξάλλου, ποιες ακριβώς μελέτες πρέπει να περιλαμβάνουν οι προκαταρκτικές έρευνες.
Ως προς το σημείο ε
37
Τέλος, ως προς το αποτέλεσμα της έρευνας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι οι απορρίψεις απαγορεύονται πάντοτε όταν δεν έχει χορηγηθεί άδεια.
38
Και αυτός ο ισχυρισμός πρέπει να απορριφθεί, διότι η οδηγία, λόγω της σημασίας του αντικειμένου της έρευνας για την προστασία των υπογείων υδάτων, ορίζει ότι, ύστερα από κάθε έρευνα, πρέπει πάντοτε να εκδίδεται, βάσει των αποτελεσμάτων της, ρητή νομική πράξη — απαγόρευση ή άδεια.
39
Για την περίπτωση χορηγήσεως αδείας η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι είναι αυτονόητο ότι οι διοικητικές αρχές χορηγούν άδεια υπό όρους, εάν αυτό είναι αναγκαίο.
40
Και αυτός ο ισχυρισμός πρέπει να απορριφθεί, διότι η οδηγία προβλέπει ότι η χορήγηση αδείας τελεί πάντοτε υπό όρους που αφορούν την τήρηση των τεχνικών προφυλάξεων οι οποίες είναι αναγκαίες για να εξασφαλιστεί η παρεμπόδιση κάθε έμμεσης απόρριψης.
41
Επομένως, η αιτίαση ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας δεν έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο είναι βάσιμη.
3. Ως προς ης Αορτές έμμεσες απορρίψεις ουσιών rov καταλόγου Ι (άρθρο 4, παράγραφος Ι, τρίτη περίπτωση)
42
Κατά την άποψη της Επιτροπής η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας είναι επίσης ανεπαρκής.
43
Η διάταξη αυτή, που συγκεκριμενοποιεί την υποχρέωση των κρατών μελών, κατά το άρθρο 3, στοιχείο α, να παρεμποδίζουν τις έμμεσες απορρίψεις ουσιών του καταλόγου Ι, έχει ως σκοπό να παρεμποδίζει τις έμμεσες απορρίψεις που οφείλονται σε ενέργειες εκτός των προβλεπομένων στη δεύτερη περίπτωση και υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν τα προς τούτο κατάλληλα μέτρα.
44
Στην αιτίαση αυτή της Επιτροπής η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αντιτάσσει καταρχάς τα άρθρα 3, παράγραφος 2, 19 a, 19 b, 19 g επ. και 34 του WHG, δηλαδή τις ίδιες διατάξεις στις οποίες στήριξε ήδη τον ισχυρισμό της ότι μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, της οδηγίας.
45
Οι προαναφερθείσες σκέψεις του Δικαστηρίου, σχετικά με τη μη μεταφορά της τελευταίας αυτής διατάξεως από πλευράς σκοπού και καλυπτομένων απ' αυτήν ενεργειών και ουσιών, ισχύουν και για το ζήτημα της μεταφοράς του άρθρου 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση. Επομένως, τα άρθρα 3, παράγραφος 2, 19 a, 19 b, 19 g επ. και 34 του WHG δεν συνιστούν κατάλληλη μεταφορά της διατάξεως αυτής, όπως αυτή πρέπει να ερμηνευθεί.
46
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας επικαλείται και το άρθρο 2 του WHG, που εξαρτά τη χρήση των υδάτων από άδεια ή έγκριση της αρχής, εφόσον δεν προκύπτει κάτι διαφορετικό από τις διατάξεις του νόμου αυτού ή από τις διατάξεις των ομόσπονδων κρατών που εκδόθηκαν στο πλαίσιο αυτού του νόμου.
47
Στο σημείο αυτό πρέπει να παρατηρηθεί ότι η ανωτέρω διάταξη ναι μεν εξαρτά κάθε χρήση των υδάτων από την άδεια ή την έγκριση των εθνικών αρχών, πλην όμως δεν προβλέπει ότι η άδεια ή η έγκριση αυτή μπορεί να χορηγηθεί μόνον υπό την προϋπόθεση ότι αποκλείεται κάθε έμμεση απόρριψη των ουσιών του καταλόγου Ι. Η ανωτέρω διάταξη επιτρέπει μάλιστα στα ομόσπονδα κράτη να θεσπίσουν εξαιρέσεις, χωρίς να καθορίζονται όρια για την έγκριση τέτοιων εξαιρέσεων.
48
Ως προς το άρθρο 3, παράγραφος 2, αριθ. 2, του WHG, που αφορά μέτρα που μπορούν να προκαλέσουν διαρκείς και σημαντικές επιζήμιες μεταβολές των ιδιοτήτων των υδάτων, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η διάταξη αυτή αφορά την απόρριψη ουσιών στα ύδατα και τις ενέργειες εντός, όχι όμως και επί, του εδάφους.
