Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
++++
1. Atti delle istituzioni - Direttive - Attuazione da parte degli Stati membri - Trasposizione di una direttiva senza adozione di provvedimenti legislativi - Presupposti - Contesto giuridico generale che garantisca la piena applicazione della direttiva - Insufficienza di semplici prassi amministrative
(Trattato CEE, art. 189, terzo comma)
2. Ravvicinamento delle legislazioni - Tutela delle acque sotterranee - Direttiva 80/68/CEE - Necessità di una trasposizione precisa da parte degli Stati membri
(Direttiva del Consiglio 80/68/CEE)
3. Atti delle istituzioni - Direttive - Attuazione da parte degli Stati membri - Ricorso a provvedimenti di competenza delle autorità regionali o locali - Ammissibilità - Limiti
(Trattato CEE, art. 189, terzo comma).
Massima
1. La trasposizione di una direttiva nel diritto nazionale non implica necessariamente la riproduzione ufficiale e testuale delle sue disposizioni in una norma espressa e specifica. A questo scopo, a seconda del contenuto della direttiva stessa, può essere sufficiente il contesto giuridico generale, purché quest' ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, affinché, qualora la direttiva miri ad attribuire diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali.
Semplici prassi amministrative, per loro natura modificabili a piacimento dell' amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento dell' obbligo incombente agli Stati membri, destinatari di una direttiva, in forza dell' art. 189 del Trattato.
2. La direttiva 80/68/CEE è volta a garantire la protezione completa ed efficace delle acque sotterranee della Comunità, obbligando gli Stati membri, per mezzo di norme precise e dettagliate, ad istituire un insieme di divieti, di regimi di autorizzazione e di procedure di controllo che attribuiscono diritti e impongono obblighi ai singoli, al fine di impedire o di limitare gli scarichi di certe sostanze pericolose. La sua trasposizione deve pertanto soddisfare criteri di particolare precisione e chiarezza.
3. Ciascuno Stato membro è libero di distribuire come meglio crede le competenze sul piano interno e di attuare una direttiva mediante provvedimenti adottati dalle autorità regionali o locali. Tale attribuzione di competenze non può, tuttavia, dispensare dall' obbligo di garantire una corretta trasposizione delle disposizioni della direttiva nel diritto interno.
Parti
Nella causa C-131/88,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Ingolf Pernice, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Guido Berardis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. Martin Seidel, Ministerialrat presso il ministero federale dagli Affari economici, in qualità d' agente, assistito dall' avv. Frank Montag, del foro di Colonia, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata della Repubblica federale di Germania, 20-22, avenue Émile-Reuter,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda volta a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, avendo omesso di adottare tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle norme della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose (GU 1980, L 20, pag. 43), è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, G.F. Mancini, T.F. O' Higgins, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco, presidenti di sezione, C.N. Kakouris, F. Grévisse, M. Zuleeg e P.J.G. Kapteyn, giudici,
avvocato generale: W. Van Gerven
cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale
vista la relazione d' udienza, e a seguito della trattazione orale del 19 giugno 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 25 settembre 1990,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 6 maggio 1988, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell' art. 169 del Trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, avendo omesso di adottare tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alle norme della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1979, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose (GU 1980, L 20, pag. 43, in prosieguo: la "direttiva"), è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
2 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, delle norme comunitarie e nazionali rilevanti, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
A - Argomento in generale
3 La Repubblica federale di Germania sostiene che la direttiva è stata debitamente recepita nel proprio ordinamento interno per mezzo della legge sul regime delle acque (Wasserhaushaltsgesetz del 1976, in prosieguo: il "WHG"), come modificata il 23 settembre 1986 (BGBl 1986, I, pagg. 1529 e 1654), per mezzo della legge sulla riduzione e lo smaltimento dei rifiuti (Gesetz ueber die Vermeidung und Entsorgung von Abfaellen, Abfallgesetz 27 agosto 1986, in prosieguo: l' "AbfG", BGBl. I, pagg. 1410 e 1501), nonché per mezzo della legge federale sul procedimento amministrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz, in prosieguo: il "VwVfG") e di altre leggi, decreti e istruzioni amministrative adottati a livello dei Laender.
