Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
++++
1 . Fonctionnaires - Décision faisant grief - Obligation de motivation - Objet - Portée
( Statut des fonctionnaires, art . 25, alinéa 2 )
2 . Fonctionnaires - Sécurité sociale - Frais de maladie - Remboursement - Notion de produits pharmaceutiques - Portée
( Statut des fonctionnaires, art . 72; réglementation relative à la couverture des risques de maladie, annexe I, point V; directive 65/65 du Conseil )
Sommaire
1 . L' objet de l' obligation de motiver étant à la fois de mettre l' intéressé en mesure d' apprécier si la décision est entachée d' un vice permettant d' en contester la légalité et de rendre possible le contrôle juridictionnel, il en résulte que l' étendue de cette obligation doit, dans chaque cas, être appréciée concrètement .
Il est satisfait à l' obligation de motivation, au sens de l' article 25, deuxième alinéa, du statut, dès lors que les circonstances dans lesquelles l' acte mis en cause a été arrêté et notifié à l' intéressé, ainsi que les notes de service et les autres communications l' accompagnant, permettent de connaître les éléments essentiels qui ont guidé l' administration dans sa décision .
2 . La notion de produits pharmaceutiques, au sens du point V, premier alinéa, de l' annexe I de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés doit s' apprécier, en l' absence de définition propre à ce texte, au regard de la directive 65/65 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux spécialités pharmaceutiques .
Au vu des dispositions de cette directive, une préparation organothérapeutique, présentée comme ayant des propriétés curatives des maladies humaines, prescrite par un médecin et achetée en pharmacie, doit être considérée comme un produit pharmaceutique . Son remboursement doit être assuré par le régime commun d' assurance maladie car elle ne figure pas sur la liste des produits, relevant de la catégorie des produits à caractère esthétique ou dits de confort, considérés comme non pharmaceutiques et exclus comme tels du remboursement, contenue dans le deuxième alinéa du point V de l' annexe I de la réglementation précitée et ne peut, au vu de ses caractéristiques, être considérée comme analogue à l' un de ces produits .
Parties
Dans l' affaire C-169/88,
Maurice Prelle, ancien fonctionnaire de la Commission, représenté par Me Guy Harles, avocat à la Cour supérieure du grand-duché de Luxembourg, demeurant 4, avenue Marie-Thérèse à Luxembourg, en l' étude duquel il est fait élection de domicile,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M . Sean Van Raepenbusch, membre de son service juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg chez M . Georgios Kremlis, Centre Wagner, Kirchberg,
partie défenderesse,
ayant pour objet l' annulation du refus implicite de l' AIPN de faire droit à la réclamation présentée début novembre 1987 contre une décision du bureau liquidateur du régime commun d' assurance maladie refusant la prise en charge d' une préparation pharmaceutique prescrite à Mme Prelle par le Dr Jourdan et exécutée par le laboratoire pharmaceutique du Dr Jeannes,
LA COUR ( première chambre ),
composée de Sir Gordon Slynn, président de chambre, MM . R . Joliet et G . C . Rodríguez Iglesias, juges,
avocat général : M . G . Tesauro
greffier : Mme B . Pastor, administrateur
vu le rapport d' audience et à la suite de la procédure orale du 27 juin 1989,
ayant entendu les conclusions de l' avocat général à l' audience du 12 octobre 1989,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 17 juin 1988, M . Prelle, ancien fonctionnaire de la Commission des Communautés européennes, a introduit un recours visant, d' une part, l' annulation de la décision implicite de rejet de la réclamation qu' il avait présentée, le 4 novembre 1987, à l' encontre d' une décision du bureau liquidateur du régime commun d' assurance maladie refusant le remboursement d' une préparation organothérapeutique et, d' autre part, la condamnation de la Commission à 8 000 BFR au titre de la réparation du préjudice moral et pécuniaire que celle-ci lui aurait causé en l' obligeant à intenter un recours en justice, du fait de l' adoption de cette décision .
2 Il résulte du dossier que, le 14 juillet 1987, le requérant a présenté au bureau liquidateur de Bruxelles une demande de remboursement d' un montant de 400 FF, pour un produit organothérapeutique . Ce produit, destiné à soigner le rhumatisme articulaire, avait été prescrit à son épouse par un médecin français et préparé en laboratoire pharmaceutique . Par décision du 2 septembre 1987, le bureau liquidateur a refusé le remboursement des frais relatifs à ce produit .