49
Από την περιγραφή των διατάξεων των ομόσπονδων κρατών στο δικόγραφο της προσφυγής, η οποία δεν διαψεύσθηκε από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, προκύπτει ότι οι διατάξεις αυτές δεν προβλέπουν μέτρα παρεμποδίσεως των εμμέσων απορρίψεων που οφείλονται σε ενέργειες άλλες εκτός των αναφερομένων στη δεύτερη περίπτωση και ότι οι διατάξεις αυτές δεν αναφέρουν όλες τις απαριθμούμενες στον κατάλογο Ι ουσίες.
50
Από την εξέταση των διατάξεων που επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προκύπτει, επομένως, ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας δεν μεταφέρθηκε στο εσωτερικό δίκαιο με την απαιτούμενη ακρίβεια και σαφήνεια, ώστε να ικανοποιηθούν οι απαιτήσεις της ασφάλειας του δικαίου.
51
Επομένως, και αυτή η αιτίαση της Επιτροπής είναι βάσιμη.
Γ — Ως προς την παρεμπόδιση των απορρίψεων ουσιών του καταλόγου II
52
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 5 της οδηγίας, που υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξαρτούν από προηγούμενη έρευνα κάθε άμεση ή έμμεση απόρριψη ουσιών του καταλόγου II, να χορηγούν άδειες υπό όρους και να θεσπίζουν μέτρα σχετικά με τις έμμεσες απορρίψεις των ουσιών αυτών που οφείλονται σε ενέργειες επί ή εντός του εδάφους εκτός των αναφερομένων στην παράγραφο 1.
53
Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας, σε συνδυασμό προς το άρθρο 3, στοιχείο β, έχει ως σκοπό τον περιορισμό της απορρίψεως ουσιών του καταλόγου II στα υπόγεια ύδατα. Για τον λόγο αυτό υποχρεώνει τα κράτη μέλη, αφενός, να διεξάγουν έρευνα πριν από κάθε άμεση απόρριψη και κάθε ενέργεια που είναι δυνατόν να οδηγήσει σε έμμεση απόρριψη ουσιών του καταλόγου II και, αφετέρου, να χορηγούν άδειες μόνο εφόσον τηρούνται όλες οι τεχνικές προφυλάξεις με τις οποίες μπορεί να αποφευχθεί η ρύπανση των υπογείων υδάτων.
54
Εξάλλου, το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν τα κατάλληλα μέτρα που θεωρούν αναγκαία για να περιορίζουν κάθε έμμεση απόρριψη ουσιών του καταλόγου II που οφείλεται σε ενέργειες επί ή εντός του εδάφους, εκτός των αναφερομένων στην παράγραφο 1.
55
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 5 πρέπει να ερμηνευθούν σε συνδυασμό προς το άρθρο 2, στοιχείο β, της οδηγίας. Τα άρθρα 2, 3, παράγραφος 1, αριθ. 5, και 34 του WHG απαγορεύουν αδιακρίτως όλες τις άμεσες και έμμεσες απορρίψεις των ουσιών των καταλόγων Ι και Π. Οι γερμανικές διατάξεις είναι, επομένως, για τις ουσίες του καταλόγου Π, αυστηρότερες από την οδηγία.
56
Ο ισχυρισμός αυτός πρέπει να απορριφθεί. Στηρίζεται σε ερμηνεία του άρθρου 2, στοιχείο β, της οδηγίας που έχει ήδη απορριφθεί. Εξάλλου, οι διατάξεις που αναφέρθηκαν από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν προβλέπουν την υποχρεωτική προηγούμενη ειδική έρευνα και δεν εξαρτούν τη χορήγηση αδείας από την προϋπόθέση της τηρήσεως όλων των τεχνικών προφυλάξεων. Τέλος, οι διατάξεις αυτές δεν καθιστούν σαφές αν καλύπτουν κάθε μέτρο εξαφανίσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εξαφάνιση, καθώς και τις λοιπές ενέργειες επί ή εντός του εδάφους που μπορούν να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη των ουσιών του καταλόγου Π.
57
Επομένως, οι διατάξεις του άρθρου 5 της οδηγίας δεν υπάρχουν στη γερμανική νομοθεσία με την απαιτούμενη ακρίβεια και σαφήνεια, ώστε να ικανοποιούνται πλήρως οι απαιτήσεις της ασφάλειας του δικαίου.
58
Η αιτίαση της Επιτροπής ότι το άρθρο 5 της οδηγίας δεν έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο είναι, επομένως, βάσιμη.
Δ — Ως προς τις διαδικαστικές διατάξεις της οδηγίας
Γενικά
59
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι τα άρθρα 7 έως 11 και 13 της οδηγίας, που αφορούν τη διαδικασία χορηγήσεως αδειών, δεν εφαρμόζονται ή εφαρμόζονται ανεπαρκώς μέσω των γερμανικών διατάξεων.