4 La Repubblica federale di Germania sostiene che queste norme, sebbene non siano state adottate specificamente al fine di recepire la direttiva, sono interpretate ed applicate in modo da realizzarne l' attuazione. Infatti, secondo la Repubblica federale di Germania, una direttiva dev' essere considerata trasposta allorché il diritto nazionale vigente effettivamente garantisce, in modo chiaro e preciso, la sua attuazione. Le censure della Commissione sarebbero piuttosto teoriche, posto che nella pratica non si è verificato alcun caso di contrarietà alla direttiva.
5 La Commissione sostiene che dalle norme richiamate dalla Repubblica federale di Germania non emerge con chiarezza l' avvenuto recepimento della direttiva, dato ch' esse non rispondono a criteri di trasposizione stretti e rigorosi.
6 Occorre anzitutto ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenza 9 aprile 1987, Commissione / Italia, causa 363/85, Racc. pag. 1733), il recepimento in diritto interno di una direttiva non esige necessariamente la riproduzione ufficiale e testuale delle sue disposizioni in una norma giuridica espressa e specifica; a questo scopo può essere sufficiente, a seconda del contenuto della direttiva stessa, un contesto giuridico generale, a condizione che quest' ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, affinché, qualora la direttiva miri ad attribuire dei diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali.
7 La direttiva in esame è volta a garantire la tutela efficace delle acque sotterranee della Comunità obbligando gli Stati membri, mediante disposizioni precise e dettagliate, ad istituire un insieme di divieti, di regimi di autorizzazione e di procedure di controllo che impediscano o limitino gli scarichi di un certo numero di sostanze. Queste disposizioni della direttiva hanno dunque lo scopo di attribuire diritti ed imporre obblighi ai singoli.
8 Occorre ricordare che la conformità di una prassi alle norme imperative di tutela dettate da una direttiva non dispensa dall' obbligo di recepire la direttiva stessa nell' ordinamento interno mediante disposizioni atte a delineare situazioni abbastanze precise, chiare e trasparenti per consentire ai singoli di conoscere i propri diritti e di avvalersene. Come affermato dalla Corte nella sentenza 15 marzo 1990, Commissione / Paesi Bassi, punto 25 della motivazione (causa C-339/87, Racc. pag. I-851), al fine di garantire la piena applicazione delle direttive, in diritto e non solo in fatto, gli Stati membri devono stabilire un preciso ambito normativo nel settore di cui trattasi.
9 Risulta da quanto precede che l' argomento della Repubblica federale di Germania, che nella pratica non sarebbe stato segnalato alcun caso contrario alla direttiva, va disatteso.
10 Occorre pertanto esaminare se le norme invocate dalla Repubblica federale di Germania garantiscano la corretta attuazione della direttiva.
B - Scarichi di sostanze di cui all' elenco I
1. Il divieto di scarichi diretti
11 La Commissione addebita in primo luogo alla Repubblica federale di Germania di non aver recepito l' art. 4, n. 1, primo trattino, della direttiva, che, in connessione con l' art. 3, lett. a), vieta ogni scarico diretto di sostanze di cui all' elenco I.
12 A questo proposito, la Repubblica federale di Germania sostiene che detto divieto non ha carattere assoluto bensì relativo, e che dev' essere applicato tenendo conto dell' art. 2, lett. b), della direttiva, il quale ammetterebbe eccezioni al divieto allorché l' autorità competente dello Stato membro interessato rilevi che gli scarichi contengono sostanze appartenenti all' elenco I in quantità e concentrazione sufficientemente ridotte da escludere qualsiasi rischio presente o futuro di deterioramento della qualità delle acque sotterranee riceventi. Detta norma lascerebbe quindi agli Stati membri un certo potere discrezionale nell' applicazione della direttiva.
13 La Repubblica federale di Germania sostiene che gli artt. 1 a, n. 1, 2, n. 1, 3, n. 1, punto 5, e specialmente 34, n. 1, del WHG garantiscono pienamente la trasposizione del divieto in oggetto nell' ordinamento interno. Quest' ultimo articolo dispone che l' autorizzazione ad immettere sostanze nelle acque sotterranee può essere rilasciata solo se non vi sia motivo di temere un inquinamento nocivo delle acque sotterranee né alcuna altra alterazione delle loro proprietà. La Repubblica federale di Germania sostiene che queste norme implicano il divieto di ogni scarico di sostanze qualora non siano soddisfatti i requisiti posti dall' art. 34, n. 1, del WHG.