3 Suite à une lettre du requérant du 28 septembre 1987 demandant au régime commun d' assurance maladie ( ci-après "RCAM ") de lui préciser les motifs à la base de ce refus, ce dernier a reçu, le 26 octobre 1987, une copie de l' avis rendu, le 19 juillet 1987, par le médecin-conseil du bureau liquidateur qui précisait "pommade non remboursable ( organothérapie )".
4 Le 4 novembre 1987, M . Prelle a introduit une réclamation administrative au titre de l' article 90, paragraphe 2, du statut . Le 7 décembre 1987, il a écrit au comité de gestion du RCAM pour attirer son attention sur la confusion commise par le médecin-conseil en qualifiant le produit en cause de pommade, au surplus déjà remboursée, alors qu' il s' agissait d' un produit injectable .
5 Par décision du 13 juin 1988, la Commission a rejeté la réclamation au motif que la préparation organothérapeutique ne pouvait pas être considérée comme un produit pharmaceutique et ne pouvait, dès lors, donner lieu à un remboursement au titre du point V de l' annexe I de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes . Cette décision a été notifiée à l' intéressé le 24 juin 1988 . Préalablement à la notification de cette réponse tardive à sa réclamation, M . Prelle a introduit le présent recours .
6 Pour un plus ample exposé des antécédents du litige et du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
7 A l' appui de son recours, le requérant invoque deux moyens, tirés, d' une part, de la violation de l' obligation de motivation énoncée à l' article 25, deuxième alinéa, du statut et, d' autre part, de la violation du point V de l' annexe I de la réglementation communautaire relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes .
Sur le moyen tiré d' une insuffisance de motivation de la décision litigieuse
8 Le requérant fait valoir que, en méconnaissance de l' article 25, deuxième alinéa, du statut, qui énonce que toute décision faisant grief doit être motivée, la décision du bureau liquidateur du 2 septembre 1987 était dépourvue de tout motif explicitant le refus du remboursement, dans la mesure où elle se limitait à faire état de "prestations non remboursables ". Il souligne à ce propos que, du fait de la confusion opérée par le médecin-conseil entre la pommade et le produit injectable, la motivation contenue dans l' avis rendu par celui-ci, le 19 juillet 1987, ne portait pas sur le produit en cause, à savoir le produit injectable, et était tellement sommaire qu' elle ne lui permettait pas d' en déduire une conclusion quelconque quant à l' interprétation du point V de l' annexe I, susvisée, qui fondait le refus .
9 A cet égard, il y a lieu de rappeler que, ainsi que la Cour l' a déjà jugé, notamment dans l' arrêt du 21 juin 1984, Lux ( 69/83, Rec . p . 2447 ), pour décider s' il a été satisfait aux exigences de l' article 25 du statut, il convient de prendre en considération non seulement la décision litigieuse, mais également les circonstances dans lesquelles celle-ci a été prise . L' objet de l' obligation de motiver étant à la fois de mettre l' intéressé en mesure d' apprécier si la décision est entachée d' un vice permettant d' en contester la légalité et de rendre possible le contrôle juridictionnel, il en résulte que l' étendue de cette obligation doit, dans chaque cas, être appréciée concrètement .
10 La Cour a précisé en outre, notamment dans les arrêts des 14 juillet 1977, Geist ( 61/76, Rec . p . 1419 ), et 17 décembre 1981, Demont ( 791/79, Rec . p . 3105 ), qu' il est satisfait à l' obligation de motivation au sens de l' article 25, deuxième alinéa, du statut dès lors que les circonstances dans lesquelles l' acte mis en cause a été arrêté et notifié aux intéressés, ainsi que les notes de service et les autres communications l' accompagnant, permettent de connaître les éléments essentiels qui ont guidé l' administration dans sa décision .
11 En l' espèce, il y a lieu de constater, d' abord, que l' examen conjoint de la décision du bureau liquidateur du 2 septembre 1987, faisant état de "prestations non remboursables", et de l' avis du médecin-conseil du 19 juillet 1987, dans lequel il était question de "pommade non remboursable ( organothérapie )", nonobstant la confusion de produits opérée par celui-ci, révèle de façon laconique mais suffisamment claire que le motif du refus opposé au requérant réside dans le caractère non pharmaceutique du produit concerné, au sens du point V de l' annexe I susvisée .
12 Il convient de constater, ensuite, que le requérant connaissait cette motivation puisque, tant dans sa réclamation du 4 novembre 1987 que dans sa requête introductive d' instance du 17 juin 1988, il a fait valoir que l' interprétation retenue par la Commission à propos du point V de l' annexe I était erronée .