60
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρατηρεί, καταρχάς, ότι οι διατάξεις αυτές της οδηγίας εφαρμόζονται μέσω ήδη ισχυουσών διατάξεων του δικαίου της Ομοσπονδίας και των ομόσπονδων κρατών και, επομένως, ότι παρέλκει η θέσπιση ειδικής ρυθμίσεως. Εν πάση περιπτώσει ισχύουν και οι διατάξεις-πλαίσιο του VwVfG. Προς εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων υφίστανται διοικητικές εγκύκλιοι που είναι επαρκείς και δεν χρήζουν δημοσιεύσεως, επειδή δεν έχουν χαρακτήρα κανόνα ουσιαστικού δικαίου. Η ύπαρξη διοικητικής πρακτικής ή η σύμφωνη προς την οδηγία ερμηνεία δεν αρκεί, επομένως, για την ικανοποίηση των απαιτήσεων της οδηγίας.
61
Οι διαδικαστικές διατάξεις της οδηγίας, για να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική προστασία των υπογείων υδάτων, περιέχουν ακριβείς και λεπτομερείς διατάξεις, που έχουν ως σκοπό τη θεμελίωση δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των ιδιωτών. Για τον λόγο αυτό οι διατάξεις αυτές θα έπρεπε να υπάρχουν στο γερμανικό δίκαιο με την αναγκαία ακρίβεια και σαφήνεια, ώστε να ικανοποιούνται πλήρως οι απαιτήσεις της ασφάλειας του δικαίου. Εξάλλου, κατά παγία νομολογία του Δικαστηρίου, μια απλή διοικητική πρακτική, που μπορεί, φυσικά, να τροποποιηθεί κατά βούληση από τη Διοίκηση, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως νομικώς έγκυρη εκπλήρωση της υποχρεώσεως που υπέχουν τα κράτη μέλη ως αποδέκτες οδηγίας από το άρθρο 189 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Ως προς νο άρθρο 7
62
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το άρθρο 7 εφαρμόζεται μέσω των άρθρων 24 και 26 του VwVfG και τις αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών, κατά τις οποίες οι αρμόδιες αρχές είναι υποχρεωμένες να διαπιστώνουν αυτεπαγγέλτως τα πραγματικά περιστατικά.
63
Στο σημείο αυτό πρέπει να παρατηρηθεί ότι το άρθρο 7 της οδηγίας καθορίζει λεπτομερώς το συγκεκριμένο αντικείμενο των προηγουμένων ερευνών κατά τα άρθρα 4 και 5. Επομένως, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να εφαρμοστεί μέσω γερμανικών διατάξεων που αφορούν τη γενική διοικητική διαδικασία, επειδή οι διατάξεις αυτές, όπως προαναφέρθηκε, στερούνται της ακριβείας και της σαφήνειας που απαιτούνται προς την πλήρη ικανοποίηση των απαιτήσεων της ασφάλειας του δικαίου.
Ως προς το άρθρο 8
64
Ως προς τη μεταφορά του άρθρου 8 της οδηγίας, κατά το οποίο οι άδειες απορρίψεως μπορούν να χορηγηθούν μόνον αφού εξακριβωθεί από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών ότι εξασφαλίζεται η εποπτεία των υπογείων υδάτων και ιδίως της ποιότητας τους, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι οι ουσιαστικού δικαίου διατάξεις περί των προϋποθέσεων χορηγήσεως αδείας κατά τα άρθρα 19 a επ., 19 g και 34 του WHG ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις του άρθρου 8 της οδηγίας.
65
Πρέπει να παρατηρηθεί συναφώς ότι κατά το άρθρο 8 της οδηγίας, που συνιστά διαδικαστική διάταξη, πριν από τη χορήγηση αδείας πρέπει να εξακριβωθεί αν εξασφαλίζεται η εποπτεία των υπογείων υδάτων και ιδίως της ποιότητας τους. Η διάταξη αυτή δεν μπορεί να εφαρμοστεί με γενιάς φύσεως ουσιαστικές διατάξεις του εσωτερικού δικαίου στερούμενες της ακριβείας και της σαφήνειας που απαιτούνται για την ικανοποίηση των απαιτήσεων της ασφάλειας του δικαίου.
Ως προς τα άρθρα 9 και 10
66
Ως προς τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας, στα οποία απαριθμούνται διάφορα στοιχεία που πρέπει να καθορίζονται στις άδειες απορρίψεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι οι αρμόδιες αρχές μπορούν κατά τον WHG να καθορίζουν τα στοιχεία αυτά στις άδειες που χορηγούν. Επιπλέον, το άρθρο 37 του VwVfG και οι αντίστοιχες διατάξεις των ομόσπονδων κρατών ορίζουν γενικά ότι οι διοικητικές πράξεις πρέπει να έχουν ακριβώς ορισμένο περιεχόμενο.