14 Occorre rilevare a questo proposito che il divieto di cui all' art. 4, n. 1, primo trattino, della direttiva è generale ed assoluto; esso riguarda gli scarichi di sostanze di cui all' elenco I, senza distinguere a seconda che siano allo stato puro ovvero in soluzione. Questo articolo non conferisce alle autorità competenti degli Stati membri il potere di valutare, caso per caso e tenendo conto delle circostanze, se gli scarichi siano nocivi o meno. Questa interpretazione discende d' altronde dal confronto del testo di questo articolo con quello dell' art. 5 della direttiva, il quale invece effettivamente istituisce un regime di autorizzazione per gli scarichi di sostanze appartenenti all' elenco II. Ciò risulta del resto anche dal nono "considerando" della direttiva, secondo il quale, ad eccezione degli scarichi diretti di sostanze dell' elenco I, vietati a priori, ogni scarico deve essere sottoposto ad un regime di autorizzazione.
15 Quanto all' interpretazione dell' art. 2, lett. b), della direttiva, occorre osservare anzitutto ch' esso definisce i casi in cui la direttiva non trova applicazione.
16 Si deve inoltre rilevare che l' art. 2, lett. b), della direttiva non si riferisce agli scarichi di sostanze dell' elenco I o II, allo stato puro o in soluzione, ma agli scarichi di altre sostanze che contengano le sostanze previste nei due elenchi.
17 Occorre infine sottolineare che le sostanze degli elenchi I e II, contenute nei predetti scarichi, devono essere in quantità sufficientemente ridotte perché si possa escludere prima facie, e senza che sia necessaria un' apposita valutazione sul punto, qualunque rischio d' inquinamento delle acque sotterranee. Proprio per questa ragione l' art. 2, lett. b), della direttiva non prevede una valutazione da parte dell' autorità competente dello Stato membro, ma solo una pura e semplice constatazione.
18 Questa norma va quindi intesa nel senso che, qualora la quantità di sostanze dell' elenco I (o II) contenuta negli scarichi di altre sostanze sia tale che non si possa escludere a priori un rischio di inquinamento, la direttiva dev' essere applicata; pertanto, in questo caso, l' art. 2, lett. b), contrariamente a quanto sostiene la Repubblica federale di Germania, non potrebbe essere letto in combinazione con le altre norme della direttiva al fine di interpretarle. Ne consegue che non si può far riferimento all' art. 2, lett. b), della direttiva per rimettere in discussione l' interpretazione innanzi proposta, secondo la quale il divieto posto dall' art. 4, n. 1, primo trattino, ha carattere assoluto.
19 Si deve rilevare inoltre che, al fine di garantire una tutela completa ed efficace delle acque sotterranee, è indispensabile che i divieti posti dalla direttiva siano espressamente sanciti nelle normative nazionali (v. sentenza 27 aprile 1988, Commissione / Francia, punto 19 della motivazione, causa 252/85, Racc. pag. 2243). Invece, l' art. 34, n. 1, del WHG, richiamato dalla Repubblica federale di Germania, non contiene divieti generali, ma consente all' autorità competente di rilasciare, a determinate condizioni, un' autorizzazione all' immissione di sostanze nelle acque sotterranee, e ciò sulla scorta di criteri piuttosto vaghi, come quelli dell' "inquinamento nocivo" e delle "alterazioni dannose delle proprietà" delle acque.
20 E' pertanto fondata la censura della Commissione relativa alla mancata trasposizione da parte della Repubblica federale di Germania dell' art. 4, n. 1, primo trattino, della direttiva.
2. Gli scarichi indiretti di sostanze dell' elenco I (art. 4, n. 1, secondo trattino)
21 La Commissione sostiene che la Repubblica federale di Germania non ha trasposto l' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva, che sottopone ad indagine preliminare, al fine di vietarle o di autorizzarle, le operazioni di eliminazione, o di deposito ai fini dell' eliminazione, che possono provocare scarichi indiretti di sostanze dell' elenco I.
22 La Repubblica federale di Germania richiama varie disposizioni nazionali che garantirebbero la trasposizione della norma in oggetto.
