Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Agricultura - Organização comum de mercado - Cereais - Medidas especiais de intervenção - Diferenciação por Estados-membros - Discriminação entre produtores ou consumidores em razão da nacionalidade - Inexistência - Autorização conferida à Comissão
(Tratado CEE, artigo 7.° e n.° 3, segundo parágrafo, do artigo 40.°; Regulamento n.° 2727/75, do Conselho, na redacção que lhe foi dada no Regulamento n.° 1143/76; regulamento n.os 1629/77 e 400/86 da Comissão)
2. Actos das instituições - Fundamentação - Obrigação - Alcance - Regulamentos
(Tratado CEE, artigo 190.°)
Sumário
1. O Regulamento n.° 2727/75, na redacção que lhe foi dada no Regulamento n.° 1143/76, permite à Comissão adoptar medidas especiais de intervenção diferenciadas segundo os Estados-membros, em função da evolução eventualmente divergente dos preços de mercado dos cereais nas diferentes regiões da Comunidade.
Nem o Conselho, ao conferir tal autorização, nem a Comissão ao utilizá-la, sucessivamente, para prever, no Regulamento n.° 1629/77, a possibilidade de tal diferenciação para o trigo mole panificável e, a seguir, dando-lhe aplicação no Regulamento n.° 400/86, criaram discriminação entre produtores da Comunidade, na acepção do n.° 3, segundo parágrafo do artigo 40.° do Tratado, ou em razão da nacionalidade, na acepção do artigo 7.° do Tratado. Com efeito, o Conselho baseou-se num critério objectivo para autorizar um tratamento diferenciado e a Comissão não cometeu erro manifesto de apreciação no exercício dos poderes que lhe foram conferidos.
2. A fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado deve ser adequada à natureza do acto considerado. Deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela autoridade comunitária de que emana o acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões que determinaram a medida adoptada e possibilitar ao Tribunal o exercício da sua própria fiscalização. Contudo, não se pode exigir que sejam especificados, na fundamentação, os vários elementos de facto ou de direito, por vezes muito numerosos e complexos, que constituem o objecto dos regulamentos, desde que estes se insiram no quadro sistemático do conjunto de que fazem parte.
Partes
No processo 167/88,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, pelo Conseil d' État da República Francesa, destinado a obter no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
Association générale des producteurs de blé et autres céréales (AGPB), com sede em Paris,
e
Office national interprofessionnel des céréales (ONIC),
uma decisão a título prejudicial relativa à validade de regulamentos agrícolas comunitários,
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. O. Due, presidente, T. F. O' Higgins e F. Grevisse, presidentes de secção, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida e Díez de Velasco, juízes,
advogado-geral: G. Tesauro
secretário: D. Louterman, administrador principal
considerando as observações apresentadas:
- pela AGPB, recorrente no processo principal, Nicole Coutrelis, advogado,
- pelo Governo da República Francesa, Régis de Gouttes, na qualidade de agente, na fase escrita,
- pelo do Conselho das Comunidades Europeias, J. Delmoly, na qualidade de agente,
- pela Comissão das Comunidades Europeias, P. Hetsch, na qualidade de agente,
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 21 de Fevereiro de 1989,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 11 de Maio de 1989,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 22 de Abril de 1988, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 13 de Junho seguinte, o Conseil d' État da República Francesa colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, uma questão prejudicial relativa à validade de regulamentos agrícolas comunitários.
2 Esta questão foi suscitada num recurso em que a Association générale des producteurs de blé et autres céréales, com sede em Paris (a seguir "AGPB"), pediu ao Conseil d' État para anular a decisão do Office interprofessionnel des céréales (a seguir "ONIC") que aplicou, por força de regulamentos agrícolas comunitários, uma percentagem de redução de 88,23% às quantidades de trigo mole propostas à intervenção pelos produtores franceses.
3 O artigo 8.° do Regulamento n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), na redacção dada pelo Regulamento n.° 1143/76, de 17 de Maio de 1976 (JO L 130, p. 1; EE 03 F10 p. 90) prevê, por um lado, no seu n.° 1, a possibilidade de adoptar medidas particulares de intervenção relativamente aos cereais para os quais existe em determinadas regiões da Comunidade um risco de entrega maciça à intervenção, e abre, por outro lado, no n.° 2, a possibilidade de decidir medidas especiais de intervenção a fim de apoiar o desenvolvimento do mercado de trigo mole panificável em relação ao nível do seu preço de referência comunitário.