67
Η γενική υποχρέωση των αρμοδίων εθνικών αρχών και το γεγονός ότι οι αρχές αυτές « μπορούν » να καθορίσουν τα αναφερόμενα στα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας σημεία δεν ανταποκρίνονται, ωστόσο, στις επιτακτικές απαιτήσεις των άρθρων 9 και 10.
Ως προ το άρθρο Π
68
Ως προς το άρθρο 11 της οδηγίας, κατά το οποίο οι άδειες μπορούν να χορηγηθούν μόνο για περιορισμένο χρονικό διάστημα και πρέπει να επανεξετάζονται τουλάχιστον ανά τετραετία, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι στη διακριτική ευχέρεια της αρχής απόκειται να περιορίζει κατά χρόνο την ισχύ μιας διοικητικής πράξεως και να εποπτεύει της τηρήσεως της.
69
Ο ισχυρισμός αυτός πρέπει να απορριφθεί, διότι το άρθρο 11 της οδηγίας προβλέπει ρητώς ότι οι άδειες πρέπει να χορηγούνται για περιορισμένο χρονικό διάστημα και να επανεξετάζονται τουλάχιστον ανά τετραετία. Επομένως, η διακριτική ευχέρεια της αΡΧήζ σχετικά με την απόφαση περί χρονικού περιορισμού δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του άρθρου 11 της οδηγίας.
Ως προς νο άρθρο 13
70
Ως προς το άρθρο 13 της οδηγίας, που υποχρεώνει τα κράτη μέλη να ελέγχουν την τήρηση των όρων που επιβάλλονται με τις άδειες, καθώς και τις επιπτώσεις των απορρίψεων στα υπόγεια ύδατα, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αναφέρει ότι με το άρθρο 21 του WHG θεσπίζεται νομοθετικά υποχρέωση των χρηστών και των οικοπεδούχων να ανέχονται τη διοικητική εποπτεία, ότι οι λεπτομέρειες της εποπτείας δεν χρειάζεται να ρυθμιστούν νομοθετικά, αλλά μπορούν να καθοριστούν με εσωτερική διοικητική εγκύκλιο και ότι τα αρμόδια για την εποπτεία αυτή ομόσπονδα κράτη θέσπισαν τέτοιες ρυθμίσεις.
71
Όπως έκρινε το Δικαστήριο, μεταξύ άλλων με την απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 1988 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 227 έως 230/85, Επιτροπή κατά Βελγίου ( Συλλογή 1988, σ. 1 ), κάθε κράτος μέλος είναι ελεύθερο να κατανέμει, όπως εκείνο κρίνει, τις αρμοδιότητες σε εθνικό επίπεδο και να εφαρμόζει τις οδηγίες με μέτρα των περιφερειακών ή τοπικών αρχών. Ωστόσο, αυτή η κατανομή αρμοδιοτήτων δεν μπορεί να το απαλλάξει από την υποχρέωση εξασφαλίσεως της απεριόριστης και ακριβούς μεταφοράς των διατάξεων της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
72
Στο σημείο αυτό πρέπει να παρατηρηθεί ότι, αφενός, το άρθρο 21 του WHG, κατά το οποίο οι ιδιώτες πρέπει να ανέχονται τα μέτρα ελέγχου, δεν θεσπίζει υποχρέωση ελέγχου της τηρήσεως των όρων που επιβάλλονται με τις άδειες και, αφετέρου, ότι εσωτερικές διοικητικές εγκύκλιοι, που μπορούν, φυσικά, να τροποποιηθούν και δεν δημοσιεύονται κατάλληλα, δεν μπορούν να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις του άρθρου 13 της οδηγίας.
73
Κατά συνέπεια, πρέπει να αναγνωριστεί ότι οι γερμανικές διατάξεις δεν μεταφέρουν με την απαραίτητη ακρίβεια και σαφήνεια τα άρθρα 7 έως 11 και 13 της οδηγίας, ώστε να ικανοποιούνται πλήρως οι απαιτήσεις της ασφάλειας του δικαίου.
74
Κατόπιν όλων των προηγουμένων σκέψεων, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να θεσπίσει εμπροθέσμως όλα τα αναγκαία μέτρα, για να συμμορφωθεί προς την οδηγία 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ.
Επί των δικαστικών εξόδων
75
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα. Επειδή η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1)
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να θεσπίσει εμπροθέσμως όλα τα αναγκαία μέτρα, για να συμμορφωθεί προς την οδηγία 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ.
2)
Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Κακούρης
Grévisse
Zuleeg
Kapteyn
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 28 Φεβρουαρίου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος
Ο. Due
( *1 ) Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.
Full & Egal Universal Law Academy