23 Prima di esaminarle, occorre precisare che il contenuto dell' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva, in combinato disposto con quello dell' art. 3, lett. a), può essere scomposto in questo modo:
a) ha lo scopo di impedire ogni scarico indiretto di sostanze dell' elenco I;
b) riguarda ogni operazione di eliminazione o di deposito ai fini dell' eliminazione di tali sostanze;
c) riguarda tutte le sostanze dell' elenco I;
d) richiede che gli Stati membri sottopongano obbligatoriamente le operazioni sopra indicate ad un' indagine previa;
e) dispone infine che l' indagine debba necessariamente condurre ad un divieto o ad un' autorizzazione; quest' ultima potrebbe essere concessa solo a condizione che siano rispettate tutte le precauzioni tecniche necessarie per impedire detti scarichi.
L' elemento sub a)
24 La Repubblica federale di Germania sostiene in primo luogo che, tenuto conto del citato art. 2, lett. b), della direttiva, scopo dell' art. 4, n. 1, secondo trattino, non è di impedire qualsiasi scarico indiretto di sostanze dell' elenco I, ma solo gli scarichi in quantità tali che non si possa escludere ogni rischio presente o futuro di deterioramento della qualità delle acque sotterranee riceventi.
25 Fondandosi su questa interpretazione, la Repubblica federale di Germania richiama varie disposizioni che, a suo parere, corrispondono alle esigenze espresse dall' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva.
26 E' sufficiente rilevare in proposito che, come già detto, l' interpretazione dell' art. 2, lett. b), della direttiva, propugnata dalla Repubblica federale di Germania, è manifestamente infondata; non sono quindi accoglibili gli argomenti che da essa discendono.
27 Dev' essere pertanto ritenuta fondata la censura della Commissione in merito alla mancata trasposizione dell' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva. Occorre tuttavia svolgere alcune osservazioni in relazione alle norme nazionali che, secondo la Repubblica federale di Germania, garantiscono la trasposizione della direttiva stessa.
L' elemento sub b)
28 Quanto alle operazioni di eliminazione o di deposito ai fini dell' eliminazione, la Repubblica federale di Germania richiama una serie di disposizioni del WHG e dell' AbfG. Si tratta degli artt. 3, n. 1, punto 5, 2, punto 2, 19 a, n. 1, 19 b, n. 2, 19 g, n. 1, e seguenti, 34, nn. 1 e 2, del WHG nonché degli artt. 4, nn. 1 e 5, e 7 dell' AbfG. Queste norme si riferiscono all' eliminazione o al deposito ai fini dell' eliminazione di sostanze pericolose, effettuati rispettivamente mediante trasporto con condutture, mediante altri impianti, senza utilizzazione di impianti e mediante interramento definitivo.
29 Occorre anzitutto rilevare che dette norme concernono soltanto determinati tipi di operazioni di eliminazione o deposito ai fini dell' eliminazione, cosicché non è affatto garantito che qualsiasi operazione di eliminazione o di deposito ai fini dell' eliminazione che possa provocare uno scarico indiretto di sostanze dell' elenco I sia ricompresa nella normativa tedesca.
30 In proposito, la Repubblica federale di Germania sostiene che a norma dell' art. 34 del WHG l' immissione nelle acque sotterranee, il deposito, l' interramento di sostanze nonché il trasporto di liquidi e di gas mediante condutture possono essere autorizzati solo se non vi sia motivo di temere un inquinamento nocivo delle acque sotterranee né alcuna alterazione delle loro proprietà; inoltre, a norma dell' art. 3, n. 2, punto 2, del WHG, sono equiparate all' immissione di sostanze nelle acque sotterranee le misure atte a provocare, in via permanente o in proporzioni non trascurabili, alterazioni delle proprietà fisiche, chimiche o biologiche dell' acqua. Pertanto, la normativa tedesca disciplinerebbe tutti i modi possibili d' immissione nelle acque sotterranee.
31 Peraltro, secondo la Repubblica federale di Germania, detta normativa non ammette autorizzazioni per le operazioni in cui vi sia motivo di temere un inquinamento nocivo o qualsiasi alterazione delle proprietà delle acque sotterranee. Sarebbe, pertanto, più severa della direttiva, il cui art. 4, n. 1, secondo trattino, ammette l' autorizzazione, purché siano rispettate le precauzioni tecniche.
32 Anche questo argomento va disatteso perché fondato sull' interpretazione dell' art. 2, lett. b), della direttiva che è stata respinta.