4 O Regulamento n.° 1146/76 do Conselho, de 17 de Maio de 1976, relativo às medidas especiais e específicas de intervenção no sector dos cereais (JO L 130, p. 9; EE 03 F10 p. 96) adoptado por aplicação do n.° 3, do artigo 8.°, do já citado Regulamento n.° 2727/75, refere no artigo 1.° que as medidas especiais de intervenção podem ser tomadas quando, numa ou em várias regiões da Comunidade, a evolução dos preços do mercado revele uma quebra ou acuse um enfraquecimento que, tendo em conta o volume da colheita ou das reservas regionais e a sua situação geográfica, ameace obrigar os organismos de intervenção a efectuarem compras importantes à intervenção.
5 Nos termos do n.° 4, do artigo 8.°, do já citado Regulamento n.° 2727/75, a Comissão adoptou o Regulamento n.° 1629/77, de 20 de Julho de 1977, que contém regras de aplicação de medidas especiais de intervenção destinadas a apoiar o desenvolvimento do mercado de trigo mole panificável (JO L 181, p. 26; EE 03 F12 p. 245).
6 O artigo 2.° deste regulamento define os critérios de apreciação mediante os quais estas últimas podem ser adoptadas, a saber:
- situação e perspectivas de evolução das disponibilidades de cereais no mercado da Comunidade,
- perspectivas de importação de cereais e de exportação de trigo mole,
- evolução dos preços do trigo mole panificável nas praças mais representativas da Comunidade.
7 Nos termos do artigo 3.° do mesmo regulamento, as medidas especiais devem, nomeadamente, precisar a qualidade e quantidade de cereais a que se referem, o campo de aplicação geográfico e eventualmente a duração da aplicação da medida.
8 Com base nessas disposições, a Comissão adoptou o Regulamento n.° 400/86, de 21 de Fevereiro de 1986, relativo à aplicação de uma medida especial de intervenção para o trigo mole de qualidade panificável (JO L 45, p. 22). Nos termos do artigo 1.° deste regulamento, os organismos de intervenção nacionais compram as quantidades de trigo mole que lhes são propostas ao preço de intervenção aplicável para a campanha de 1985-1986, aumentado de 5%, até ao limite das quantidades determinadas por Estado-membro, ou seja, nomeadamente, 1 000 000 de toneladas para a República Federal da Alemanha e 200 000 toneladas para a República Francesa. Segundo o n.° 1 do artigo 3.° do já citado regulamento, quando a quantidade global proposta excede a quantidade prevista os Estados-membros em causa fixam, sem demora, a percentagem de redução a aplicar às propostas recebidas.
9 Tendo a quantidade total que os produtores franceses propuseram, nos termos da medida especial de intervenção prevista pelo Regulamento n.° 400/86, atingido 1 699 740 toneladas, a ONIC, nos termos do artigo 3.° deste regulamento, teve de fixar a percentagem de redução de 88,23% aplicável a todas as propostas. Ao invés, as quantidades propostas na República Federal da Alemanha levaram o organismo de intervenção deste Estado a fixar uma percentagem de redução de 2,55%.
10 A AGPB recorreu para o Conseil d' État da decisão da ONIC, alegando que a medida especial de intervenção criada pelo Regulamento n.° 400/86 violava o princípio da não discriminação consagrado nos artigos 7.° e 40.°, n.° 3, do Tratado CEE e, a ser julgada conforme às disposições da organização comum de mercado dos cereais, estas devem, igualmente, ser declaradas inválidas tendo em consideração o mesmo princípio. Em qualquer caso, o Regulamento n.° 400/86 não foi, correctamente, fundamentado.
11 Considerando que esta impugnação tinha viabilidade, o Conseil d' État decidiu suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se pronunciasse, a título prejudicial, sobre a questão:
"O Regulamento n.° 400/86, da Comissão das Comunidades Europeias, de 21 de Fevereiro de 1986, bem como os regulamentos n.os 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, 1146/76 do Conselho, de 17 de Maio de 1976, e 1629/77, da Comissão, de 20 de Julho de 1977, violam o disposto nos artigos 7.°, 40.° n.° 3, e 190.° do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia?".
12 Para mais ampla exposição do enquadramento jurídico e dos factos do litígio no processo principal, da tramitação, bem como das observações escritas apresentadas em Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
13 Resulta dos fundamentos do acórdão de reenvio que o órgão jurisdicional nacional pede, em substância, ao Tribunal de Justiça que se pronuncie quanto à validade do já citado Regulamento n.° 400/86, e, na medida do necessário à solução deste problema, sobre a validade do n.° 2 do artigo 8.° do Regulamento n.° 2727/75, modificado, do artigo 2.° do já citado Regulamento n.° 1146/76, e do artigo 3.° do Regulamento n.° 1629/77, do qual, segundo a AGPB procede o Regulamento n.° 400/86.