13 Au vu de ces éléments, le premier moyen doit être rejeté comme non fondé .
Sur le moyen tiré d' une violation du point V de l' annexe I de la réglementation communautaire relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes
14 Aux termes du premier alinéa du point V de l' annexe I, "les frais relatifs aux produits pharmaceutiques prescrits par le médecin sont remboursés à 85 %...". Le deuxième alinéa précise cependant que "les eaux minérales, les vins et liqueurs toniques, les aliments pour nourrissons, les produits capillaires, cosmétiques, diététiques, hygiéniques et les irrigateurs, thermomètres, tisanes, produits aromathérapeutiques ainsi que les produits et instruments analogues ne sont pas considérés comme produits pharmaceutiques ".
15 Le requérant est d' avis que, lorsqu' un produit a été prescrit par un médecin et préparé par un pharmacien, le premier alinéa du point V oblige le bureau liquidateur à rembourser ce produit à concurrence de 85 %, dès lors qu' il n' est pas explicitement visé par le deuxième alinéa dudit point, contenant la liste exhaustive des produits considérés comme non pharmaceutiques . Les produits organothérapeutiques n' étant pas repris dans cette liste devraient, par conséquent, être considérés comme des produits pharmaceutiques soumis au remboursement prévu au premier alinéa .
16 La Commission objecte que le produit en cause n' est pas un produit pharmaceutique au sens de la disposition précitée étant donné qu' il ne présente pas des propriétés curatives ou préventives ou, à tout le moins, un degré d' intérêt thérapeutique suffisant, prouvé selon les normes scientifiques contemporaines, et qu' il ne peut, dès lors, faire l' objet d' un remboursement au titre de celle-ci . Elle souligne que les auteurs de la réglementation communautaire se sont limités à énumérer, de manière non exhaustive, au deuxième alinéa du point V, quelques produits qui, de toute évidence, ne sont pas des produits pharmaceutiques . Il n' en résulterait pas pour autant que toute compétence a été refusée au médecin-conseil du bureau liquidateur en ce qui concerne l' appréciation du caractère remboursable de tout autre produit prescrit par un médecin, puis préparé et vendu en pharmacie .
17 A titre liminaire, il importe de déterminer si les préparations organothérapeutiques sont couvertes par la notion de produits pharmaceutiques visée au premier alinéa du point V et, dans l' affirmative, si elles peuvent être assimilées aux produits visés au deuxième alinéa et, partant, exclues du remboursement .
18 A cet égard, il y a lieu de constater que la réglementation communautaire susvisée ne comporte pas de définition de la notion de produits pharmaceutiques . En vue de déterminer la portée de cette notion au sens du premier alinéa du point V, il convient, dès lors, de se référer à la directive 65/65/CEE du Conseil, du 26 janvier 1965, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux spécialités pharmaceutiques ( JO L 369, p . 65 ), qui contient certains éléments d' appréciation utiles, même si elle a été adoptée dans un contexte autre que celui de la réglementation communautaire relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes .
19 Pour l' application de cette directive, il convient d' entendre par spécialité pharmaceutique, au sens de son article 1er, "tout médicament préparé à l' avance, mis sur le marché sous une dénomination spéciale et sous un conditionnement particulier ". Par conséquent, la directive ne vise pas une préparation magistrale telle que le produit organothérapeutique en cause .
20 Si on fait toutefois abstraction du mode de préparation et du type de conditionnement, les caractéristiques essentielles du produit pharmaceutique sont énoncées dans les définitions des notions de "médicament" et de "substance", qui figurent à l' article 1er de la directive .
21 Aux termes de l' article 1er, point 2, premier alinéa, de la directive, constitue un médicament "toute substance ou composition présentée comme possédant des propriétés curatives ou préventives à l' égard des maladies humaines ". Le point 3 de cette disposition précise que la notion de "substance" doit être entendue comme "toute matière, quelle qu' en soit l' origine, celle-ci pouvant être ... animale, telle que ... les parties d' organes ".
22 Sur la base de ces définitions, une préparation organothérapeutique, présentée comme ayant des propriétés curatives des maladies humaines, doit être considérée comme relevant de la notion de produit pharmaceutique au sens du premier alinéa du point V, de l' annexe I, dès lors qu' elle est prescrite par un médecin et achetée en pharmacie .
23 Dans ces conditions, il convient toutefois de vérifier si une telle préparation organothérapeutique ne relève pas du deuxième alinéa du point V de l' annexe I de la réglementation relative au régime commun d' assurance maladie, énonçant certains produits considérés comme produits non pharmaceutiques et non soumis, comme tels, à remboursement .