L' elemento sub c)
33 La Repubblica federale di Germania sostiene che tutte le sostanze dell' elenco I sono comprese nella normativa sopra indicata, poiché sono menzionate al n. 2 dell' art. 19 a del WHG, che va letto in connessione con il regolamento 19 dicembre 1973 relativo ai trasporti mediante condutture di sostanze pericolose per le acque (BGBl. I, pag. 1946). Ribadisce che le sostanze dell' elenco I sono, in ogni caso, ricomprese nell' art. 34, che si combina con l' art. 3, n. 1, punto 5, e 2, posto che questi riguardano non solo le sostanze dell' elenco I, ma tutte le sostanze in generale. Quanto al caso particolare dell' art. 19 g, n. 5, del WHG, che menziona solo determinate sostanze pericolose, la Repubblica federale di Germania sostiene che si tratta di un elenco solo indicativo, prova ne sia il fatto che viene introdotto dalla locuzione "ed in particolare".
34 Neppure questo argomento può essere accolto, dato che le norme richiamate dalla Repubblica federale di Germania non elencano le sostanze contenute nell' elenco I della direttiva, ma procedono per definizioni generali ed imprecise.
L' elemento sub d)
35 Per quanto riguarda il requisito di un' indagine preliminare, la Repubblica federale di Germania sostiene che, a norma degli artt. 24 e 26 del VwVfG e delle corrispondenti disposizioni emanate dai Laender, l' autorità che intende adottare un provvedimento amministrativo deve, in via generale, procedere d' ufficio ad un' indagine sui fatti, raccogliendo le prove che reputa necessarie. Questa indagine soddisferebbe il requisito di cui all' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva.
36 Anche questo argomento è da respingere poiché le disposizioni allegate dalla Repubblica federale di Germania si riferiscono al procedimento amministrativo in generale e non danno attuazione all' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto. L' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva richiede infatti, data la natura specifica dell' oggetto dell' indagine, ossia l' ambiente ricevente degli scarichi, che questa verta specificamente sullo studio delle condizioni idrogeologiche della zona interessata, sull' eventuale capacità depurativa del suolo e del sottosuolo nonché su altri elementi. Per questo motivo, d' altronde, l' art. 7 della direttiva prevede con precisione quali elementi l' indagine preliminare debba comportare.
L' elemento sub e)
37 Infine, quanto al risultato dell' indagine, la Repubblica federale di Germania sostiene che, qualora non sia concessa l' autorizzazione, gli scarichi vengono vietati.
38 Anche questo argomento non può essere accolto poiché, data l' importanza dell' oggetto dell' indagine ai fini della protezione delle acque sotterranee, la direttiva esige sempre, in esito ai risultati dell' indagine, l' adozione di un provvedimento espresso, di diritto o di autorizzazione.
39 Per quanto riguarda in particolare il caso dell' autorizzazione, secondo la Repubblica federale di Germania è ovvio che le autorità amministrative rilascino, se del caso, un' autorizzazione sottoposta a condizioni.
40 Anche questo argomento dev' essere respinto perché la direttiva esige che l' autorizzazione concessa sia sempre subordinata a condizioni relative all' osservanza delle precauzioni tecniche necessarie, per garantire che venga impedito ogni scarico indiretto.
41 Deve pertanto ritenersi fondata la censura relativa alla mancata trasposizione dell' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva.
3. Gli altri scarichi indiretti di sostanze dell' elenco I (art. 4, n. 1, terzo trattino)
42 La Commissione sostiene che anche la trasposizione dell' art. 4, n. 1, terzo trattino, della direttiva è insufficiente.
43 Questa disposizione, concretando l' obbligo previsto dall' art. 3, lett. a), che impone agli Stati membri di impedire gli scarichi indiretti di sostanze dell' elenco I, è volta ad evitare gli scarichi dovuti a qualunque altra operazione diversa da quelle previste al secondo trattino, ed impone agli Stati membri di adottare le misure idonee allo scopo.
44 In risposta alla censura della Commissione, la Repubblica federale di Germania richiama, in primo luogo, gli artt. 3, n. 2, 19 a, 19 b e seguenti nonché 34 del WHG, cioè le stesse norme già invocate per confermare l' avvenuta trasposizione dell' art. 4, n. 1, secondo trattino, della direttiva.