14 A fim de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional nacional deve responder-se à questão prévia de saber se a Comissão era, pelo menos, competente, nos termos do Regulamento n.° 2727/75 modificado, para adoptar medidas especiais de intervenção diferenciadas em função dos Estados-membros abrangidos.
Quanto à competência da Comissão
15 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (ver nomeadamente acórdão de 11 de Março de 1987, Rau e outros/Comissão, processos apensos 279, 280, 285 e 286/84, Colect. p. 1069) a competência de execução reconhecida à Comissão em matéria de política agrícola comum deve ser extensivamente interpretada. Uma vez que só a Comissão se encontra em condições de seguir de forma constante e atenta a evolução dos mercados agrícolas e de agir com a urgência exigida pela situação, pode o Conselho ser conduzido, neste domínio, a conferir-lhe amplos poderes de apreciação e de acção. Assim sendo, os limites daquela competência devem ser analisados tendo em atenção designadamente os objectivos gerais e essenciais da organização comum de mercado.
16 Não parece que a diferenciação das medidas especiais de intervenção em função da evolução eventualmente divergente dos preços de mercado do trigo mole panificável nos diferentes Estados-membros seja incompatível com o objectivo visado por tais medidas, a saber, a manutenção desses preços em relação ao preço de referência comunitário único.
17 De facto, se o Regulamento n.° 2727/75, modificado, como o indica o terceiro considerando do Regulamento n.° 1143/76, suprimiu a regionalização para o trigo mole para a substituir por um regime de intervenção a um nível de preço único para a Comunidade, não resulta da economia destas disposições que tenha, todavia, excluído a possibilidade de a Comissão adoptar medidas especiais de intervenção diferenciadas por Estado-membro.
18 Pelo contrário, resulta do oitavo considerando do já citado Regulamento n.° 1143/76, que o Conselho previu a adopção de medidas de intervenção tanto particulares como especiais salientando que em certas regiões da Comunidade, circunstâncias particulares, podem provocar momentaneamente uma evolução dos preços de mercado diferente da que se observa no resto da Comunidade.
19 Nestas condições, o artigo 8.° do Regulamento n.° 2727/75, modificado, não pode ser considerado como pretendendo excluir a possibilidade, para a Comissão, de adoptar medidas especiais diferenciadas por Estado-membro, se bem que tal possibilidade só tenha sido expressamente prevista relativamente a medidas particulares.
20 Aliás, tal exclusão obrigaria a Comissão a adoptar medidas especiais aplicáveis ao conjunto da Comunidade e impedi-la-ia assim de adaptar as medidas de sustentação dos preços às necessidades específicas reais dos mercados nacionais abrangidos, quando o princípio da proporcionalidade exige que os actos das instituições comunitárias não extravasem os limites do adequado e necessário para atingir o escopo visado.
21 Daí decorre que a Comissão era competente quer para prever, no artigo 3.° do já citado Regulamento n.° 1629/77, a possibilidade de diferenciação geográfica das medidas especiais, como para adoptar, concretamente, no já citado Regulamento n.° 400/86, a medida especial diferenciada impugnada perante o órgão jurisdicional nacional.
Quanto à violação do princípio de não discriminação
22 Cabe analisar se o Regulamento n.° 2727/75, modificado, não é contrário ao princípio da não discriminação ao permitir à Comissão adoptar medidas especiais diferenciadas.
23 O Tribunal já declarou (ver nomeadamente acórdão de 17 de Junho de 1987, Frico, 424 e 425/85, Colect. p. 2755) que a proibição de discriminação enunciada no n.° 3, segundo parágrafo, do artigo 40.°, do Tratado, enquanto expressão específica do princípio geral da igualdade não se opõe a que situações comparáveis sejam tratadas diferentemente quando esse tratamento for objectivamente justificado.
24 O Tribunal considerou, em particular (ver acórdão de 11 de Julho 1974, Union des minotiers de la Champagne/Governo francês, 11/74, Recueil, p. 877) que o regime de preços de intervenção regionalizados por zona de produção, em vigor antes da instauração do sistema de preço comunitário único, não é discriminatório, enquanto determinado em função de critérios objectivos próprios para a regulamentação comum do mercado.
25 Ora, não se pode considerar que o Conselho não aplicou um critério objectivo ao autorizar a Comissão, pelo Regulamento n.° 2727/75, modificado, a adoptar as medidas especiais de intervenção diferenciadas quando os preços de mercados nacionais do trigo mole panificável se arriscam a não se desenvolver normalmente em relação ao nível do preço de referência comunitário.