24 A cet égard, il importe de préciser, en premier lieu, que la liste des produits mentionnés par le deuxième alinéa ne revêt pas un caractère exhaustif . Le texte même de cette disposition se réfère en effet, outre un certain nombre de produits indiqués de manière spécifique, aux produits et instruments analogues .
25 Les préparations organothérapeutiques ne sont pas spécifiquement mentionnées dans cette liste . Elles ne peuvent pas non plus être considérées comme des produits analogues aux produits mentionnés spécifiquement au deuxième alinéa du point V de l' annexe I, tels que, par exemple, les eaux minérales, les vins et liqueurs toniques, les aliments pour nourrissons, les produits capillaires, cosmétiques, diététiques, hygiéniques, aromathérapeutiques . En effet, à la différence des produits organothérapeutiques, les produits ainsi énumérés ne sont pas des produits destinés à soigner une maladie spécifique, mais doivent plutôt être considérés, en général, comme des produits à caractère esthétique ou dits de confort . L' exclusion du remboursement de ces produits apparaît donc liée à ces caractéristiques particulières et non à leur absence d' efficacité thérapeutique prouvée .
26 Il s' ensuit que les préparations organothérapeutiques prescrites par un médecin et achetées en pharmacie sont soumises à un remboursement à concurrence de 85 %, étant donné qu' elles doivent être considérées comme des produits pharmaceutiques et qu' elles ne tombent pas dans la catégorie des produits analogues visés au deuxième alinéa du point V de l' annexe I, susvisée .
27 Au surplus, il convient de relever que la référence faite par la Commission au point XV, paragraphe 2, de cette même annexe I pour justifier le non-remboursement du produit organothérapeutique ne saurait pas davantage être admise . Cette disposition, selon laquelle les frais relatifs aux traitements considérés comme non fonctionnels, excessifs ou non nécessaires par le bureau liquidateur après avis du médecin-conseil, ne donnent pas lieu à remboursement, ne constitue pas, en effet, la base sur laquelle la décision attaquée a été arrêtée et n' a été invoquée par la Commission qu' au stade de son mémoire en défense .
28 Il y a lieu de souligner enfin que si, compte tenu de la formulation actuelle du point V de l' annexe I, la Commission ne peut pas refuser le remboursement des préparations organothérapeutiques, le caractère non exhaustif de la liste des produits mentionnés au deuxième alinéa de cette disposition offre la possibilité aux auteurs de la réglementation communautaire de modifier cet alinéa de manière à y inclure expressément les préparations organothérapeutiques au nombre des produits qui ne sont pas considérés comme des produits pharmaceutiques .
29 Toute autre interprétation du point V de l' annexe I dans sa version actuelle exposerait de manière déraisonnable les affiliés au risque difficilement prévisible d' un refus de remboursement, même dans le cas d' un produit prescrit par un médecin et acheté en pharmacie, alors que, n' étant pas experts en pharmacologie, ils peuvent légitimement s' attendre, à la lecture du point V, au remboursement de la somme versée pour l' achat d' un tel produit .
30 Au vu de ces éléments, le second moyen doit, par conséquent, être accueilli .
31 Il y a donc lieu de considérer le recours comme fondé et, par conséquent, d' annuler la décision implicite de rejet de la réclamation du requérant du 4 novembre 1987 . Conformément à l' article 176, premier alinéa, du traité CEE, la Commission est tenue de tirer les conséquences de cette annulation et de rembourser au requérant la contre-valeur, en BFR, de 85 % de la somme de 400 FF, majorée des intérêts légaux à compter du 11 novembre 1987, lendemain du jour de l' accusé de réception de la réclamation .
32 La demande de dommages-intérêts de 8 000 BFR, formulée par le requérant aux fins de réparation du préjudice moral et pécuniaire qu' il aurait subi du fait de la décision litigieuse, doit être rejetée pour défaut de fondement, dans la mesure où l' intéressé n' a fourni aucun élément concluant quant au préjudice . Il convient de constater qu' en tout état de cause le présent arrêt constitue une réparation adéquate de tout éventuel dommage moral .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
33 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La Commission ayant succombé en l' essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens de l' instance .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR ( première chambre ),
déclare et arrête :
1)La décision implicite de rejet de la réclamation du requérant du 4 novembre 1987 et la décision du 2 septembre 1987 par laquelle le bureau liquidateur du régime commun d' assurance maladie a refusé de lui accorder le remboursement, à concurrence de 85 %, d' une préparation organothérapeutique sont annulées .
2)La Commission est condamnée aux dépens .
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