45 Le considerazioni già svolte dalla Corte quanto alla mancata trasposizione di quest' ultima norma, con riguardo al suo scopo e alle operazioni e sostanze ivi disciplinate, valgono anche per il problema della trasposizione dell' art. 4, n. 1, terzo trattino. Si deve ritenere pertanto che gli artt. 3, n. 2, 19 a, 19 b e seguenti nonché 34 del WHG non costituiscono un' adeguata trasposizione della norma in esame, così come essa dev' essere interpretata.
46 La Repubblica federale di Germania richiama inoltre l' art. 2 del WHG, il quale dispone che lo sfruttamento delle acque sia subordinato ad un' autorizzazione o ad una concessione amministrativa, salvo disposizione contraria della stessa legge o dei regolamenti adottati dai Laender nell' ambito della stessa legge o delle normative dei Laender.
47 In proposito occorre sottolineare che, sebbene l' articolo richiamato sottoponga qualsiasi sfruttamento delle acque ad un' autorizzazione o concessione rilasciata dalle autorità nazionali, non prevede tuttavia che questa autorizzazione o concessione venga rilasciata solo a condizione che sia evitato ogni scarico indiretto di sostanze dell' elenco I. Al contrario, è persino consentito ai Laender di ammettere eccezioni, senza precisarne i limiti.
48 Quanto all' art. 3, n. 2, punto 2, del WHG, relativo alle misure che possono provocare, in modo permanente o in proporzioni non trascurabili, alterazioni delle proprietà dell' acqua, occorre rilevare che questa norma si riferisce all' immissione di sostanze nelle acque nonché alle operazioni effettuate nel suolo, ma non alle operazioni effettuate sul suolo.
49 Quanto alle norme adottate dai Laender, emerge dalla descrizione contenuta nel ricorso, non contraddetta dalla Repubblica federale di Germania, che queste disposizioni non prevedono misure relative alle operazioni diverse da quelle menzionate al secondo trattino al fine di evitare gli scarichi indiretti e che non si riferiscono nemmeno a tutte le sostanze dell' elenco I.
50 Risulta pertanto dall' esame delle norme richiamate dalla Repubblica federale di Germania che l' art. 4, n. 1, terzo trattino, della direttiva non è stato trasposto nell' ordinamento interno con la precisione e la chiarezza necessarie per garantire pienamente la certezza del diritto.
51 Pertanto, anche questa censura della Commissione dev' essere ritenuta fondata.
C - Prevenzione degli scarichi di sostanze dell' elenco II
52 La Commissione addebita alla Repubblica federale di Germania di non aver recepito l' art. 5 della direttiva il quale, per gli scarichi diretti o indiretti di sostanze dell' elenco II, esige che lo Stato membro proceda ad un' indagine preliminare e rilasci un' autorizzazione sottoposta a condizioni ed impone agli Stati membri di prendere, per gli scarichi indiretti di dette sostanze, misure relative alle operazioni effettuate sul suolo o nel suolo diverse da quelle menzionate al n. 1.
53 Si deve osservare che il combinato disposto dell' art. 5, n. 1, e dell' art. 3, lett. b), della direttiva ha lo scopo di limitare l' immissione di sostanze appartenenti all' elenco II nelle acque sotterranee. A tal fine obbliga gli Stati membri a sottoporre obbligatoriamente tutti gli scarichi diretti e tutte le operazioni che possano comportare uno scarico indiretto di sostanze dell' elenco II ad un' indagine previa nonché a concedere l' autorizzazione per detti scarichi solo a condizione che siano rispettate tutte le precauzioni tecniche che consentono di evitare l' inquinamento delle acque sotterranee.
54 Inoltre l' art. 5, n. 2, della direttiva impone agli Stati membri l' obbligo di prendere tutte le misure da essi ritenute necessarie per limitare qualsiasi scarico indiretto di sostanze dell' elenco II, dovuto ad operazioni effettuate sul suolo o nel suolo diverse dalle operazioni menzionate al n. 1.
55 La Repubblica federale di Germania sostiene che gli obblighi imposti dall' art. 5 devono essere interpretati tenendo conto dell' art. 2, lett. b), della direttiva e che gli artt. 2, 3, n. 1, punto 5, e 34 del WHG vietano tutti gli scarichi diretti ed indiretti di sostanze degli elenchi I e II senza distinzione; la normativa tedesca sarebbe dunque, con riferimento alle sostanze di quest' ultimo elenco, più severa della direttiva.