26 Em consequência, o Regulamento n.° 2727/75, modificado, não contém qualquer discriminação entre produtores da Comunidade, na acepção do artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado, ou em razão da nacionalidade, na acepção do artigo 7.° do Tratado.
27 Dado que, por outro lado, o artigo 2.° do já citado Regulamento n.° 1146/76 do Conselho não diz respeito à possibilidade de diferenciar por Estado-membro as medidas especiais de intervenção, a sua validade não pode ser posta em questão.
28 Cabe ainda verificar se, por seu turno, a Comissão não violou o princípio de não discriminação ao estabelecer no citado Regulamento n.° 400/86 relativamente às aquisições de trigo mole panificável em regime de intervenção, quotas sensivelmente diferentes para a República Francesa e a República Federal da Alemanha.
29 Importa lembrar que, tratando-se da avaliação de uma situação económica complexa, a Comissão goza, a este propósito, de amplo poder de apreciação e, ao controlar a legalidade do exercício deste poder, o Tribunal deve limitar-se a examinar se o acto cuja validade é impugnada não está, nomeadamente, viciado por erro manifesto de apreciação (ver acórdão de 25 de Janeiro de 1979, Rocke, 98/78, Recueil, p. 69).
30 É certo que a Comissão adoptou a medida em litígio baseando-se essencialmente nas diferenças de preços dos mercados nacionais e de escoamento do trigo mole panificável, verificadas, nomeadamente, entre o mercado francês e o alemão no decurso dos meses que precedem a adopção da referida medida. Na audiência não foi impugnado que as possibilidades de escoamento do trigo mole panificável no mercado francês fossem superiores às observadas no alemão.
31 Aliás, apesar da pequena diferença entre os preços dos mercados alemão e francês, não resulta que a Comissão tenha manifestamente sobrestimado este último para efeitos de repartição das quantidades admitidas à intervenção. Importa salientar, igualmente, que a Comissão alegou, sem ser posta em causa que, em Janeiro de 1986, as autoridades francesas tinham manifestado a intenção de alienar uma parte das quantidades armazenadas de trigo mole panificável detidas pelo organismo de intervenção, de modo que a Comissão pôde, sem cometer erro manifesto, considerar que a necessidade de sustentação dos preços se fazia sentir mais no mercado alemão que no francês.
32 Por último, a baixa do preço do mercado francês e a alta do preço alemão, verificadas após a adopção da medida em litígio, e o afastamento considerável entre as percentagens de admissão de trigo mole panificável à intervenção, verificadas, respectivamente, no mercado francês e alemão, são insuficientes, em si mesmas, para concluir pela invalidade da medida em litígio, tendo presente o carácter complexo das previsões económicas que esta comportava.
33 Assim, a diferença de tratamento operada pelos regulamentos em causa não constitui uma discriminação entre produtores da Comunidade, na acepção do artigo 40.° n.° 3, segundo parágrafo do Tratado, ou em razão da nacionalidade, na acepção do artigo 7.° do Tratado.
Quanto à fundamentação do Regulamento n.° 400/86
34 Segundo a jurisprudência constante do Tribunal, confirmada nomeadamente pelo acórdão de 22 de Janeiro de 1986 (Eridania, 250/84, Colect. p. 117), a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado, deve ser adequada à natureza do acto considerado. Deve revelar, de forma clara e inequívoca, o percurso lógico seguido pela autoridade comunitária de que emana o acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões que determinaram a medida adoptada e possibilitar ao Tribunal o exercício da sua própria fiscalização. Não se pode exigir que a fundamentação dos regulamentos especifique os vários elementos de facto ou de direito, por vezes muito numerosos e complexos, que constituem o objecto dos regulamentos, desde que estes se insiram no quadro sistemático do conjunto de que fazem parte.
35 O já citado Regulamento n.° 400/86, que se insere num contexto normativo de organização comum do mercado de cereais, responde às exigências de fundamentação prescritas pelo Tribunal, uma vez que refere a apreciação feita pela Comissão sobre a situação do mercado bem como os critérios de apreciação essenciais - nível de preços de mercado e possibilidades de escoamento - tomados em consideração para fixar os limites quantitativos de compra diferenciados.
36 Por todas estas razões, deve responder-se que, o exame da questão prejudicial não revelou elementos capazes de afectar a validade dos regulamentos referidos pelo órgão jurisdicional nacional.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
37 As despesas efectuadas pelo Governo francês, o Conselho e a Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL,
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Conseil d' État da República Francesa, por decisão de 22 de Abril de 1988, declara:
O exame da questão colocada pelo Conseil d' État da República Francesa não revelou elementos capazes de afectar a validade dos regulamentos referidos pelo órgão jurisdicional nacional.
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