56 Questo argomento non può essere accolto. Esso è fondato su un' interpretazione dell' art. 2, lett. b), della direttiva che è già stata respinta; peraltro, le disposizioni richiamate dalla Repubblica federale di Germania non prevedono obbligatoriamente un' indagine preliminare specifica né precisano che l' autorizzazione debba essere concessa solo a condizione che siano rispettate tutte le precauzioni tecniche. Inoltre, non dispongono con chiarezza che vi siano ricomprese tutte le operazioni di eliminazione o di deposito ai fini dell' eliminazione e tutte le altre operazioni sul suolo o nel suolo che possono comportare scarichi indiretti di sostanze dell' elenco II.
57 Ne consegue che le prescrizioni dettate dall' art. 5 della direttiva non compaiono nella normativa tedesca con la precisione e la chiarezza richieste per garantire pienamente la certezza del diritto.
58 Si deve pertanto ritenere fondata la censura della Commissione relativa alla mancata trasposizione dell' art. 5 della direttiva.
D - Norme procedurali della direttiva
In generale
59 La Commissione sostiene che gli artt. 7-11 e 13 della direttiva, concernenti la procedura di rilascio delle autorizzazioni, non sono o non sono a sufficienza attuati nella normativa tedesca.
60 La Repubblica federale di Germania sostiene anzitutto che queste norme della direttiva sono attuate per mezzo di disposizioni già in vigore, emanate a livello federale o a livello di Laender, cosicché non è necessario predisporre un apposito regime. Sottolinea che, comunque, si applicano anche le norme quadro del VwVfG. Sostiene inoltre che, quanto alle modalità di applicazione delle disposizioni di cui sopra, esistono istruzioni amministrative sufficienti che non necessitano di essere pubblicate in quanto non rivestono carattere sostanziale. L' esistenza di una prassi amministrativa o di un' interpretazione conforme alla direttiva sarebbe quindi sufficiente a soddisfare le esigenze di quest' ultima.
61 Le norme della direttiva concernenti il procedimento comportano, al fine di garantire un' efficace tutela delle acque sotterranee, disposizioni precise e dettagliate atte a far sorgere in capo ai singoli diritti e doveri. Dette disposizioni devono quindi essere recepite dalla legge tedesca con la precisione e la chiarezza richieste per garantire pienamente la certezza del diritto. Peraltro, secondo una giurisprudenza costante della Corte, semplici prassi amministrative, per loro natura modificabili a piacimento dell' amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento dell' obbligo incombente agli Stati membri, destinatari di una direttiva, in forza dell' art. 189 del Trattato CEE.
L' art. 7
62 La Repubblica federale di Germania sostiene che l' art. 7 è attuato per mezzo degli artt. 24 e 26 del VwVfG e delle corrispondenti disposizioni dei Laender, che impongono alle autorità competenti di procedere d' ufficio ad un' indagine.
63 Occorre precisare in merito che l' art. 7 della direttiva prescrive dettagliatamente il contenuto specifico delle indagini preliminari previste dagli artt. 4 e 5. Ne consegue che detta norma non può dirsi attuata per mezzo della normativa tedesca concernente il procedimento amministrativo in generale, poiché, come già detto, detta normativa non ha la specificità, la precisione e la chiarezza richieste per garantire pienamente la certezza del diritto.
L' art. 8
64 Quanto alla trasposizione dell' art. 8 della direttiva, per il quale le autorizzazioni allo scarico possono essere concesse solo dopo che le autorità competenti degli Stati membri abbiano accertato che è garantita la sorveglianza delle acque sotterranee e in particolare della loro qualità, la Repubblica federale di Germania sostiene che le norme sostanziali relative ai requisiti per il rilascio delle autorizzazioni di cui ai citati artt. 19 a e seguenti, 19 g e 34 del WHG soddisfano le esigenze espresse dall' art. 8 della direttiva.
65 Occorre osservare in proposito che l' art. 8 della direttiva, che è una norma procedurale, esige che sia previamente e specificamente accertato che è garantita la sorveglianza delle acque sotterranee, in particolare della loro qualità. Detta norma non può essere attuata mediante disposizioni sostanziali di diritto interno aventi carattere generale e prive della chiarezza e precisione richieste per garantire la certezza del diritto.
Gli artt. 9 e 10
66 Quanto agli artt. 9 e 10 della direttiva, che elencano una serie di elementi che devono essere determinati nelle autorizzazioni allo scarico, la Repubblica federale di Germania sostiene che ai sensi del WHG le autorità competenti possono determinare detti elementi nelle autorizzazioni che rilasciano; inoltre, l' art. 37 della legge sul procedimento amministrativo e le analoghe disposizioni vigenti nei Laender impongono, in via generale, che i provvedimenti amministrativi abbiano un contenuto preciso.
67 Ciononostante, occorre rilevare che l' obbligo generale cui sono soggette le autorità nazionali competenti e il fatto ch' esse "possano" determinare gli elementi previsti dagli artt. 9 e 10 della direttiva non corrispondono alla tassatività delle disposizioni degli artt. 9 e 10.
L' art. 11
68 In merito all' art. 11 della direttiva, che prevede che le autorizzazioni possano essere concesse solo per un periodo limitato e debbano essere riesaminate almeno ogni quattro anni, la Repubblica federale di Germania sostiene che l' amministrazione può liberamente decidere di limitare o meno nel tempo il periodo di validità di un provvedimento amministrativo e di sorvegliarne l' esecuzione.
69 L' argomento non può essere accolto perché l' art. 11 della direttiva impone espressamente il rilascio di autorizzazioni che abbiano una validità limitata nel tempo, nonché il loro riesame almeno ogni quattro anni. Pertanto, il fatto che l' autorità amministrativa possa liberamente decidere di imporre o meno una limitazione temporale non corrisponde alle esigenze espresse dall' art. 11 della direttiva.
L' art. 13
70 Per quanto riguarda l' art. 13 della direttiva, che obbliga gli Stati membri a vigilare sull' osservanza delle condizioni prescritte dalle autorizzazioni nonché sugli effetti degli scarichi sulle acque sotterranee, la Repubblica federale di Germania sostiene che l' art. 21 del WHG impone all' utilizzatore e al proprietario del terreno l' obbligo di tollerare le misure di controllo effettuate dalle autorità, e che le modalità del controllo non devono essere disciplinate in sede legislativa, ma possono essere oggetto di un provvedimento interno o di un' istruzione amministrativa, dato che detto controllo rientra nella competenza dei Laender che hanno predisposto la normativa stessa.
71 Si deve in primo luogo ricordare che, come la Corte ha dichiarato, in particolare, nella sentenza 14 gennaio 1988, Commissione / Belgio (cause riunite 227/85, 228/85, 229/85 e 230/85, Racc. pag. 1), ciascuno Stato membro è libero di attribuire come meglio crede le competenze sul piano interno e di attuare una direttiva mediante provvedimenti adottati dalle autorità regionali o locali. Tale attribuzione di competenze non può, tuttavia, dispensare dall' obbligo di garantire una corretta trasposizione delle disposizioni della direttiva nel diritto interno.
72 Occorre inoltre rilevare che l' art. 21 del WHG, che obbliga i singoli a tollerare le misure di controllo, non impone peraltro alcun obbligo di vigilare sull' osservanza delle condizioni imposte dalle autorità, e che i provvedimenti interni o le istruzioni amministrative, per loro natura modificabili e privi di adeguata pubblicità, non corrispondono all' esigenza espressa dall' art. 13 della direttiva.
73 Pertanto, si deve rilevare che le disposizioni degli artt. 7-11 e 13 della direttiva non possono considerarsi recepite dalla normativa tedesca con la precisione e la chiarezza richieste per garantire pienamente la certezza del diritto.
74 Viste tutte le considerazioni che precedono, si deve dichiarare che la Repubblica federale di Germania, avendo omesso di adottare nel termine prescritto tutti i provvedimenti necessari per conformarsi alle disposizioni della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1970, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
75 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché la Repubblica federale di Germania è rimasta soccombente, le spese vanno poste a suo carico.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica federale di Germania, avendo omesso di adottare nel termine prescritto tutti i provvedimenti necessari per conformarsi alle disposizioni della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1970, 80/68/CEE, concernente la protezione delle acque sotterranee dall' inquinamento provocato da certe sostanze pericolose, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
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